戰后日本社區政策的邏輯起點

俞祖成

摘?要：目前，學界關于日本社區治理的研究主要聚焦于作為日本傳統共同體的部落會·町內會，從而導致無法洞察現代日本社區治理的變革及其走向。鑒于此，通過對作為戰后日本社區政策邏輯起點的政策報告——《社區：生活場所的人性之恢復》的全面考察，探討日本構建有別于傳統共同體的新型社區的歷史背景、現實需求、功能定位以及行動方案等問題，以期為我國的日本社區研究拋磚引玉。

關鍵詞：部落會;町內會;地域共同體;新型社區

國家治理體系和治理能力現代化是新時代中國的主旋律之一。誠如劉建軍所言，中國國家治理的基礎是由一個個作為生活共同體的社區這一“擴大了的家庭”組合而成的一個平面社會。在從“單位中國”到“社區中國”的轉型過程中，社區逐漸成為一個包容性、擴展性和認同性的空間，進而成為中國國家治理的秘密之所在。形成社區良治的基本格局，將有助于鞏固我黨的執政基礎和現代國家治理的社會基礎①。然而，毋庸諱言，目前我國的社區治理仍處于摸索前行時期，遠未形成基于社會多元主體良性互動的社區治理格局。鑒于此，我們有必要在不斷實踐和總結本土經驗的同時，積極學習和借鑒發達國家在社區治理領域的有益經驗。

眾所周知，同屬東亞儒家文化圈的鄰國日本以其精細化的社區治理聞名于世，其社區發展動向歷來備受我國學界的關注。早在1989年，我國學者潘若衛就從回顧町內會的歷史入手，探討了町內會在日本歷史上所發揮的作用和功能潘若衛：《日本城市中的地域集團：町內會的沿革》，《社會學研究》1989年第1期。緊接著，日本學者中田實在我國期刊撰文，介紹了日本町內會的形成與歷史沿革[日] 中田實：《日本的居民自治組織“町內會”的特點與研究的意義》，《社會學研究》1997年第4期。而我國學者黃金衛則關注到了町內會在社區福利供給上的作用并展開了初步分析黃金衛：《日本的社區福利及町內會》，《探索與爭鳴》2000年第8期。首次基于實地考察開展日本社區研究的我國學者許耀桐，通過對日本沖繩縣某村自治會的結構和功能等內容的分析，提出了有關日本自治會的若干認識許耀桐：《基層自治：對社區公共事務和文化生活的管理》，《北京行政學院學報》2001年第4期。日本學者黑田由彥則撰文介紹了日本町內會的內涵、特征及其歷史沿革，最后指出“事實上，町內會已成為日本當今基層社區管理的最重要的代表。町內會和地方政府在明確責任分配的基礎上成功地建立起了合作伙伴關系”[日] 黑田由彥：《町內會：當代日本基層社區組織》，《社會》2001年第8期。緊接其后，韓鐵英首次在我國學界開展關于日本町內會的全面性研究，詳盡考察了町內會的形成、特征、功能及其性質韓鐵英：《日本町內會的組織和功能淺析》，《日本學刊》2002年第1期。作為前述研究的補充，田曉虹通過透視日本町內會在現代化進程中的角色與功能的轉變及其轉變方式，試圖為研究東亞特色的國家與社會關系的演進路徑提供探討空間田曉虹：《從日本“町內會”的走向看國家與社會關系演變的東亞路徑》，《社會科學》2004年第3期。何怡帆則關注到了戰后初期日本町內會被廢止的這段歷史并進行了深入探討，從而開拓了我國學界對日本町內會的細化研究何怡帆：《戰后日本町內會廢止過程》，《黑龍江史志》2014年第7期。受其影響，有學者關注到了町內會在日本城市生活垃圾處理機制及其在地方治理中的作用晏夢靈、劉凌旗：《日本城市生活垃圾處理的聯動機制與居民自治會的重要作用》，《生態經濟》2016年第2期;王冰：《日本地方治理中的公民社會組織參與模式——以自治會為例》，《日本問題研究》2017年第2期。而最新一項研究則首次突破町內會的視角，試圖從基層治理的視點對日本社區治理的發展歷程及其經驗進行研究葛天任、許亞敏、楊川：《戰后日本基層社區治理經驗及其對中國的啟示》，《地方治理研究》2018年第2期。

通過上述相關研究的梳理可知，我國學界對于日本社區治理的研究基本聚焦于作為日本傳統共同體的“部落會·町內會”時至今日，日本居民自治組織的稱謂并未統一，除了部落會和町內會，還有其他稱謂，例如，自治會、區、區會、町會、集落、地區、常會、振興會、行政區、自治公民館、地區聯絡會、駐在區。一般而言，日本社會習慣將這些組織統稱為“部落會·町內會”或“自治會·町內會”。參見辻中豊·ロバート·ペッカネン·山本英弘『現代日本の自治會·町內會』，木鐸社2014年，40頁。誠然，這些研究為我們認知和理解日本社區治理的核心主體提供了重要參考，然而卻無助于我們洞察日本社區治理的變革及其走向，這無疑是我國日本研究及社區國別研究的一大缺失。限于篇幅，本文無意對上述宏大命題展開全面研究，僅就戰后日本社區政策的邏輯起點進行初步考察，進而試圖回答以下問題：日本提出構建有別于傳統共同體（部落會·町內會）的新型社區的歷史背景是什么？日本提出構建新型社區的現實需求及其現實基礎是什么？日本如何對新型社區進行功能定位？日本政府提出了哪些構建新型社區的行動方案？

一、歷史背景：日本社區自治組織的近代演變

1889年，日本開始在全國范圍內實施具有近代意義的地方自治制度——市制町村制，將原有的71500個町村合并為約18000個。之后，根據日俄戰爭的需要，日本政府再次推行了町村合并，從而使得町村數量最后減至10500個參見中田実「町內會·自治會のこれまでの歩み」，東海自治體問題研究所編集『町內會·自治會の新展開』，自治體研究社1996年，33-34頁。然而，那些被合并的町村并未解體，而是以居民自治組織或行政區的形式繼續存在，并發揮了協助行政部門提供公共服務、團結居民以維持地域秩序等功能。而在京都市，立足于中世以來的“町組”傳統，于1879年組建了以學區為范疇的居民自治組織——公同組合。此外，在農村地區，村民在藩政時期開始組建作為農民生活和生產的自治組織——自然村。這些自然村大多數擁有部落共有財產，同時其負責人大多擔任過町村長等公職，從而使自然村與當地政府部門之間建立了緊密關系。與此同時，在城市地區，原有的特定功能組織（例如，橫濱和神戶等城市的“衛生組合”）以及由部分精英居民主導的自治組織（例如，東京和大阪等城市的政治性團體），逐漸演變為代表本地區所有居民的綜合性功能執行組織參見中田実「町內會·自治會のこれまでの歩み」，東海自治體問題研究所編集『町內會·自治會の新展開』，自治體研究社1996年，34-35頁。在這種背景下，日本從大正末期（20世紀20年代）開始以“町內會·部落會”的名義整頓規范基層社區自治組織。然而，囿于富國強兵等近代化的緊迫任務，當時的明治政府（內務省）將絕大部分精力花在了市町村等地方政府的培育建設工作，而無暇顧及基層社區的組織化建設工作參見橫道清孝「日本における最近のコミュニティ政策」，財団法人自治體國際化協會·政策研究大學院大學·比較地方自治研究センター，2009年，1頁。

進入20世紀30年代，隨著對外侵略戰爭的推進，日本當局逐漸關注到了部落會·町內會的功能和作用，并有意將其作為市町村政府的下部組織加以利用。1938年10月，地方制度調查會向內務大臣提交了《農村自治制度改正要綱》，建議當局推進部落會·町內會的建設并將其作為町村政府的輔助機構。據此，內務省開始積極地培育和指導部落會·町內會。1940年9月，內務省出臺《部落會町內會等整備要領》（內務省訓令第17號）并向各地方行政長官下達了以下指令：第一，區分市町村區域，在村落組建“部落會”，在市街地組建“町內會”;第二，部落會·町內會的組建工作必須覆蓋本區域所有住戶;第三，明確部落會·町內會的雙重角色，即要求其同時扮演居民地域組織和市町村政府輔助性組織的雙重角色;第四，在部落會·町內會內部下設“鄰保班”（以10戶左右為基準）;第五，將鄰保班作為部落會·町內會的鄰保執行組織參見內務省「內務省訓令十七號·部落會町內會等整備要綱」，『官報』第4106號（1940年9月11日）。緊接著，日本當局于1943年通過市町村法的修訂，成功地將部落會·町內會納入法律框架，規定市町村長有權要求部落會·町內會協助實施部分行政事務，同時允許部落會·町內會在獲得市町村長許可的前提下可擁有必要財產。據此，日本當局將之前自治性和民間性色彩較為濃厚的部落會·町內會改組為“警察國家式的國民動員型組織”參見中田実「町內會·自治會のこれまでの歩み」，東海自治體問題研究所編集『町內會·自治會の新展開』，自治體研究社1996年，37頁。，使其成為協助對外侵略戰爭的重要力量。

二戰結束后，鑒于部落會·町內會在日本軍國主義體制中所扮演的重要角色，聯合國軍總司令部（簡稱GHQ）要求日本政府全面廢除部落會·町內會。為此，日本政府（內務省）于1947年1月頒布旨在廢除《部落會町內會等整備要領》的內務省訓令第4號參見內務省「內務省訓令第四號」，『官報』第6005號（1947年1月22日）。然而，根據該政策，部落會·町內會僅在形式上被解散，事實上卻仍以“任意團體”等名義繼續存留并開展活動。面對這種狀況，GHQ直接繞過日本政府，于1947年5月親自頒布《關于町內會部落會及其聯合會等的解散、就職禁止及其他行為的限制之政令》（政令第15號），強制所有部落會·町內會必須于1947年5月31日之前完成解散工作參見「ポツダム政令第15號」，中田実·山崎丈夫·小木曽洋司『地域再生と町內會·自治會』，自治體研究社2017年，138-141頁。據此，部落會·町內會在法律名義上被徹底鏟除。然而，根據日本學者中田實的研究，在解散后的三個月內，近八成的町內會·部落會仍以改頭換面的方式再次得以重建參見中田実「町內會·自治會のこれまでの歩み」，東海自治體問題研究所編集『町內會·自治會の新展開』，自治體研究社1996年，38頁。因此，在GHQ于1952年撤出日本之后，日本絕大多數的部落會·町內會迅速得以復活。盡管如此，部落會·町內會曾被法律禁止的這段歷史，不但促使地方政府對“將部落會·町內會作為工具加以整體利用”的做法進行反思并持謹慎態度，還催生中央政府部門（自治省）官員諸如“町內會及鄰組曾被政令所禁止，因此我們不能隨意加以利用”的觀念參見三浦哲司「日本のコミュニティ政策の萌芽」，『同志社政策科學研究』第9卷第2號，2007年。，甚至使得關于部落會·町內會的話題在很長一段時間內成為官方話語的禁區。

隨著戰后日本經濟的快速發展，日本地方政府被迫忙于處理經濟快速發展所需的町村合并事務、警察和教育行政中出現的集權現象以及社會問題的日益擴大等棘手問題，反而將那些在合并后的舊町村內所形成的居民自治組織（任意團體）視為“麻煩之物”，進而出現將那些冠名為部落會·町內會以及新出現的“自治會”等居民自治組織作為行政工具加以利用（即基于個人資歷任命這些居民自治組織的負責人為“行政協力委員”并委托其負責執行相關行政事務）。進入20世紀60年代，隨著地域開發的推進，日本人口快速地向城市流動，從而引發新興住宅區數量陡增，進而導致社區基礎設施（保育園、學校、兒童游玩場所、商店以及醫院等）嚴重不足、道路和排污溝缺乏以及生活環境惡化等一系列社會問題，從而要求社區居民團結起來一起尋求問題解決方案。與此同時，社區居民通過開展居民運動以要求政府部門回應地域訴求，然而在此期間出現了傳統居民自治組織與新居民之間的對立和沖突。更為嚴重的是，隨著居民生活圈的日益擴大，許多社會問題已超出傳統的部落會·町內會所能輻射的范疇。此外，隨著居民生活方式的多元化，社區內部難以召開居民會議，也難以找到合適的居民自治組織干部參見中田実「町內會·自治會のこれまでの歩み」，東海自治體問題研究所編集『町內會·自治會の新展開』，自治體研究社1996年，39頁。簡而言之，從戰后初期開始，日本的傳統共同體（部落會·町內會）開始走向瓦解，新型社區構建成為燃眉之急。

在此背景下，作為內閣總理大臣咨詢機構的“國民生活審議會調查部會”于1969年1-2月展開社區實地調研，并于同年4月組建由6名來自不同學科領域的學者組成的“社區問題小委員會”。同年9月，社區問題小委員會發布政策報告《社區：生活場所的人性之恢復》（以下簡稱《社區報告》）。這份長達33頁的政策報告，被日本學界視為戰后日本社區政策的起點參見中田実「町內會·自治會のこれまでの歩み」，東海自治體問題研究所編集『町內會·自治會の新展開』，自治體研究社1996年，40頁;橫道清孝「日本における最近のコミュニティ政策」，財団法人自治體國際化協會·政策研究大學院大學·比較地方自治研究センター，2009年，3頁;三浦哲司「日本のコミュニティ政策の萌芽」，『同志社政策科學研究』第9卷第2號，2007年;高田昭彥「政策としてのコミュニティ』とその系譜」，『成蹊大學文學部紀要』第51號，2016年;三浦哲司「自治省コミュニティ研究會の活動とその成果」，『同志社政策科學研究』第10卷第1號，2008年。，對時至今日的日本社區政策產生了深遠影響。鑒于此，本文將參考日本學界的相關研究并結合筆者近期在日本社區的調研觀察，深度剖析《社區報告》的內容和觀點，以此回答前文中所提出的研究問題。

二、現實需求：構建有別于傳統共同體的新型社區

（一）傳統共同體瓦解及其引發的問題

如前文所述，伴隨經濟的快速發展，日本城鎮化急速推進，人口流動日趨頻繁，熟人社區逐步演變為陌生人社區，以部落會·町內會為主體的傳統共同體（傳統社區）面臨難以維系之態勢。對此，《社區報告》全面分析了導致日本傳統共同體走向瓦解的原因參見國民生活審議會調査部會コミュニティ問題小委員會「コミュニティ：生活の場における人間性の回復」（1969年9月29日）。

1.交通通訊技術的發展與居民生活圈的擴大。進入20世紀60年代，日本的交通和通訊技術發展迅猛，交通網絡開始遍及全國各地，農村地區每4戶家庭擁有1臺家用汽車，每2戶家庭擁有1臺摩托車。同時，電視和電話已成為家庭日常消費品，極大拉進了人與人之間溝通的距離。此外，商品生產的多樣化、消費水平的顯著提升以及隨之而來的居民生活圈（生產圈、交易圈、上學圈、通勤圈、休閑圈）的快速擴大，極大削弱了居民對于具有封閉性的傳統共同體的身體束縛和心理依賴。

2.人口的城市集中。隨著科學技術的日新月異，日本的產業結構發生巨大變動。1950年，日本的非農業就業人口所占比率為52%，到了1969年則攀升至75%。其中，畢業生的非農業就業人口所占比率從1950年的44%飆升至1969年的95%。伴隨產業結構和就業結構的巨大變動，日本迅速形成東京、大阪以及神戶三大都市圈，從而造成城市人口所占比率從1950年的38%攀升至1969年的68%。隨著人口城鎮化的快速推進，大量對居住地區生活漠不關心的年輕就業人口隨之涌入都市，導致城市地區無法依靠原住居民的力量以維系傳統共同體，而農村地區則由于年輕人口的大量流失出現了所謂的“人口過疏化”現象，從而導致傳統共同體難以維系之狀況。

3.生活方式和生活意識的都市化。一般而言，都市生活具有理性主義、平等主體、匿名主義、個人中心主義等特征。在日本經濟快速發展的過程中，大量年輕人口涌入都市，市民收入和消費水平顯著提高，中產階級日益壯大并產生中產意識，進而形成以年輕人為中心的享受不受他人干涉的自由生活之意識。之后，這種都市生活意識通過電視等媒體或返鄉探親的打工者，迅速地滲透入農村地區。

4.功能性組織的增加。隨著居民生活圈的擴大以及居民生活方式的多元化，日本基層的功能性組織（類似我國的社區社會組織）日益增多，試圖替代傳統共同體的原有功能或發揮傳統共同體無法發揮的功能。這些功能性組織主要活躍在體育、旅游、興趣愛好、教養、志愿者活動等領域，從而相對弱化了傳統共同體的價值和影響力。

5.政府功能的擴張。二戰結束后至GHQ下令禁止部落會·町內會期間，作為傳統共同體的部落會·町內會負責執行了諸如物質配給、轉出證明等諸多行政工作。然而，部落會·町內會被勒令解散后，包括防火、防災、防犯、生活扶助、環境整備等行政工作逐漸被政府部門接管。此外，當時實施的市町村合并在推動政府功能實現擴張的同時，也強化了居民對于政府部門的依賴。例如，根據1968年內閣總理大臣官房廣報室的調查結果顯示，居民強烈希望行政部門能接管原來由部落會·町內會負責的道路維修、下水道管理、街燈管理、社區消防、社區清掃和消毒等工作。

6.家庭制度的變革。二戰結束后，統制和支配家庭的家長制度迅速瓦解，公民個體從家庭中獲得解放，從而改變了之前基于家長制度的全人格塑造型的傳統共同體價值觀。加上年輕人口的城市集中、核家族化、住宅小區的興起等因素的疊加，日本家庭成員之間的連帶感逐漸弱化。

7.農村生產結構的變化。在傳統的日本農村地區，生產農作物是全體村民的共通目標。為此，需要依靠部落會組織全村力量進行用水管理、山林開發以及農業合作勞動。同時，地主階級與小作人階級的身份制也強化了部落會的統制力和支配力。然而，隨著戰后非農業人口和外出打工人口的日益增多，農業生產不再是農村地區的唯一共通目標。同時，隨著生產結構的變化，在傳統共同體內部出現了農業協動組合等新型農民組織。此外，戰后農地改革廢除了地主階級與小作人階級的身份制，具備理性主義的年輕村民開始掌控傳統共同體。當然，盡管農村地區逐漸出現近代化和民主化傾向，但具有悠久歷史的支配村民的傳統共同體對于村民的支配力無法在短時間內徹底消失，但其影響力確實不可避免地走向衰弱，從而意味著村民將逐漸掙脫傳統共同體的束縛并實現人性的緩慢恢復。

需要特別指出的是，日本傳統共同體的瓦解速度超乎異常，從而導致基層社會措手不及，無法有效應對層出不窮的社會問題。具體而言，這些社會問題包括以下三個方面：第一，社區缺位問題。例如，休閑設施不足和關愛缺失等引發的青少年不良化問題、幼兒戶外活動的安全問題、放學后兒童無人照顧問題、兒童教養缺失問題、退休老人孤獨問題、社區娛樂設施缺乏問題、社區公害問題、交通事故問題以及病人緊急救助問題等。這些問題一旦成為居民個人或家庭無法應對的問題，就需要社區出面加以解決。第二，人口過疏化問題。在人口大量流失的過疏地區，防災教育、衛生保健等地域社會得以維系的基礎條件難以確保，原來由傳統共同體負責的雪天緊急病人的運送及道路除雪等工作也難以開展。為此，這些地區除了通過集落合并、求助行政部門之外，迫切需要通過居民自主力量重建社區加以應對。第三，企業與本地居民的關系問題。在企業入駐的居民區，企業員工住宅區與本地居民容易產生矛盾乃至對立的問題。此外，企業導致的社區污染問題經常引發企業工會與本地居民的對立和沖突。而在企業員工居多的居民區，企業一方面會積極參與社區環境的改善工作，另一方面也會通過企業將其員工作為議員輸入至本地議會，從而引發企業與政府之間的關系緊張問題。為了解決這些問題，有必要構建基于企業與本地居民之間信賴關系的新型社區。

（二）構建新型社區的現實基礎與功能定位

1.構建新型社區的現實基礎

《社區報告》認為，日本今后需要致力于構建的新型社區，是指“在生活場所建立的，以具備市民自主性和責任感的個人和家庭為構成主體，擁有地域性和各種共通目標，且富有開放性并在社區成員之間形成信任感的集團組織”。《社區報告》提出這種新型社區的構想并非源自空中樓閣式的設想，而是立足于當時日本社區發展已有的現實基礎參見國民生活審議會調査部會コミュニティ問題小委員會「コミュニティ：生活の場における人間性の回復」（1969年9月29日）。

第一，社區意識的萌芽。新型社區的構建是以城鎮化的快速推進、居民生活圈的擴大以及傳統共同體的瓦解為出發點。此外，支撐居民間紐帶感的傳統人際關系的解構以及居民鄉土意識的弱化也強化了構建新型社區的必要性。盡管如此，根據1969年東京都的一份調查結果顯示，居民對于家鄉的熱愛和鄉土意識并未完全消失。另外，伴隨經濟社會結構的激烈變動，在那些擁有權利和義務對等意識的居民之間開始形成相互信賴之感。這種居民信賴感雖然目前停留在觀念層面且并未促成居民大規模的社區行動，但有望演變為居民日后開展社區自治的動力來源。

第二，社區自治活動的成長。隨著居民社區意識的日益萌芽，日本基層開始出現頗具自治色彩的社區活動之嘗試，具體包括：（1）社區生活守護活動。在城市地區，居民發起以改善生活環境為核心的社區生活守護型居民運動，以此要求相關政府部門加以解決，其議題涉及地域交通安全、大氣污染及社區噪音等公害問題、兒童游樂場和保育所的設置以及垃圾處理等問題。而在農村地區，則一直持續開展新村營造活動和健康農村活動。（2）提升社區生活質量的居民活動。一些社區居民不再停留于社區生活守護型居民運動，而是為了實現特定的生活目標及價值理念以提升生活質量，開始組建各種功能性組織，包括休閑娛樂型自組織、婦女會組織、社區讀書會、納涼大會等涉及社區生活各領域的社區居民組織。

第三，社區自治活動在成長過程中所遭遇的問題。如前所述，不管是城市地區還是農村地區，日本基層開始出現日趨活躍的社區自治活動。然而，這些活動的開展也面臨諸多難題，包括許多居民對社區自治活動不感興趣、缺乏社區自治活動所需的社區設施、居民流動性高導致的社區活動難以持續、部分自治會與特定政黨保持利益輸送關系等問題。不過，這些問題的出現正說明了居民的社區意識正在覺醒、社區主體性逐步得到確立以及居民共識正在逐漸形成。

2.新型社區的功能定位

《社區報告》認為，新型社區的整體功能在于確保社區居民維系其社會性共同生活所需的物理性生活環境水準的同時，提升與之相適應的社會性水準（包括人際交流、居民參與以及市民意識等）。只有不斷協調和提升物理性生活環境水準與社會性水準之間的整合度，才能真正實現居民的社區生活質量。具體而言，新型社區的功能定位包括以下三個方面參見國民生活審議會調査部會コミュニティ問題小委員會「コミュニティ：生活の場における人間性の回復」（1969年9月29日）。：

第一，致力于社區環境的改善。居民欲通過社區生活從精神層面和文化層面實現有意義的生活，必須基于居民之間的交流和溝通不斷充實社區生活環境。換言之，社區居民應該與行政部門攜手合作，共同解決諸如社區公害、下水道不暢、醫院不足、垃圾處理、交通安全、綠化不足等問題。與此同時，行政部門在地域開發（含舊城改造）過程中，應充分聽取居民意見并盡可能地與居民達成共識，從而盡可能地保護社區環境以提升居民福祉水平。

第二，通過社區充實居民生活。為了實現居民高品質的精神文化生活，必須不斷深化居民之間的交流和溝通。隨著經濟社會結構的激烈變動，居民的勞動時間不斷縮減，從而大幅提高其在社區生活中的余暇時間。其中，老人、青少年、農漁業從業者以及個體工商戶的社區生活時間將占據其生活時間的絕大部分，從而使得社區中的人際關系及其自治活動成為他們實現高品質生活所不可或缺的要素，進而促使以其為核心的社區居民不斷形成各種功能性組織以開展社區自治活動。為此，社區有責任為這些功能性團體提供開展社區自治活動所需的各種社區設施，包括體育館、游泳池、運動場、公園、集會所以及其他娛樂設施。

第三，打造居民訴求整合之平臺。隨著生活方式日趨多元化和多樣化，社區將充斥著來自居民的各種利益訴求乃至對立沖突。為此，社區必須發揮協調和整合居民需求和訴求的功能。換言之，社區應基于居民共識，合理地協調和化解社區中出現的各種訴求和矛盾。經驗證明，通過居民之間的對話和溝通所達成的共識，能夠從心理上給每位居民帶去安全感和信賴感，同時有效提高居民作為市民社會一員的自覺性，進而逐漸改變居民以家庭為中心的固化觀念，促使其認識到社區整體利益與每位居民及其家庭均休戚相關。簡言之，基于民主對話的社區問題化解方式，將有效地抑制社區居民的“自我主義”，進而有助于“社區共同體意識”的形成。

三、行動方案：戰后日本社區政策的邏輯起點

《社區報告》認為，構建新型社區的基本要素存在于社區居民的意識之中。隨著居民對于高品質生活之期待的不斷高漲，將迫使其認識到社區之于他們日常生活的極端重要性。然而，在居民的期待與行動之間存在一個“過渡空間”。為此，我們必須采取相應的對策對這個“過渡空間”加以填補。鑒于此，《社區報告》從“行政部門的應對舉措”、“社區領導人資質的培養”以及“社區設施的完善”這三個視角進行了探討，進而提出構建新型社區的具體方法參見國民生活審議會調査部會コミュニティ問題小委員會「コミュニティ：生活の場における人間性の回復」（1969年9月29日）。

（一）行政部門在新型社區構建中的應對舉措

居民訴求及時有效地反映至行政部門，被視為近代民主主義之根基。然而，在當時社區缺位的日本，行政部門與居民之間的溝通渠道極為不暢。針對該問題，《社區報告》建議行政部門不能僅依賴于原有的市民接待窗口，而是應該創造機會充分聽取居民訴求，并在必要的時候與居民展開反復對話，以此探尋解決問題的現實方案。為此，行政部門必須改變原有的“上傳下達”式的信息反饋機制。對此，《社區報告》從“居民訴求的性質”、“地方議會型民主主義的缺陷”、“行政首長制的不足”以及“信息反饋與居民參與”這四個視角，提出了構建行政部門新型信息反饋的建議。

1.明確居民訴求的性質。反映至行政部門的居民訴求應努力滿足以下要求：第一，基于社區成員的民主對話所形成的居民共識;第二，兼具“問題內容”與“問題解決預想方案”這兩個要素;第三，明確社區成員在問題解決過程中應擔負的責任。

2.彌補地方議會型民主主義的缺陷。在當時的日本，雖然從中央到地方已基本形成較為完善的議會制度。然而，囿于自下而上型社區組織的缺失、議員與居民之間存在的鴻溝、地方議會的政黨化傾向、議員選舉過程中居民參與度低下等原因，導致議員無法充分發揮作為民意代表的作用。為此，今后有必要構建居民能夠自下而上地向議會（議員）進行利益訴求的組織，同時推動政黨深入基層聽取民意，進而提升居民參與議員選舉的積極性。

3.強化行政首長制度的功能。隨著政府業務的分化和專業化、政府行政功能的擴張以及居民訴求的多元化，僅靠議會和政黨已難以有效應對。為此，日本憲法創設了基于居民直接選舉的地方行政首長制度。然而，如果不隨之改變之前“將傳統共同體嵌入行政部門”的做法，那么行政部門將很難有效地汲取層出不窮的居民利益訴求。

4.構建以居民參與為基礎的信息反饋機制。充分反映居民的利益訴求并獲得居民的認可，是日本繼續推動以“國民生活優先”為原則的政府工作的關鍵所在。為此，《社區報告》提出構建以“公聽制度”和“廣報制度”為車之兩輪的“信息反饋機制”。首先，關于公聽制度。截至1969年，雖然日本各級政府已逐步實施輿論調查、市民監查人、請愿、行政不服申訴、上訪受理窗口等公聽制度，然而這些制度并未充分發揮作用。今后，政府部門有必要進一步擴充有關居民利益訴求、陳情以及請愿的受理窗口，并強化這些業務的處理效率。同時，為了在更大范圍內掌握居民的動向、要求及其意見，有必要就特定行政事項開展輿論調查。此外，強化市民監查人制度，使其不僅發揮民意吸收以及影響和完善政府工作的功能，而且發揮推動居民與政府部門開展對話的作用。另外，積極推進政府與社區之間的集體對話，分門別類地梳理不同居民層的利益訴求，進而推動居民參與到政府決策的全過程。其次，關于廣報制度。與聽取居民訴求為目的的公聽制度不同，廣報制度的功能在于將政府工作內容告知居民。然而，隨著現代民主主義的推進，廣報制度不能僅滿足于告知義務，而是要努力做到能讓居民充分理解政府工作內容，并以此為判斷基準進行居民參與活動。為此，今后的廣報制度應努力實現以下目標：第一，明確居民的知情權和政府的告知義務;第二，深化居民對于政府工作的理解并尋求居民的自發性協助;第三，不是將政府單方決定的工作內容告知居民，而是應秉持“聽取居民的意見和要求以進一步完善政府工作”的原則;第四，廣報內容必須堅持“真實客觀”的原則。

（二）社區領導人資質的培養

毋庸置疑，社區領導人在社區自治活動中扮演核心作用，他們不但需要通過整合和協調居民訴求以構建居民之間的信賴關系，還需肩負與行政部門及其他社區的聯系和溝通工作。在理想狀態下，社區領導人應產生自社區，并且每個社區成員都擁有成長為社區領導人的潛在機會。然而，隨著經濟社會的發展，日本社區領導人的培養普遍面臨兩大難題，即人才儲備不足及其資質要求的不斷變化。關于前者，當時日本社區普遍缺乏有能力、有情懷、擅長與居民和政府打交道以及善于培養后續接班人的社區領導人。關于后者，與傳統共同體價值觀相匹配的社區領導人一般由名門望族人士擔任，即所謂的“名望有力型社區領導人”。然而，隨著傳統共同體的逐步瓦解，名望有力型社區領導人逐漸失去權威式話語權，取而代之的是“職務有力型社區領導人”。這些領導人一般脫胎自行政輔助性組織的負責人。然而，隨著人口流動的加速，這些擅長與政府部門打交道的“職務有力型社區領導人”逐漸形成利益固化并日益年老，更嚴重的是他們缺乏應對不斷變化的社會情勢的能力，從而無法發現并代表那些游離于社區之外的居民的利益訴求。為此，《社區報告》建議應著力培養符合新型社區構建之要求的“有限責任型社區領導人”。這里所謂的“有限責任型社區領導人”，是指并非代表社區整體利益訴求的領導人，而是那些能夠在特定生活領域發揮自身才能的領導人。這些領導人無需背負必須向所有居民負責的強制性責任感和義務感，僅需作為社區一員，通過發揮自身才能解決社區中存在的某些問題。如此一來，不但可以發揮居民作為社區一員參與社區問題解決的積極性，而且能夠在不同領域不斷挖掘具有領導才能的社區骨干。為了培養這些新型社區領導人，今后需要重視發揮退休老人的余熱并開展相關社會（社區）教育。

（三）社區設施的充實與完善

社區設施是構建新型社區的硬件基礎，更是社區居民相互交流和溝通的必要性要件。一般而言，作為居民最低限度生活環境基準的社區設施，應由地方政府部門負責建設，包括社區集會所、公園、圖書館以及保育園和幼兒園等學校設施。當然，如何建設這些基礎設施，政府部門應與本地居民進行充分協商并最大限度地尊重本地區的歷史、傳統以及居民習慣。如果居民要求建立超出最低限度生活環境基準的社區設施，那么應由各個社區承擔相應的建設費用。此外，關于社區設施的種類布置，應該根據居民的需求以及未來發展規劃進行科學設置。從理想狀態而言，應將社區設施的管理和運營交由社區居民負責，以此作為社區自治活動的一部分。

（四）新型社區構建的具體方法

如前所述，如果要真正打造出生活豐富多彩且充滿魅力的新型社區，那么我們在不斷提升社區生活環境水平的同時，還需要持續地提升和充實包括居民間的交流和信賴、居民參與以及市民意識在內的社會性水準。基于這個觀點，《社區報告》提出了構建新型社區的具體方法，包括：第一，將物理性生活環境水準的提升與社會性水準的充實進行區分應對;第二，通過公聽制度、市民會議、市民監查人制度等具有直接民主主義色彩的手段，以及通過制定特定社區設施整備計劃以明確居民的權利和義務關系等方式，在提升物理性生活環境水準的同時，推動以居民參與為核心的社會性水準;第三，采取居民運動的方式，組織居民就社區中出現的問題進行對話、溝通和討論，進而基于共識尋找解決問題的方案。

結?語

1969年，作為日本官方機構的國民生活審議會調查部會召集由地理學者、財政學者、行政學者、都市社會學者以及計量社會學者組成的“社區問題小委員會”，并于同年發布具有官方性質的《社區報告》。這份政策報告基于扎實的社區實地調研，在梳理歷史背景以及現實需求的基礎上，以極其前瞻的眼光勾勒出了戰后日本構建符合現代文明社會發展潮流的新型社區的行動方案。當然，這份報告也不可能做到完美無瑕，之后也陸續受到學者的批判。例如，奧田道大指責這份報告的問題提出并非來自民間，而是來自官方參見奧田道大『都市コミュニティの理論』，東京大學出版會1983年，25頁。而牧田實則提出一系列批判，包括城市社區狀況被均等化處理、町內會和部落會的負面作用及其解體情況被過度渲染、關于社區與政府合作伙伴關系構建措施的缺失等參見牧田実·山崎仁朗「コミュニティ施策の展開」，『コミュニティ政策』第5卷，2007年，31-39頁。然而，針對這些批判，高田昭彥進行了有力反駁，認為這些批判基本脫離了當時的社會語境甚至充滿了誤解參見高田昭彥「『政策としてのコミュニティ』とその系譜」，『成蹊大學文學部紀要』第51號，2016年。在筆者看來，《社區報告》無可爭辯地成為戰后日本社區政策的邏輯起點，對之后日本政府陸續出臺的《社區（近鄰社區）對策要綱》（1971年）、《社區推進地區設定要綱》（1981年）、《社區活動活性化地區設定施策》（1990年）以及近年來的一系列關于日本社區發展的重大決策均產生了積極深遠的影響，甚至很多時候成為社區政策制定的指南針。換言之，我們如果缺乏對這份報告的關注和解讀，那么將很難真正理解和全面認識現代日本社區發展的來龍去脈及其緣由。

The Logical Starting Point of Japans Postwar Community Policy

——An Analysis Based on Policy Report

Yu Zucheng

Abstract： In Chinese academia， studies of Japans community governance largely focus on Japans traditional tribal communities， like Burakukai and Chonaikai， while changes and trends in Japans community governance havent been properly addressed. In view of this point， this article took a comprehensive study of the policy report ?Community： People Place and the Restoration of Humanity（コミュニティ――生活の場における人間性の回復）?which is the logical starting point of Japans postwar community policy and analyzed the historical background， objective demands， functional orientation， action plan and other factors in the transformation of traditional Japans tribal communities into modern social communities. Findings of this paper might be helpful for relevant researches and practices in a different social context.

Keywords： Burakukai; Chonaikai; Spatial Community; Modern Social Community