新《食品安全法》中行政處罰糾紛的化解向度

安勇華

(榆林學院，陜西 榆林 719000)

隨著2015年新修的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱新《食品安全法》)的頒布，食品安全行政監管部門在監管理念、責任劃分乃至處罰嚴厲程度等諸多方面都必須進行實質性的改變[1]，從而必然對食品安全行政處罰產生重大影響，并導致與此相關的行政處罰糾紛的產生。因此，為更好地促進新《食品安全法》的實施，化解由此引發的行政處罰糾紛，對新《食品安全法》相關制度的立法轉變及其執法實踐中存在的問題進行研究具有重要的理論價值與實踐意義。

1 新《食品安全法》立法轉變導致行政處罰糾紛產生的具體制度解析

新《食品安全法》在之前的基礎上進行了重大修改，對食品安全行政監管工作提出了一系列新的要求[2]。在新《食品安全法》下，食品安全行政處罰在執法對象及其責任的確定，以及處罰方式和力度等方面都發生了較大的改變，從而導致了之前不存在的諸多糾紛的產生。

1.1 被處罰主體從個體為主向法人為主的轉變

相對于原《食品安全法》來說，新《食品安全法》最大的轉變之一是在對所有被監管主體一視同仁，自然人、法人和其他組織在行政處罰上不存在根本區別的基礎上，開始更加重視和強調對法人的監管，從而使被處罰主體從個體為主向以法人為主轉變。這種轉變在新《食品安全法》中主要體現在以下2個方面。

(1)在權利義務設置方面更加偏重于增加法人企業的食品安全責任:新《食品安全法》對食品經營者和食品經營企業進行了實質性的區分，從而使不屬于企業法人的食品經營者相對于食品經營企業承擔更少的食品安全義務。第36條、第127條等對“小作坊和食品攤販等”的權責義務進行了單獨規定，從許可到監管到法律責任，都與法律當中一般食品生產經營者的有所不同，最根本的規定就是將這一類的主體規制制度設計授權給了省級政府[3]。此外，新《食品安全法》還對具有法人企業地位的食品交易中介組織加重了食品安全責任，這些平臺包括農產品批發市場、集中交易市場，以及網絡食品交易第三方平臺[4]等。

(2)設置了更高的處罰數額限制使其更可能適用于企業法人:在原《食品安全法》下，由于對待所有食品經營主體基本一致，而且行政處罰數額限制較低，因此在數量上占明顯優勢的非企業個體食品經營者成為被處罰主體的主要組成部分。而新《食品安全法》中對法人企業食品安全責任的額外設置，以及更高的處罰限制設置，使被處罰主體從個體為主開始向以法人為主的轉變，其必然導致食品安全行政處罰糾紛中以企業法人為一方當事人的糾紛呈增多趨勢。

1.2 處罰力度加大

為充分體現食品安全違法事件對社會的危害性，實現食品安全違法行為的危害與行為人承擔的責任基本一致，新《食品安全法》對于食品違法行為的處罰力度明顯加重[5]。一方面，增加了責令停產停業和吊銷許可證2種非常嚴厲的行政處罰形式的適用。新《食品安全法》第134條中確定一年內食品安全違法行為達到3次，則由食品藥品監督管理機構直接責令停產停業或吊銷許可證。新《食品安全法》還在第123～126條、第128條、第130～133條對責令停產停業和吊銷許可證的處罰進行了具體情節和金額的細節規定，從而使這2種嚴厲行政處罰的實施可操作性更強，亦即意味著適用這2種嚴厲行政處罰的概率和絕對數量均會在之前的基礎上大大增加。新增加的3次累計違法即責令停產停業直至吊銷許可證，亦即其他方面對責令停產停業和吊銷許可證的更為細化的規定，必然大大增加這2種嚴厲的行政處罰方式的適用范圍，從而在整體上加重了食品安全違法行為的處罰力度。另一方面，新《食品安全法》大大提高了行政處罰罰款金額的下限。按照原《食品安全法》的處罰規定，多數違法行為主體的處罰金額均集中在5 000～50 000元，但新《食品安全法》則將多數處罰金額的最低限度確定為5萬元以上。另外，根據新《食品安全法》第134條的規定，一年內累計3次以上違法行為的單位，除了責令停產停業直至吊銷許可證的處罰外，在罰款金額上同樣要從重處罰。

新《食品安全法》的這些規定，無疑大大增大了對食品安全違法行為的懲罰力度，從而使相關行政處罰所涉及到的利害程度大幅上升，必然更容易導致被執法對象的不滿，進而使食品安全行政處罰糾紛的數量增加。

1.3 同一違法行為的被處罰對象增加

新《食品安全法》同原《食品安全法》不同的另一制度創新在于大大增加了同一違法行為所涉及的被處罰對象。原《食品安全法》對食品安全違法行為的處罰，主要集中在對食品安全違法直接行為人的處罰上，除食品經營環節對食品生產環節的責任追溯，以及集中交易市場的開辦者、柜臺出租者和展銷會的舉辦者對其管理對象的違法行為承擔連帶責任外，對食品安全違法的其他相關主體一般不進行處罰。然而，新《食品安全法》除了在第42條和第130條繼續原《食品安全法》中食品經營環節對食品生產環節的責任追溯，以及對集中交易市場的開辦者、柜臺出租者和展銷會的舉辦者追責規定外，還在第131條增加了對入網食品經營者的違法行為需要承擔管理義務的關聯網絡食品交易第三方平臺提供者的相關違法行為的規定[6]；在第64條增加了農產品銷售者的違法行為查處時涉及到的農產品批發市場的相關違法行為的規定；在第122條第2款增加了對違法生產經營行為提供違法生產經營場所、條件屬于違法行為并應承擔相應法律責任的規定。

新《食品安全法》中對這些非直接食品安全違法行為主體的相關責任規定，意味著在食品安全行政處罰過程中針對同一違法行為可能產生多個被處罰對象的概率大大增加，從而大大提高了對此類食品安全違法行為進行行政處罰時產生糾紛的可能性。

2 新《食品安全法》下行政處罰執法實踐導致行政糾紛產生的問題審視

新《食品安全法》施行后，行政處罰導致的行政糾紛出現增多趨勢，不僅由于立法層面相關規定的改變導致相關行政處罰糾紛增加的概率，而且在行政處罰執法實踐中存在的問題也是其中的重要原因。

2.1 行政監管部門濫用自由裁量權的可能性增大

新《食品安全法》大大增加了對食品安全違法行為的罰款下限，與原《食品安全法》多數行政處罰罰款數額在5 000～50 000元的情況不同，新《食品安全法》規定的行政違法行為罰款數額絕大多數的最低限額為5萬元。由于當前食品經營主體多數為規模不大的個體經營者，許多行政相對人在現實中很難承受如此巨額的罰款。而且，由于新《食品安全法》設定的違法行為數目較多，許多食品個體經營者往往在行政執法檢查時被發現同時違反了多項法律規定，需要同時接受多項處罰，并對消費者承擔懲罰性賠償[7]，進一步加重了同一食品經營者可能需要承擔的罰款和賠償數額。

為盡可能保證新《食品安全法》在實踐執法中的可操作性，許多執法人員在進行具體行政處罰時不得不盡可能使用自身所具有的自由裁量權，以保證具體行政處罰能得到真正執行。食品安全執法人員行使行政執法自由裁量權的方法一般有2種：① 盡可能合并處罰，對同時違反了2項甚至2項以上規定，需要進行多項行政處罰的單一經營主體，將需要進行處罰的項目進行合并，只取應受罰款數額最高的項目處罰數額予以處罰，或者在單項違法行為處罰數額的基礎上從重處罰作為總的處罰數額；② 盡可能從輕甚至是減輕處罰，盡可能考慮行政相對人的實際經濟承受能力，綜合平衡行政執法合法性和合理性的平衡，廣泛使用從輕甚至是減輕處罰的方式，以盡可能減輕行政相對人的罰款負擔。

在一定程度上，以上所述2種行政執法自由裁量權的使用方式平衡了行政執法中的合法性和合理性的平衡問題，有利于將行政執法落到實處，增加法律的可操作性。然而，無論是合并執法還是從輕減輕處罰，如果在實踐中使用過多過泛，都有導致相關執法人員在實踐中濫用自由裁量權的可能性，不僅可能使行政相對人利用這一行政執法的漏洞逃脫其應得的處罰，使新《食品安全法》通過加重食品安全違法行為處罰力度，從而有效遏制相關違法行為發生的立法目的難以實現[8]，且還可能因類似案件行政處罰力度的不一致導致相應的行政處罰爭議的發生，不利于維護《食品安全法》及相關法律的權威。

2.2 行政處罰缺乏可操作性的細則標準

新《食品安全法》加重了違法行為主體的行政處罰責任，然而，在多數情況下，行政處罰責任都是一些抽象性的法律規定，而未規定具體行政處罰過程中的可操作性的細則標準，從而使具體行政處罰在多數情況下難以說服行政相對人，導致相應的行政處罰糾紛發生。如對于責令停產停業和吊銷許可證這2種食品安全違法行為主體最嚴厲的行政處罰，新《食品安全法》就未對其具體適用進行清晰的可操作性的界定。一方面，新《食品安全法》多次出現“情節嚴重的，吊銷許可證”，或者“情節嚴重的，責令停產停業，直至吊銷許可證”字樣，前者如第123條和第124條，后者如第125條和第126條。然而，何為“情節嚴重”相關規定中并未說明；與此類似的適用相關行政處罰的條件還有“拒不改正”“造成嚴重后果”等，也都未對其進行具體的可操作性的解釋。另一方面，新《食品安全法》未對責令停產停業和吊銷許可證的分別適用進行明確界定。責令停產停業和吊銷許可證在新《食品安全法》中往往同時出現，典型的如第125條和第126條中，均出現了“情節嚴重的，責令停產停業，直至吊銷許可證”，意味著吊銷許可證和責令停產停業兩者存在處罰輕重的不同，但何種情形應當適用責令停產停業，何時適用吊銷許可證的處罰，并無任何說明。另外，在有關行政罰款的規定中，多數表述為“5萬元以上10萬元以下”(如第124條)、“5 000～50 000元”(如第126條)、“5～10倍”(如第125條)等模糊字樣，上限和下限金額差別存在2～10倍的巨大差距，但對如何在此差別內區別對待的標準完全沒有。

這種對具體行政處罰措施的使用缺乏可操作性細則標準的情況，必然導致相關執法工作實踐的無法可依，具體的行政處罰決定因得不到確定的法律規范的支持而難以說服行政相對人，造成相應的行政處罰糾紛產生。

2.3 缺乏科學統一的聽證程序

根據《行政處罰法》第42條的規定，對于一些較為嚴厲的行政處罰措施，如責令停產停業、吊銷許可證和執照、較大數額罰款等，行政機關在作出相關處罰決定前，應當告知行政相對人有要求舉行聽證的權利。因此，食品安全行政監管部門在依據《食品安全法》及相關法律作出此類決定之前，被處罰對象具有要求舉行聽證的權利[9]。然而，事實上，在原《食品安全法》實施的過程中，由于行政執法人員重視同行政相對人之間的溝通，并且絕大多數的行政處罰均處于行政相對人可承受范圍內，聽證程序雖是食品安全行政處罰過程中的必備程序，但基本備而不用，在實踐中很少有依據《行政處罰法》進入聽證程序的情況。

隨著新《食品安全法》的實施，相關食品安全違法行為的處罰力度在原有基礎上出現了大幅度的提升，尤其是責令停產停業、吊銷營業執照情形的大幅增加，以及多數情況下5萬元為最低限度的罰款數額，都可能超出大多食品安全違法行為主體可承受的實際能力和心理底線，而此類行政處罰行為即為《行政處罰法》規定的由當事人申請進入聽證程序的法定情形，必會促使更多的行政相對人為維護自身權益而選擇進入聽證程序。然而，對于當前的食品安全行政監管部門來說，由于之前基本上不存在行政處罰需舉行聽證的情況，因此并不存在具體而科學的聽證程序，而只能根據《行政處罰法》的抽象規定實行聽證。由于聽證程序的前提是行政相對人已經對相關行政處罰產生了一定的疑慮，這種既無法律文件指引的聽證缺乏統一規范的形式，也無科學的流程設置和程序權利義務安排的聽證，很難達到形式上保證聽證結果公正，消除行政相對人疑慮的目的，反而進一步加深行政相對人的疑慮，使之發展成為相應的行政處罰糾紛。

3 新《食品安全法》下行政處罰糾紛化解的制度完善進程

新《食品安全法》對相關食品安全違法行為在監管理念、責任劃分，乃至嚴厲程度方面的變化，同當前食品安全事件發生的原因關系的復雜性和社會危害性的日益增強是一致的，因此，如何在貫徹新《食品安全法》的前提下合理解決相關行政處罰糾紛，是提高食品安全行政監管效率和質量的重要組成部分。具體來講，在新《食品安全法》本身規定已經確定的情況下，針對新《食品安全法》的修改和食品安全行政執法實踐存在的問題而導致行政處罰糾紛的立法原因和實踐問題，應從建立行政處罰決定過程公開制度等層面予以化解。

3.1 構建行政處罰決定過程公開制度

由于行政執法過程中所面臨的具體情況千變萬化，必要的行政自由裁量權的存在是合理的，也是符合相關法律規定的[10]。然而，行政自由裁量權的存在必須受到必要的限制，從而使其保持在正確的軌道，而不至于出現行政自由裁量權濫用從而損害食品安全法保護的人民食品安全這一根本利益的現象。為達到這一目的，有必要借鑒司法判決書中必須載明法官心證過程的心證公開制度[11]，建立行政處罰決定過程公開制度。

這一行政處罰決定過程公開制度主要包括2方面內容：① 形式上，要求食品安全行政執法人員在作出較為嚴厲的行政處罰決定(如責令停產停業和吊銷許可證，或者較大數額罰款等)時，應當以書面的形式對該決定作出的過程和理由進行相應的闡述和論證，并將其與處罰決定書一起給予行政相對人且同時交由相關單位存檔備查；② 實質內容上，對該決定作出的過程和理由進行的書面闡述和論證應圍繞相關決定的合法性和合理性進行，能從邏輯上證成相應處罰決定的正當性。

通過行政處罰決定過程公開制度的建立，食品安全行政監管部門工作人員在對違法行政相對人進行執法的過程中，假如需要作出行政自由裁量權較大的行政處罰決定，如較大數額罰款時，必須同時書面證成之所以作出相應數額罰款的處罰決定的合法性和合理性，從而使其自由裁量行為通過這一制度暴露在行政相對人、行政機關自身，乃至公眾的充分監督之下，保證相關行政自由裁量權的行使保持在正確的范圍之內。

3.2 制定食品安全行政處罰實施細則

針對新《食品安全法》中存在的對于食品安全行政處罰適用情節規定過于抽象，從而在執法實踐中容易出現無法可依，導致行政相對人對處罰決定不服而引起的行政處罰糾紛問題，有必要通過制定食品安全行政處罰實施細則的方法予以解決。這一行政處罰實施細則可由國務院在當前的《食品安全法實施條例》的基礎上增加，也可由國家市場監督管理局以《食品安全行政處罰實施辦法》的形式專門制定。這一實施細則應當包含以下幾部分內容：

(1)明確界定相關條款中適用相關行政處罰措施的抽象性情形規定，對諸如“情節嚴重”“拒不改正”“造成嚴重后果”等進行詳細的可操作性的解釋。如“情節嚴重”包括：“生產經營數額特別巨大，貨值超過10萬元”“一年內從事2次或2次以上違反本法的行為”“明知相關行為可能導致的嚴重后果，在他人多次勸告和阻止的情況下仍然實施”等。“拒不改正”包括：“在一年內經執法人員行政警告和行政處罰累計2次以上，或2年內經執法人員行政警告和行政處罰累計3次以上，仍然繼續實施的違法行為”。“造成嚴重后果”包括：造成“超過20萬元以上的經濟損失”“5人以上食品中毒或食源性疾病”“1人以上食品中毒和食源性疾病死亡”等。

(2)對責令停產停業與吊銷許可證2種行政處罰的轉換進行明確的規定。如在實施細則中將第125條和第126條規定的“情節嚴重的，責令停產停業，直至吊銷許可證”明確規定為：“情節特別嚴重的，直接吊銷許可證；情節嚴重的，責令停產停業并進行整頓，在整頓期間不能達到整頓要求的，予以吊銷許可證。”

(3)對相關罰款的幅度進行明確的區分，根據相關食品安全問題造成的損失程度和生產經營數額的不同，結合相關違法具體情節確定最終的具體罰款數額。如第124條“貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下罰款”，可以在實施細則中細化為“貨值金額1萬～5萬元的，處貨值10倍罰款”“貨值金額5萬～10萬元的，處貨值15倍罰款”“貨值金額10萬元以上的，處貨值20倍罰款”。

3.3 建立科學規范的行政處罰聽證程序

科學規范的行政處罰聽證程序，可有效解決受到較為嚴厲的食品安全行政處罰措施(如責令停產停業、吊銷許可證，以及較大數額罰款等)的行政相對人對相關行政處罰措施合法性和合理性的疑問，從而有效阻止其進一步發展成更為復雜的行政處罰糾紛。因此，建立科學規范的行政處罰聽證程序，是將復雜的行政處罰糾紛解決在其正式形成之前的必不可少的有效途徑。

具體來講，這一科學規范的行政處罰聽證程序應當包括以下內容：

(1)行政處罰聽證申請程序。包括申請聽證的行政處罰的類型，當事人申請的期限、方式、步驟、接受申請的機關、接受申請決定的期限，不接受申請決定的解釋方式和申訴方式等。

(2)行政處罰聽證的實施程序。包括參加聽證的主體范圍、回避情形、聽證的內容、質證和辯論的方式與步驟、筆錄等。

(3)聽證決定程序。相關行政機關根據聽證過程中的具體情況，按照以事實為依據以法律為準繩的原則，最終做出相應的處罰決定，當事人對處罰決定仍然不服的，行政機關應當積極與之溝通和解釋，溝通和解釋仍不能達成一致的，應當告知其通過相應的復議程序或訴訟程序等獲得救濟。

4 結論

新《食品安全法》在2008年《食品安全法》的基礎上進行了重大修改，這些修改對食品安全行政監管產生了重大的影響，在具體法律規定的立法層面及行政執法實踐中存在的問題均增加了食品安全行政處罰糾紛產生的可能性。因此，在堅持問題導向的基礎上，應從構建行政處罰決定過程公開制度、制定食品安全行政處罰的實施細則和建立科學規范的行政處罰聽證程序等層面推進制度的完善與構建。