江蘇省水利工程移民社會保障安置方式探討

聶 振，阿茹娜，瞿志斌，馮英艷

(1.江蘇省水利勘測設計研究院有限公司，江蘇 揚州 225000；2.江蘇省工程勘測研究院有限責任公司，江蘇 揚州 225000)

20世紀90年代以來，江蘇省建設了一大批大中型水利工程，如淮河入海水道一期工程、南水北調東線一期工程、新沂河整治工程等。大批水利工程建設的同時也帶來了大量征地拆遷和移民，設計科學合理的移民生產安置規劃，是做好水利工程建設征地補償和移民安置工作，維護移民合法權益的重點[1- 2]。

近年來，國家制定了一系列針對水利水電工程移民安置的條例和技術規范，如《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》、SL 290—2009《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》和SL 440—2009 《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》等[3]。以上規范條文中，均建議農村移民生產安置主要采用大農業安置方式。隨著江蘇省經濟實力和人民生活水平的不斷提高，以及江蘇省地少人多的問題日益突出，大農業安置方式已經不能滿足江蘇省水利工程移民生產安置的需要，因此，在新形勢下創新江蘇省水利工程移民生產安置方式顯得尤為重要[4]。2013年江蘇省政府頒布了省政府令第93號文《江蘇省征地補償和被征地農民社會保障辦法》(以下簡稱《保障辦法》)，具有江蘇省特色的移民社會保障安置方式應運而生。

1 移民生產安置方式發展歷程

江蘇省水利工程移民生產安置方式經歷了農業生產安置方式、農業生產安置和基本生活保障相結合安置方式、基本生活保障安置方式、社會保障安置方式等。

1.1 農業生產安置方式

江蘇省水利工程移民基本都是農民，土地是農民賴以生存的根本保障，也是進行投資、積累財富以及在代際間轉移的重要途徑。農業生產安置方式一直是江蘇省移民生產安置的主要方式，典型的水利工程如三陽河、潼河、寶應站工程，移民生產安置采取調整土地方式進行安置，即農業生產安置方式。首先在本組內調整土地安置，如本組環境容量不足，在本村內其他環境容量富裕的組進行調整土地安置[5- 6]。

1.2 農業生產安置和基本生活保障相結合安置方式

該安置方式實質是弱化有土安置，是從移民需求出發，根據當地社會經濟發展情況，在綜合考慮遷出地和遷入地的社會、經濟、文化等情況下，將農業生產安置和基本生活保障安置有機地結合在一起，從而保證移民得到妥善安置，并可持續發展[6]。典型的水利工程如走馬塘延伸拓浚工程，移民生產安置采用移民農業生產安置和基本生活保障相結合的安置方式。其中常熟部分鄉鎮因土地資源相對豐富而采用農業生產安置方式，其他大部分地區移民生產安置均采用基本生活保障安置方式。

1.3 基本生活保障安置方式

2005年省政府出臺了《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》，省內水利工程尤其是蘇南地區水利工程移民生產安置陸續采用基本生活保障安置方式，典型的水利工程如新溝河延伸拓浚工程，將被征地農民劃分為下列四個年齡段：16周歲以下；女性16周歲以上至45周歲，男性16周歲以上至50周歲；女性45周歲以上至55周歲，男性為50周歲以上至60周歲；(養老年齡)為女性55周歲以上，男性60周歲以上。第一年齡段人員領取一次性生活補助費；第二、三年齡段人員參加基本生活保障，到達養老年齡時，按月領取養老金；第四年齡段人員，從實行基本生活保障的當月起，按月領取養老金。

1.4 社會保障安置方式

對移民社會保障安置來說，是在普惠基礎上充分考慮移民原有生產關系遭到破壞，土地對移民社會保障功能的價值，通過水利工程土地征收，由省政府制定社會保障方案，有效替代土地對移民社會保障功能，維護移民的生存與發展[7- 8]。《保障辦法》對移民實行社會保障安置方式提供了政策支持，典型的水利工程如黃墩湖調整與建設工程。

2 H滯洪區工程移民社會保障安置方式

2.1 H滯洪區工程概況

H滯洪區工程位于徐州市的邳州市、睢寧縣和宿遷市的湖濱新區。H滯洪區位于駱馬湖西側，為駱馬湖非常洪水滯洪區，是沂沭泗河洪水東調南下防洪工程體系中的一個重要組成部分，在防御流域超標準洪水和保障流域防洪安全方面，具有十分重要的作用。

H滯洪區建設既要合理有效地使用滯洪區分洪、保證駱馬湖大堤安全，又要妥善地安排居民生產生活、為提高區內居民生活水平創造條件。為此，需實施H滯洪區工程建設，確保滯洪區在防御駱馬湖超標準洪水時能安全啟用，保證滯洪區滯洪時能“分得進、蓄得住、退得出”；實施滯洪區安全設施建設，使得滯洪區安全措施完備，撤退轉移時能夠有序、快捷，實現“動蕩少、撤得出、保安全”的目標。其工程總體布局是充分利用現有滯洪區四周河道堤防作為滯洪擋水圍堤、利用現有排水建筑物作為進退洪口門、以現有道路網絡為基礎構建完善的撤退道路路網。對不滿足安全要求的建筑物、圍堤等進行必要的加固處理，對撤退道路路網中不滿足撤退要求的現有道路進行擴建、改建、新建(現狀為土路路段)。

2.2 生產安置人口

生產安置人口是指因工程建設永久征收農用地而需要進行生產安置的人口。根據SL290—2009規定，初設階段以組為單位計算生產安置人口，并按村、鄉鎮、縣(市、區)逐級匯總[9]。

每個村民小組的規劃水平年生產安置人口的計算公式為：

(工程征收的農用地數量/基準年人均農用地數量)×(1+人口自然增長率)n

式中，n—增長年限，基準年為2016年，規劃設計水平年為2018年，因此n=2。人口自然增長率是根據2015年影響區各縣(市、區)統計公報中人口自然增長率的算術平均值取整，采用9‰。

經上述計算公式測算，H滯洪區工程規劃設計水平年生產安置人口共計924人。

2.3 生產安置方式

依據《保障辦法》，H滯洪區工程初設階段移民均采用社會保障安置方式，將被征地移民劃分為3個年齡段：未成年年齡段(16周歲以下)、勞動年齡段(16周歲以上至60周歲)、養老年齡段(60周歲以上)。根據當地提供的人口年齡結構等相關數據測算，924人的規劃水平年生產安置人口中，未成年年齡段192人，勞動年齡段539人，養老年齡段193人。

具體安置方式為：①16周歲以下移民按照當地征地安置補助費標準一次性領取生活補助費，不再作為被征地農民參加城鄉社會養老保險。②16周歲以上至60歲的移民參加社會養老保險，其中在企業就業、從事非全日制工作或者自謀職業者，可以按照相關規定參加企業職工基本養老保險。未參加企業職工基本養老保險的16周歲以上至60歲移民，可以選擇參加城鎮居民養老保險或者新型農村社會養老保險。③60周歲以上移民從征地補償安置方案批準次月起，按照不低于當地農村最低生活保障標準的1.1倍按月領取養老補助金，具體標準由縣(市)人民政府確定。

3 移民社會保障安置方式存在的不足及對策

3.1 存在的不足

3.1.1確定參保對象較困難

以H滯洪區工程為例，規劃水平年生產安置人口共計924人，該成果是根據移民規范和《保障辦法》測算得出的。但在移民安置實施階段，對移民實行社會保障安置具體要到戶到人，確定最終社會保障安置對象是比較困難。舉例說明，H滯洪區工程征收邳州市新河鎮梨園村三河組農用地3.21畝，根據地方提供的數據顯示，基準年該組的人均農用地為1.35畝/人，經測算，規劃水平年生產安置人口為3人，并對這3人進行社會保障安置。而實際上，征收的3.21畝農用地并不一定是就是3個人的承包地，如何將3人的社會保障安置名額具體到戶到人，處理起來較困難。

3.1.2已參保移民安置問題

江蘇省經濟較發達，農民生產生活水平普遍較高，農民打工者也較多，存在許多水利工程移民在征地前已經參加了企業養老保險情況[10- 11]。水利工程移民實行社會保障安置方式，對于征地前已經參保的移民如何進行妥善安置，也是現階段急需解決的問題。

3.1.3勞動年齡段的生計問題

勞動年齡段與其他兩個年齡段(未成年年齡段、養老年齡段)移民相比有人口比例最大、家庭收入的主要貢獻者等特點[12]，一方面該年齡段移民是家庭支柱，土地被征收之后，沒有了收入來源；另一方面雖然參加了養老保險，但只能到60歲之后領取養老補助金，不能及時獲得收入。因此，移民社會保障安置并不能完全解決勞動年齡段被征地農民的生計問題。

3.1.4養老補助金待遇偏低

養老年齡段移民從征地補償安置方案批準次月起，按照不低于當地農村最低生活保障標準的1.1倍按月領取養老補助金。以H滯洪區工程為例，根據2017年邳州市農村最低生活保障標準490元測算，邳州市移民的養老補助金為490元×1.1=539元，補助水平還是比較低。

3.2 對策

3.2.1相關配套政策應及時出臺

盡管省級層面出臺了《保障辦法》，但是還需要相關配套政策加以支撐，比如從省級、市級和縣(市)級三個層面頒布更加細化的被征地農民社會保障的相關實施細則，有利于移民機構具體實施時有法可依、有章可循[13- 14]。

3.2.2在移民安置規劃設計時落實參保對象

現階段根據移民規范規定，工程可研階段和初步設計階段均以村民小組為單位計算移民生產安置人口，技施設計階段以戶為單位分解落實移民生產安置人口。建議未來在初步設計階段就應以戶為單位分解落實移民生產安置人口，技施設計階段應核定到戶的移民生產安置人口，以便于減少移民參保數量的偏差，更貼近實際情況。

3.2.3對征地前已參保移民進行補貼

部分移民在工程征收土地前已經參加了社會養老保險，并且已經逐期繳納了個人應負擔的費用。對該部分移民應該參照被征地農民社保安置的所需資金進行補貼，來保障被征地農民的權益。

3.2.4加強勞動年齡段移民就業培訓

在勞動年齡段移民參加社保基礎上，應對其進行就業培訓，且鼓勵自主創業，并應該明確由各縣(市)、鄉鎮勞動保障機構負責被征地人員的就業指導、培訓、政策宣傳咨詢、免費提供崗位信息、推薦就業等工作[15- 16]。

3.2.5提高養老補助金待遇

目前《保障辦法》規定的養老補助金標準是當地農村最低生活保障標準的1.1倍。建議養老補助金與當地的農村人均純收入水平掛鉤，以提高養老補助金待遇，確保移民原有的生活水平不降低。

4 結語

江蘇省水利工程實行移民社會保障安置方式，符合移民、地方政府等各相關利益者的共同意愿，有效解決了江蘇省人多地少、土地難以調劑的現實問題。從上述分析可知，移民社會保障安置方式從政策、實際操作等層面還存在不足，需要及時出臺相關配套政策，在移民安置規劃設計階段落實參保對象，對征地前已經參保的移民進行補貼，加強勞動年齡段移民的就業培訓和提高養老補助金待遇。