干旱管理風險減災規劃預案探討

周琳琳

(鐵嶺市水利工程質量監督站，遼寧 鐵嶺 112000)

1 概述

干旱管理風險預案是干旱管理的基礎性執行文件，根據干旱管理的理念、策略、科學技術方法編制的，用以確定干旱管理的規則和具體行動方案[1]。干旱管理可劃分為長期水資源管理中的干旱管理和干旱時期的干旱管理。干旱管理風險規劃預案，可以是針對整個干旱管理而編制，也可以是針對干旱時期的干旱管理而編制。由于長期水資源管理中的干旱管理，主要通過改變人們對水資源及相關資源的利用行為來減少社會對干旱的脆弱性，更多的是在水資源管理的總體政策和框架下進行，因此更適合編制在水資源綜合規劃中。干旱管理規劃預案可以是專門針對干旱時期各種干旱風險的減災行動方案[1]。二者是統一的有機結合。

2 干旱管理風險內容

針對干旱時期干旱管理的規劃，其主要內容可包括：①干旱管理的行政組織機構、職責和管理程序，信息交流和發布；②干旱的監測方案；③干旱風險評估和預測預警方案；④干旱等級劃分的指標體系；⑤針對各等級干旱(各類型干旱)的干旱管理響應行動方案。

3 干旱管理風險規劃的主要問題

干旱是所有自然災害中最復雜的一種，比其它任何災害都會波及更多地區和人口。社會受干旱影響程度主要與人口增長和遷移、城市化進程速度、地貌特征、技術水平、用水趨勢、政府政策、社會行為和環境意識有關[2]。由于上述因素不斷變化，社會受干旱影響的程度可能隨著這些因素的變化而加劇或減輕。例如：人口增加或遷移會對水資源和其它自然資源用量產生影響。人口增加會加大對水資源需求。

干旱是自然災害，但人們通過努力可以減輕其影響程度，可以減輕干旱風險。人們在應對干旱時，可以像應對其它自然災害一樣，通過做好前期準備(風險管理)來減輕其影響程度。提前制訂干旱管理規劃可以為決策者提供了以最小成本達到最佳效果的機會[3]。相反，以“危機管理模式”應對干旱減少了對自我依靠，增加了對政府和捐贈機構的依賴。

除了制訂國家級的干旱管理計劃，也需要在省、市、縣級相關部門推行制訂干旱管理規劃。利用技術人員提供的信息，與自身的知識經驗相結合，制定符合相關部門需求的干旱管理計劃。在干旱發生之前為干旱做準備將使人們在干旱真正發生時，有能力主動應對干旱影響。

4 干旱管理風險規劃預案

4.1 組建干旱特別工作組

干旱管理規劃第一步是由政府委派成立干旱特別工作組。根據制定的規劃政府級別，領導可以來自中央、省級或市級政府機構[3]。成立干旱工作組有兩個目的：其一，監督和協調規劃的制定。其二，規劃制定完成以后，在旱期規劃執行階段，工作組對各項活動進行協調、執行減災和響應計劃，并向政府主管領導人提出政策建議。

工作組應考慮到干旱及干旱影響涉及多學科的特性，工作組成員應包含來自政府機構以及專家學者。根據情況，還可以吸收環境和公眾利益群體以及其他來自私人機構的成員。這些群體應在一定程度上參與到風險評估委員會負責工作，由于各地區受干旱影響的主要經濟部門不同、政治基礎不同以及其它一些不同特點，因此各地區的特別工作組的構成也不相同。為更好的發揮工作組的作用，工作組需要吸收善于與公眾進行雙向溝通的人員和熟悉地方媒體需要和偏好的公共信息官員。

4.2 目的與目標

干旱工作組采取正式行動的第一步應當是確定干旱計劃總目的。干旱計劃的目的通常是通過明確主要工作內容、組建工作組和劃定風險最大的地區，確定減災行動和計劃，從而減小干旱影響。計劃的目的是為政府提供有效而系統的評估干旱條件的手段，制定減災行動和計劃以便預先做好準備降低干旱風險，確定抗旱方案使干早期間的經濟壓力、環境損失和社會貧困減至最小[3]。

確定支持計劃目的的具體目標，由于各地區具有不相同的自然、環境、社會經濟和政治特點，因此干旱計劃的目標也將不同。各地區應當考慮的目標包括：

(1)利益相關者的參與

隨著對稀缺水資源爭奪的加劇，社會價值、經濟價值及環境價值間常常會產生沖突。因此，干旱工作組的首要任務是確定所有同干旱規劃有關的公民團體(利益相關者)，并了解他們的利益所在。這些利益團體應盡早地、長期地參與干旱管理事務，使干旱管理規劃更加公平、有效[4]。應提前組織安排討論利益相關者關注問題，使利益相關者代表有機會了解其他人的想法，從而制訂出采取合作方式解決問題辦法。

雖然每個地區公共團體參與干旱管理程度不同，但是需要考慮公眾利益團體在政策制定上的權力。事實上，如果沒有利益相關者的參與，他們可能在規劃制訂過程中起到消極作用。有些利益相關者由于資金短缺無法維護自身利益，干旱工作組應保護他們的權益。

(2)確定面臨風險的群體

工作組首先需要列出一個自然資源、生物及人力資源現狀清單，其中要明確阻礙規劃過程的限制因素。一般情況下，省級和國家級的各種機構已經發布了有關自然資源和生物資源的大量信息[5]。一項重要工作是確定這些資源在干旱缺水期間脆弱程度。很明顯，自然資源當中最重要的就是水資源：需要探明水源位置、獲取程度、水質狀況。

生物資源是指草地或牧場、森林、野生動植物等等的數量和質量。人力資源包括開發水資源、鋪設管線、運送水和喂養家畜、處理公民投訴的人員、提供技術支持的人員以及指導公民服務投入的人力[5]。還有一項必不可少的工作是明確規劃過程制約因素和干旱狀況不斷惡化條件下啟動規劃中各項措施的限制因素。這些限制因素可能與自然條件、財務狀況、法律條款、政治方面有關，制訂規劃投入費用應該與不制訂規劃可能造成損失進行權衡。

干旱規劃的目的是減小風險，從而降低對經濟、社會及環境的影響。法律上制約因素包括水權、現行公共信托法、公共供水要求、責任問題等等。由于歷史原因，人們對風險與干旱之間關系了解很少、強調不夠，所以在干旱規劃中，從危機管理模式過渡到風險管理模式還有一定難度。為了解決這個問題，應確定干旱高風險易發區域，在干旱發生前，采取措施減少風險。

干旱風險大小是由發生干旱地點和該地點在干旱缺水狀況下的脆弱性決定的。干旱是一種自然現象，了解和掌握每個地區的干旱狀況至關重要，需要了解干旱強度、歷時和相應頻率。

4.3 干旱監測、預警及預測委員會

逐步建立完善干旱管理組織框架。建立相關委員會制定和編寫干旱計劃。干旱計劃包括三項工作：監測、預警和預測；風險和影響評估；以及減災和抗旱。建議成立一個委員會，側重前兩項工作；干旱特別工作組通常負責減災和抗旱工作。

對水資源可利用量準確評估及近期和遠期預測可以為評價枯水期和豐水期水資源量提供有價值的信息。干旱時期，這些信息尤為重要[6]。監測委員會應當包括來自各機構負責監測氣候和供水的代表。在委員會對水資源狀況進行評估和預測時，應當考慮各項觀測指標，如：降水、溫度、蒸散量、季節性氣候預測、土壤墑情、河流徑流、地下水位、水庫和湖泊水位、積雪。

負責數據采集、分析和發布機構應該考慮數據區域性變化，每個縣、市、省的數據會各不相同。監測委員會應當定期召開會議進行商定，尤其是在用水需求高峰季節來臨之前更需要召開討論會議，每次會議后編寫報告，并發給抗旱特別工作組、相關政府機構和媒體。監測委員會主席應當是抗旱特別工作組中的長期人員。在適當情況下，特別工作組應當向管理者或有關政府官員簡要匯報報告內容，包括采取具體行動的建議。

4.4 干旱風險評估委員會

風險是干旱災害和社會對干旱脆弱性的產物，通過經濟、環境和社會方面表現出來。因此，為了減少對干旱的脆弱性，必須明確干旱產生主要影響，并評估其潛在原因。干旱影響是跨行業、跨政府部門的[7]。

風險評估委員會成員應當代表面臨最大干旱風險的經濟部門、社會團體和生態系統。委員會主席應當是干旱特別工作組中的成員。經驗表明確定干旱脆弱性和干旱影響的最有效方法是在風險評估委員會的支持下建立若干工作小組。委員會和工作小組的職責是評估面臨最大風險的行業、人口、社區和生態系統，并確定適當合理的救災措施來減小風險。

工作小組由技術專家構成，他們來自上述提到的行業。由代表上述地區的技術專家組成。每個工作小組的組長，作為風險評估委員會成員，將直接向委員會進行匯報。按照這種工作方式，風險評估委員會的職責是指導每個工作小組的活動和為抗旱特別工作組提出減災行動方面的建議。

工作小組的數量各不相同，取決于受影響的主要行業。經濟和社會越復雜，所需的代表這些行業的工作組數量越多。工作組可能側重于以下行業：農業、娛樂和旅游、工業、商業、飲用水供應、能源、環境、天然火災防護和衛生。

在干旱管理中，從危機管理模式過渡到風險管理模式存在一定困難，因為在理解和強調與干旱有關的風險方面所做的工作很少，NDMC已開發了一種方法通過風險管理協助指導干旱規劃者[7]。此方法側重于確定相關的干旱影響并進行優先排序；檢查這些影響的潛在環境、經濟和社會原因；針對這些原因選擇具體行動。這些方面更加注重影響干旱的深層原因，因此有別于以往方法，并且更有幫助。

以前，對干旱的響應是對干旱影響的響應。了解產生具體影響原因，就可以通過制定和采用具體的減災措施解決這些脆弱性，為今后減輕影響創造機會。這種方法的描述見下文，分為六項具體任務。一旦風險評估委員會確定了工作組，每個工作組將遵循這種方法執行。

4.5 明確研究及彌補制度上差距

干旱特別工作組應當根據干旱規劃過程中顯現出的研究需要和公共機構責任方面的差距，編制缺陷清單并就如何彌補差距向有關領導和機構及立法機關提出建議。隨著研究需求和機構職責上的空白在干旱規劃期變得明顯，抗旱特別工作組應當列出需改進的問題列表，向適當的人或政府機構提出彌補建議。

4.6 科學與政策結合

干旱管理風險規劃過程的一個最基本的方面就是將科學與干旱管理政策相結合，政策制定者對于解決干旱問題的科學課題和技術限制往往所知有限。與此類似，科技人員對干旱影響方面的政策限制也知之不多。為了合理制定規劃，在很多情況下，必須加強科技人員與政策制定者的了解與交流。干旱特別工作組應當考慮各種方案，使雙方人員密切配合，保持良好合作關系[8]。

政策制訂者與科技人員需要保持良好的溝通關系，針對各種各樣科學和政策問題弄清哪些是可以解決，哪些還無法解決。干旱規劃過程中科學與政策的結合也有助于優先考慮研究重點，幫助對知識的綜合理解[9]。抗旱特別工作組應當考慮各種可選方案，以將這些團隊召集在一起并保持穩固的工作關系。

4.7 宣傳干旱規劃提高公眾意識

如果在制定干旱計劃的整個過程中與公眾有良好的溝通，那么在實際編制出干旱規劃時，公眾對干旱及干旱規劃就有了很好的了解。干旱規劃編制期間和之后發布新聞需要強調以下主題：①干旱規劃如何減輕干旱的短期和長期影響。內容可以側重于干旱對人的影響，例如：干旱如何影響農民家庭；在其環境影響方面，如：野生生物生存環境的減少；在其經濟影響方面，如：特定工業、國家或地區整體經濟的成本增加。②可能需要人們進行轉變以應對不同程度的干旱，例如：草坪澆灌限制和洗車，或在特定時間禁止灌溉某些作物。

4.8 制定教育計劃

增強對短期和長期供水問題認識的教育計劃將有助于確保人們了解在干旱發生時如何應對干旱，并同時讓人們了解干旱規劃所制定的在非干旱年份采取的行動。針對特定團體(的需求對教育計劃進行調整[9]。抗旱特別工作組或參與機構應當考慮利用一些活動，如：水周、地球日社區觀察、與干旱有關貿易展覽會、專場研討會和其他集會，針對自然資源管理編寫介紹教育宣傳資料。

4.9 干旱規劃評價和修訂

規劃過程的最后一步是制訂具體程序，保證規劃得到全面評估。對規劃進行定期審查、評估、修改，符合中央、省、市、縣要求。為了使系統發揮最佳效率，應該包括兩種評估形式：持續評估和干旱后評估。

5 結語

干旱管理規劃預案的編制，以減少旱災損失為目標，根據干旱管理規劃所針對區域的實際情況來設計各方面的具體措施方案[10]。規劃的每一個規定都要是可操作的，而且要具體、明確。隨著規劃區域水資源利用系統的變化和用水量的變化，人們對本地區干旱規律認識的加深，新科學技術的應用，管理能力的提高，干旱管理規劃也應隨之而修訂。在干旱管理規劃制定并實施后，要對實施情況進行不斷的總結，并把所總結的經驗和教訓不斷的納入規劃中。一般情況下，每3～5年需要根據變化情況進行一次大的修訂，每年應該根據年度變化情況進行小規模的局部修訂。