中小河流水電開發管理與生態修復的思考

薛聯芳，姜 昊

(水電水利規劃設計總院，北京100120)

0 引 言

水能是清潔可再生資源，水能開發具有技術成熟、成本低廉、運行靈活等特點，世界各國都把水能開發放在能源建設的優先位置。我國中小河流從多，水能資源十分豐富，經過幾十年，特別是近20年的開發建設，中小水電已布遍全國各地中小河流，從南到北，從東到西，從上游到下游，從干流到支流。截至目前，已經很難找到完整的、沒有被開發的中小流域。中小流域水電對改善廣大農村和偏遠地區用電條件，促進地方經濟發展起到了重要作用。

中小流域是黃河、長江、珠江等大型河流生態系統的主要組成部分。隨著大型河流流域梯級開發逐步形成和中小流域水電開發全面開花，中小流域水電開發對生態環境的累積影響日益顯現，已經成為制約大型河流干流和中小河流水電開發的主要因素，加強中小流域水電開發管理，因地制宜有序實施生態修復，探索中小流域水電開發可持續發展之路已十分緊迫。

1 中小河流水電開發現狀及主要環境影響

1.1 開發現狀

我國中小河流眾多，水電資源十分豐富，全國中小流域水電可開發的裝機容量約1.28億kW，主要集中在長江上游、珠江上游和黃河中上游的邊遠山區。截至2013年底，我國中小流域已建成水電總裝機容量達6 500萬kW，年發電量2 000億kW·h，總裝機容量占我國水電裝機容量的24.3%，年度發電量占全國水力發電的22.3%，在水力發電中占有重要地位。“十二五”期間，全國范圍內共建成300個水電新農村電氣化縣，小水電裝機容量新增515.6萬kW，人均年用電量以及戶均年生活用電量水平在2010年的基礎上增長25%以上。“十三五”期間，繼續實施小水電代燃料、增效擴容等一系列舉措，促進小水電的開發建設。中小流域的水電建設取得了巨大的成績，極大地改善了當地用電水平和經濟發展水平[1]。

根據《中國能源中長期(2030年～2050年)發展戰略研究》，未來我國中小河流域水電資源的開發利用還將繼續保持強勁勢頭。預計到2030年，全國中小河流域水電裝機容量將達到930萬kW，開發利用程度達到72.7%；至2050年，我國所擁有的小水電總裝機容量可達到1億kW。

1.2 主要環境影響

在小水電開發過程中，不可避免地會對河道原有生態環境產生影響，既有對徑流、水溫、流態以及水質的影響等。小水電的開發建設對河流生態系統產生的累積影響主要集中在河流阻隔、局部河段減脫水、庫區生態系統的演替及下游水文時空節律改變、低溫水下泄等方面，特別是引水式電站對河流下游的影響更值得關注。減脫水河段的徑流急劇減少，造成魚類等水生生物生存環境被嚴重破壞；河流的稀釋自凈能力下降；沿河兩岸的植被、人畜飲水等也會受到影響。減脫水河段的出現，破壞了河道生態環境系統的平衡，不利于生態環境系統的穩定與發展。

值得注意的是，小水電的開發有著顯著區別干流水電開發之處。首先，小水電分布較為零散，由此帶來的是開發和管理的混亂，根據國家環保督查的調查公告，小水電往往缺乏相應的規劃和環評手續，環保措施未設計或未落實，給區域水生態環境造成的影響較壞。其次，應該看到，近20年來，我國已經形成了“保護支流，開發干流”的開發思路和格局，在大型水電站高速發展的現階段，支流的保護價值和保護作用顯得更加重要，而不規范的小水電環保管理的負面影響也將更加嚴重[2]。

2 中小河流水電開發管理與生態修復相關法律法規及規范

2.1 國外已制定的法案、框架、方法、標準和手冊

發達國家和地區中小河流水電開發基本在20世紀60～70年代已經完成，對于一些中小河流運行多年的水電站，開展河流生態修復是當務之急，已經提升到國家政策和立法的高度，并十分重視相關規劃、機制、政策、方法、指導性手冊的制定。如歐盟頒布了《歐盟水框架指令》；荷蘭政府制定了《Spatial Planning Key Decision ‘Room for the River’》；美國農業部2004年制定了《National Biology Handbook》、《Stream Restoration Design National Engineering Handbook》《River Science at the U.S. Geological Survey》；英國在20世紀90年代就在一些河段進行生態修復工程建設，制定了《河流修復方法》、《河流恢復技術手冊》；日本國土交通廳發布了《關于中小河流域河道規劃技術標準》《關于許可設施技術審查的指導意見》等一系列的標準和規范。

2.2 我國相關文件規范規程

我國對河流水電開發環境保護十分重視，出臺了一系列環境管理政策、法規和規范，這些政策法規多數適用于中小河流水電開發，如《關于加強水電建設環境保護工作的通知》(環發[2005]13號)、《關于印發水電水利建設項目水環境與水生生態保護技術政策研討會會議紀要的函》(環辦函[2006]11號)、《關于印發水電水利建設項目河道生態用水、低溫水和過魚設施環境影響評價技術指南(試行)的函》(環評函[2006]4號)、《關于深化落實水電開發生態環境保護措施的通知》(環發[2014]65號)等。針對小水電開發中不少地區出現的規劃和管理滯后、濫占資源、搶奪項目、無序開發、破壞生態等問題，原國家環保總局于2006年6月18日下發了《關于有序開發小水電，切實保護生態環境的通知》(環發[2006]93號)，要求加強小水電資源的合理開發利用和保護，防止不合理開發活動造成生態破壞，切實保護和改善生態環境。近年來，云南、四川、浙江等省陸續出臺了加強中小水電開發利用管理的通知。

在生態修復方面，2015年6月，水利部出臺了SL 709—2015《河湖生態保護與修復規劃導則》；國家能源局發布了《水電發展“十三五”規劃》，提出要“嚴格控制中小流域、中小水電開發，保留流域必要生境，維護流域生態健康”，以及“開展中小流域水電開發環境影響后評價，實施流域生態修復工作”。2016年3月，中央發布了《長江經濟帶發展規劃綱要》，確定“到2030年，水生態質量全面改善，生態系統功能顯著增強”的目標。在現有梯級開發的基礎上，繼續規劃水利水電開發均需滿足“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”的戰略要求[3]。

3 中小河流水電開發管理和生態修復建議

3.1 科學劃分功能區劃，加強水電規劃管理

根據環境承載力和生態功能區劃，結合地區社會經濟發展需要，對中小河流水電開發實施分區域(流域)規劃管理。在自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園的禁止開發區，禁止開發小水電。在重要生態功能區、生態脆弱區和大電網覆蓋區域，在保護生態的前提下，嚴格限制開發小水電。水力資源開發程度較高的東中部地區，原則上不再開發小水電。水能資源豐富的西部省區要重點開發資源集中、環境影響小的大型河流、重點河段和重大水電基地，統籌干支流開發與保護的關系，在做好生態保護的基礎上優化開發小水電。

嚴格按照分級審批管理權限，加強中小河流水電規劃管理。任何具有水能資源開發利用潛力的河流，均應按照“先規劃后開發”原則編制河流水電規劃報告，同步開展規劃環境影響評價，并與相關規劃相協調。對未編審水電規劃環境影響評價的，不得審批水電規劃；未編審河流水電規劃或與河流水電規劃不符的小水電開發項目，不得批準開展前期工作、不得審批核準建設。已編審的原河流水電規劃，凡與新施行法律法規或新發布的流域綜合規劃、環保規劃不符的，應組織修編和重新審查。小水電規劃應慎用引水式開發方式；確需采取引水式開發方式的，必須從嚴審批，同時要采取工程措施確保下泄生態流量[4]。

3.2 加強建設過程中的監督管理，切實落實生態環境保護措施

嚴格執行建設項目環境保護“三同時”制度，在工程建設和運行管理等各個階段，同步落實生態保護措施；小水電項目建設要與當地水資源條件相適應，根據當地生產、生活、生態及景觀需水要求，合理確定生態流量，落實相關工程和管理措施，優化水電站的運行管理，實行有利于生態保護的調度和運行模式；要重點論證和落實生態流量、魚類保護等措施，避免電站運行造成下游河段脫水，最大限度地減輕對水環境和水生生態的不利影響；對環評已批復、已核準(審批)的項目，經回顧性研究或環境影響后評價確定需增加或優化生態流量泄放、過魚等重要環境保護措施的，應按水電工程設計有關變更管理的要求，履行相關程序后實施；各項環境保護措施應納入工程招投標中，落實建設資金。

小水電工程竣工前，項目業主應及時組織開展竣工環境保護驗收工作，全面檢查建設過程中各項環境保護措施的實施情況和運行期環境保護設施的落實情況。其中，生態流量泄放、過魚保護等措施的落實情況是竣工環境保護驗收的重要內容。對環境保護措施落實不到位的，應及時進行整改；對蓄水后會嚴重影響環境保護措施實施的，必須在整改落實后才能進行蓄水。小水電建設項目的主要環境保護工程應納入相關主管部門組織的水電工程安全鑒定和驗收范圍，確保主要環境保護工程的設計、施工及運行安全滿足工程要求。環境保護工作落實不到位的小水電項目，有關部門和單位不受理并網申請，不辦理相關手續。環境保護主管部門定期開展督察，重點檢查環境保護措施落實及其運行效果。

3.3 逐步推行綠色認證制度，試點開展流域生態修復

建立綠色小水電評價指標體系和認證制度。對通過綠色認證的小水電，電網企業應依法全額收購小水電上網電量。電網企業應按照國家核定的綠色可再生能源發電上網電價、補貼標準等配套規定，及時足額結算電費和補貼；對存在突出環境和安全問題的小水電項目，要及時要求其限期整改，對拒不整改或整改后仍不能滿足要求的項目，有關部門和單位應吊銷其取水許可證、發電許可證，停止上網，并責令其騰空庫容，停止運行。探索“干流開發、支流保護”生態補償機制，重點開發資源集中、環境影響較小的大型河流、重點河段和重大水電基地，嚴格控制中小流域、中小水電開發。

對生態環境破壞較嚴重的工程和流域，從流域生態修復、局部河段連通性恢復、生態流量泄放等方面開展生態修復工作。在國家主體功能區、生態功能區中規定的禁止開發區已經開發的小水電，逐步開展小流域綜合治理和生態恢復。對環境影響較大、具有改造條件的小水電，需因地制宜實施以安全、環保為目標的技術改造工作，增加環境保護設施，實施生態調度、生態流量保障措施等生態修復方案。對早期建設的、安全隱患大、經濟效益低、環境影響大、敏感程度高、無法進行升級改造的小水電站實行逐步淘汰退出，拆除大壩，恢復河道的天然生境。

4 結 語

中小河流的水電開發有其特定的歷史意義和功績，然而隨著大水電開發程度日趨飽和，對中小河流水電開發的電力需求趨小，盡管如此，實施簡單的“一刀切”管理模式也不符合科學管理和科學決策的管理需求。因此，在當今的環保形勢下，應進一步加強對小水電環保的重視程度，建立完善的評價和退出制度，實現區域環境保護和水電開發共贏。