“人居環(huán)境治理+” 擘畫鄉(xiāng)村振興圖景
——基于沿海沿江6省（市）農(nóng)村1048戶農(nóng)民家庭的調(diào)查

文/劉龍騰 中國水產(chǎn)科學(xué)研究院漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心

改善農(nóng)村人居環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)工程，一分部署、九分落實(shí)，牽涉面大、涉及部門多，涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)生活生態(tài)方方面面，不是一蹴而就的，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)配合，更需要建立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制。

黨的十九大明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并逐步成為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展被提到了歷史性高度。改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，中共中央、國務(wù)院專門印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》則進(jìn)一步明確了以農(nóng)村垃圾處理、污水治理和村容村貌提升為主攻方向的農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。本文基于2018年4月-10月在山東、福建、廣東、江蘇、江西、重慶等沿海沿江6省（市）農(nóng)村1048戶農(nóng)民家庭的調(diào)查數(shù)據(jù)來探討如何在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中如何構(gòu)建改善農(nóng)村人居環(huán)境長效管控機(jī)制。

當(dāng)前農(nóng)村居民的人居環(huán)境滿意度

十八大以來，黨中央、國務(wù)院堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為工作的重中之重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，把改善農(nóng)村人居環(huán)境作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)取得顯著成效。我們也要清醒認(rèn)識到，2017年我國還有占人口總數(shù)41.48%的5.7億多農(nóng)民居住55.97萬個(gè)農(nóng)村基層組織，農(nóng)村地區(qū)占全國土地總面積的94%以上，農(nóng)村人居環(huán)境狀況東部西部、沿海內(nèi)陸、貧困地區(qū)等差異較大，發(fā)展還不平衡，“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)，家里現(xiàn)代化，屋外臟亂差”等問題在一些地區(qū)還比較突出，與人民日益增長的美好生活需要還有較大差距。

廁所糞污治理是改善農(nóng)村人居環(huán)境的“里子工程”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持不懈推進(jìn)“廁所革命”，要把“廁所革命”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)具體工作來推進(jìn)，努力補(bǔ)齊影響群眾生活品質(zhì)短板。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，沿海沿江鄉(xiāng)村廁所革命在廁所模式選擇上已經(jīng)有了較大成效，74%的家庭使用了沖水式廁所，但是仍然還有26%的農(nóng)戶家庭使用農(nóng)村旱廁，廁所糞污處理及資源化利用還停留在較為傳統(tǒng)的階段，影響人居環(huán)境質(zhì)量提升。

村容村貌整治是改善農(nóng)村人居環(huán)境的“面子工程”。本研究設(shè)計(jì)了鄉(xiāng)村綜合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村容村貌、鄰里鄉(xiāng)風(fēng)、鄉(xiāng)規(guī)民約、村務(wù)參與、村兩委工作、收入水平等8個(gè)指標(biāo)讓受訪者評價(jià)（打分范圍為0-100），基本涵蓋了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的20字總要求。數(shù)據(jù)分析顯示：8項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)中，村民對本村村容村貌的評價(jià)在所有8項(xiàng)指標(biāo)中處于靠前的位置，說明經(jīng)過多年的投入和治理，廣大農(nóng)村村容村貌已經(jīng)有了較大改善，進(jìn)而看評價(jià)得分，村容村貌的平均得分只有80.11分，離生態(tài)宜居要求、離村民期待還有較大差距。生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財(cái)富，與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，而調(diào)查中農(nóng)（漁）戶普遍反應(yīng)相對于基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村環(huán)境尚屬短板，反應(yīng)的問題主要包括水域環(huán)境污染、生活污水亂放、垃圾亂堆、廁所需改造、飲用水需改善等問題。

進(jìn)一步就受訪者對鄉(xiāng)村村容村貌的評價(jià)分布進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，受訪者評價(jià)打分為20分以下的比例較小，只有3.3%，處于20分-60分區(qū)間的比例為15.75%，60分-80分區(qū)間的比例為31.84%，80分-100分區(qū)間的比例為49.85%。可以看出，鄉(xiāng)村村容村貌治理已經(jīng)具備了一定基礎(chǔ)，關(guān)于村莊基礎(chǔ)設(shè)施的評價(jià)平均得分為2.15（非常滿意為1分，非常不滿意為5分）也說明了這一現(xiàn)狀。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，調(diào)查村的道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施80%實(shí)現(xiàn)了道路硬化，普遍設(shè)立了分類垃圾桶和定點(diǎn)垃圾處理制度，新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)村危房改造等工程也較大改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的房屋居住水平。

周邊環(huán)境治理是改善農(nóng)村人居環(huán)境的“升級工程”。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村離不開村子周邊環(huán)境優(yōu)美。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程的不斷加快，一些地方和個(gè)人把環(huán)保不達(dá)標(biāo)、污染嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，尤其是城市近郊和偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，加劇了鄉(xiāng)村周邊環(huán)境的惡化。同時(shí)，隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)融合程度不斷加深，農(nóng)村與外界的聯(lián)系不斷密切，村子“走出去”和“引進(jìn)來”都要突破周邊環(huán)境，鄉(xiāng)村周邊環(huán)境優(yōu)不優(yōu)美成為關(guān)系村民生態(tài)宜居的重要方面。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，相比道路交通設(shè)施滿意度，調(diào)查農(nóng)戶對村子周邊環(huán)境滿意度更低，平均得分只有3.11分（非常滿意為1分，非常不滿意為5分）。

〉一個(gè)山東沿海漁村的村民公共活動空間

〉一個(gè)江西沿江漁村的村民住房及泥濘的道路

綜上分析可知，十八大以來，我國農(nóng)村人居環(huán)境改善明顯，為進(jìn)一步改善農(nóng)村人民環(huán)境奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)村居民對住房、道路交通等基本基礎(chǔ)設(shè)施滿意度較高，對鄉(xiāng)村周邊環(huán)境滿意度較低，廁所革命還需要持續(xù)推進(jìn)，改善農(nóng)村人居環(huán)境更需要的是實(shí)現(xiàn)長期有效管護(hù)。改善農(nóng)村人居環(huán)境要全面推進(jìn)和重點(diǎn)治理相結(jié)合，要從農(nóng)戶、村莊層面擴(kuò)展到周邊環(huán)境，從“里子工程”、“面子工程”拓展到“升級工程”。

“人居環(huán)境治理+”構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制

改善農(nóng)村人居環(huán)境是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一場硬仗，承載著億萬農(nóng)民的新期待。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪者認(rèn)為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大投資、拓展就業(yè)渠道、開展技術(shù)培訓(xùn)、打造特色產(chǎn)業(yè)、建設(shè)鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍、吸引人才。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在農(nóng)村居民心中仍然排在最前面，但其他六方面工作也都與改善農(nóng)村人居環(huán)境密切相關(guān)。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村環(huán)境整治這個(gè)事，不管是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都要搞，標(biāo)準(zhǔn)可以有高有低，但最起碼要給農(nóng)民一個(gè)干凈整潔的生活環(huán)境。改善農(nóng)村人居環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)工程，一分部署、九分落實(shí)，牽涉面大、涉及部門多，涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)生活生態(tài)方方面面，不是一蹴而就的，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)配合，更需要建立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制。因此，本文在案例研究、實(shí)地調(diào)研及文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上提出“人居環(huán)境治理+”探索農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制，堅(jiān)持“管護(hù)促進(jìn)發(fā)展、發(fā)展提升管護(hù)”，從主體參與、文化重建、要素投入、業(yè)態(tài)培育、動力創(chuàng)新、規(guī)劃引導(dǎo)等角度，構(gòu)建全方位、立體式農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制。

“人居環(huán)境治理+主體參與”。改善農(nóng)村人居環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多主體參與，從實(shí)踐層面看，需要基層黨組織、農(nóng)戶共同參與。“人居環(huán)境治理+建設(shè)基層黨組織”，要加強(qiáng)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)“基礎(chǔ)不牢，地動山搖，農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵”，要發(fā)揮基層黨組織的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、引領(lǐng)作用，把黨員集合起來、把群眾組織起來、把管護(hù)機(jī)制明確下來、把發(fā)展思路清晰出來，形成改善農(nóng)村人居環(huán)境的基層合力和頂層設(shè)計(jì)；“人居環(huán)境治理+發(fā)揮村民主體作用”，要注重發(fā)揮農(nóng)戶作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體作用，明確農(nóng)戶維護(hù)村級公共環(huán)境主體責(zé)任，鼓勵(lì)成立村級環(huán)境監(jiān)督委員會、環(huán)保合作社等農(nóng)民合作組織，加大新型農(nóng)民培育力度和衛(wèi)生習(xí)慣宣傳力度，讓農(nóng)民真正成為管護(hù)農(nóng)村人居環(huán)境的主體力量。

“人居環(huán)境治理+文化重建”。習(xí)近平總書記指出“文化自信，是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信”。改善農(nóng)村人居環(huán)境最根本的目的就是注重延續(xù)地域鄉(xiāng)土文化，保持傳統(tǒng)村落的自然和地域特色。“人居環(huán)境治理+傳承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”，挖掘當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，恢復(fù)和建立村規(guī)民約，將環(huán)境保護(hù)納入村規(guī)民約，充分發(fā)揮村規(guī)民約的凝聚人心和規(guī)范民眾中的重要作用，積極申報(bào)中國農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)，切實(shí)保護(hù)好、傳承好當(dāng)?shù)貎?yōu)秀農(nóng)耕文化；“人居環(huán)境治理+保護(hù)傳統(tǒng)村落和民居”，開展當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)民居普查和掛牌保護(hù)行動，與發(fā)展生態(tài)旅游和特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，積極申報(bào)中國傳統(tǒng)村落，爭取改善農(nóng)村人居環(huán)境資金，實(shí)現(xiàn)保護(hù)傳統(tǒng)與改善環(huán)境的良性互動。

“人居環(huán)境治理+要素投入”。改善農(nóng)村人居環(huán)境必須暢通資本、人才、政策等各類要素投入渠道。“人居環(huán)境治理+資本投入”，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加大投資力度，充分發(fā)揮市場引導(dǎo)資源配置的決定性作用，進(jìn)一步拓寬人居環(huán)境改善資金來源渠道，形成健康持續(xù)的賺錢效應(yīng)，逐漸形成財(cái)政保障引導(dǎo)、金融支持傾斜、社會參與為主體的多元投入格局，逐步形成垃圾分類處理、污水治理、周邊環(huán)境維護(hù)的專業(yè)化、市場化的運(yùn)營管護(hù)態(tài)勢，運(yùn)用市場化手段解決農(nóng)村人居環(huán)境改善初期面臨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、裝備升級改造、技術(shù)前期投入等問題；“人居環(huán)境治理+人才引進(jìn)”，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)人才是第一資源，要通過建立鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)基地、鄉(xiāng)村科研實(shí)驗(yàn)點(diǎn)等方式吸引各方返鄉(xiāng)農(nóng)民工、本村畢業(yè)大學(xué)生、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、農(nóng)業(yè)科技人員、企業(yè)家等人才參與農(nóng)村人居環(huán)境改善與發(fā)展，積極走出去加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)科研院所聯(lián)系，嘗試建立院士專家工作站，把各種人才留在鄉(xiāng)村；“人居環(huán)境治理+精準(zhǔn)扶貧”，要加強(qiáng)與精準(zhǔn)扶貧政策的有效銜接、良性互動，形成政策合力，相互支撐、相互配合，在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目安排、資金分配上向改善農(nóng)村人居環(huán)境傾斜，發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策的抓手作用，解決部分農(nóng)村人居環(huán)境改善短缺的資金。

“人居環(huán)境治理+業(yè)態(tài)培育”。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，也是改善農(nóng)村人居環(huán)境的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)“管護(hù)促進(jìn)發(fā)展，發(fā)展提升管護(hù)”，就要不斷培育鄉(xiāng)村發(fā)展新業(yè)態(tài)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自身發(fā)展能力和改善環(huán)境能力。“人居環(huán)境治理+特色產(chǎn)業(yè)”，要立足當(dāng)?shù)夭粩嗯嘤厣珒?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，借助資源、環(huán)境和政策優(yōu)勢，講好當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品故事，打造特色品牌農(nóng)產(chǎn)品，培育出小龍蝦、大閘蟹等可以有效增加農(nóng)漁民收入的網(wǎng)紅農(nóng)產(chǎn)品；“人居環(huán)境治理+生態(tài)旅游”，貫徹綠水青山就是金山銀山理念，挖掘自身旅游資源，統(tǒng)一規(guī)劃整理鄉(xiāng)村閑散建設(shè)用地、空閑宅基地、空閑房屋進(jìn)行，盤活農(nóng)村空閑、低效用地，大力發(fā)展生態(tài)鄉(xiāng)村旅游，不斷加深一二三產(chǎn)業(yè)融合程度，通過生態(tài)旅游帶動餐飲娛樂、農(nóng)產(chǎn)品加工及流通銷售等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

“人居環(huán)境治理+動力創(chuàng)新”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新是第一動力。機(jī)制創(chuàng)新、政策創(chuàng)設(shè)也是改善農(nóng)村人居環(huán)境的第一動力。“人居環(huán)境治理+機(jī)制創(chuàng)新”，要不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，逐步建立以村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織為主的管護(hù)機(jī)制，探索實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，激發(fā)鄉(xiāng)村各種資源利用效率，探索村集體與市場企業(yè)主體的土地、股份等合作方式，妥善解決垃圾處理、污水治理、廁所革命等市場主體供給問題，發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織在改善農(nóng)村人居環(huán)境方面的主體作用，提高村集體經(jīng)濟(jì)組織在管護(hù)人居環(huán)境上的自我“造血”功能；“人居環(huán)境治理+政策創(chuàng)設(shè)”，要結(jié)合區(qū)縣村莊實(shí)際，以縣為單位，統(tǒng)籌開展地方政策創(chuàng)設(shè)，創(chuàng)新扶持政策，探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、以工代賑等多種資金扶持方式，吸進(jìn)更多資金投入到農(nóng)村人居環(huán)境改善。

“人居環(huán)境治理+規(guī)劃引導(dǎo)”。各地根據(jù)區(qū)位狀況和鄉(xiāng)村人居環(huán)境情況，以區(qū)縣為單位，打破村級、鄉(xiāng)級行政區(qū)域，以集體經(jīng)濟(jì)組織為載體，編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，與縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃等充分銜接，并實(shí)現(xiàn)與主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等“多規(guī)合一”，明確鄉(xiāng)村發(fā)展生態(tài)紅線，走人居環(huán)境改善綠色發(fā)展道路。

擘畫鄉(xiāng)村振興 “人居環(huán)境治理+”做好底色

為切實(shí)發(fā)揮“人居環(huán)境治理+”在農(nóng)村人居環(huán)境中長效管護(hù)作用，需要在以下三方面做好保障工作。

加強(qiáng)政策宣傳和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。提升改善人居環(huán)境政策宣傳的針對性和有效性，更加注重農(nóng)戶層面的政策宣傳，更加注意鄉(xiāng)村留守人口年齡普遍偏大的現(xiàn)實(shí)，提升農(nóng)戶對人居環(huán)境治理的認(rèn)知、信心，調(diào)動農(nóng)戶參與改善農(nóng)村人居環(huán)境的積極性、主動性，充分發(fā)揮農(nóng)戶的主體性；鼓勵(lì)各地積極探索適合地方特色的農(nóng)村人居環(huán)境改善經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)先進(jìn)典型、經(jīng)驗(yàn)做法，定期召開現(xiàn)場會、交流會，通過“兩微一端”加強(qiáng)宣傳報(bào)道。

加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和分步實(shí)施。改善農(nóng)村人居環(huán)境改善、建立長效管控機(jī)制涉及財(cái)政、發(fā)改、住房建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保、交通等諸多部門，各地要在國務(wù)院《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指引下，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組專門負(fù)責(zé)，明確各相關(guān)部門職責(zé)，做好項(xiàng)目落實(shí)、資金使用、政策銜接等工作，加強(qiáng)與基層黨組織、農(nóng)戶聯(lián)系，形成合力；統(tǒng)籌好資源資金量力而行，因地制宜、結(jié)合實(shí)際，逐步推進(jìn)里子工程、面子工程和升級工程，防止一哄而上和生搬硬套。

加強(qiáng)動態(tài)管理和監(jiān)督檢查。貫徹以人民為中心理念，將人民群眾滿意度作為衡量農(nóng)村人居環(huán)境改善的唯一標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村人居環(huán)境整治工作納入環(huán)保督查、海洋督查等行動，設(shè)立國家級、省級、市縣級農(nóng)村人居環(huán)境評價(jià)體系，定期組織督導(dǎo)評估，實(shí)行動態(tài)管理；加強(qiáng)資金使用檢查，杜絕華而不實(shí)的形象工程、政績工程，杜絕侵占、挪用農(nóng)村人居環(huán)境改善資金的違法違紀(jì)行為。