水庫移民安置長效補償機制思考及實踐

陳 靜，潘 睿，齊 旭

（水發規劃設計有限公司，山東 濟南 250010）

目前，大部分水庫移民工程，移民生產安置方式都以大農業安置方式為主，即利用征地補償投資在剩余耕地的基礎上調整種植結構，采用農業安置結合二、三產業安置等安置方式，實現建設征地移民的妥善安置。但是，隨著土地資源緊缺，大部分水庫庫區和移民安置區人地矛盾突出，工程占用大量耕地后，移民剩余耕地標準大幅降低，耕地后備資源缺乏，移民安置環境容量不足，原先依賴的以農業種植為主的生產安置方式已明顯不符合當前形勢。為貫徹《大中型水利水電工程建設征地移民條例》的“不降低或超過原有生活水平”的移民方針，在嚴格執行國家移民安置和后期扶持政策的前提下，如何保障工程移民的收入，需要積極探索新的移民安置方式。近年來，以土地入股分紅方式為主的長效補償機制，逐漸在水庫工程移民補償工作中實踐應用。

1 移民長效補償機制的內容和優勢

長效補償是指依據現行政策，以移民自愿選擇為前提，把土地補償費和移民安置費以一次性的靜態補償，轉變成為逐年的、長期補償的一種新型移民安置方式。土地入股分紅是實現長效補償的主要形式，通常是以失地移民被淹沒的法定承包耕地為征地補償范圍，以前3年農作物平均產量為依據，根據國家或省級依法審定發布的耕地年產值為補償標準，按照“淹多少、補多少”的原則，采取貨幣形式在水庫運行期間對失地移民進行逐年補償的方式，補償時限從土地被征收之年起算，到項目報廢為止，是對“建設一座水庫，造福一方百姓”的具體實踐。

長效補償機制有助于農民收入增加和社會穩定。以土地補償費入股分紅為主要形式的長效補償機制下，水庫移民補償收入將持續到水庫報廢為止，有助于長期穩定保障失地農民收入，增加財產性收入；另一方面，長期逐年補償方式結合社會保障措施，給水庫移民吃下定心丸，使移民搬得出，住得下，提升移民滿意度，最大程度地避免和減少征地過程中的沖突，保持社會安定和諧局面。

長效補償機制有助于推動城鎮化進程。土地被征用后，失地農民進入城鎮化體系中，除了自身勞動力之外沒有多余的資本，缺少專業技能，收入水平和生活質量將會受到嚴重影響。長期補償可使失地農民通過土地入股享受城鎮化收益，繼續享受土地帶來的長期保障，為農村移民勞動力轉移和地方的產業結構調整提供了便利條件，符合當前我國大幅推進城鎮化進程的現實需要。

長效補償機制有助于項目業主籌措資金。水庫工程征地補償移民安置補償額較大，資金需求較大，實施土地入股分紅方式，有利于減少項目前期投資，降低項目的投資風險。

2 移民長效補償機制的政策基礎

近年來，關于對農村移民進行長效補償安置方式，國家和地方相繼頒布多項相關政策法規，為高效、有序推進移民安置工作提供了有力的政策支撐和保障。

國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）規定“妥善安置被征地農民。對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”，在完善征地補償和安置途徑方面，除農業生產安置、重新擇業安置和異地安置等傳統的方式外，提出了入股分紅的安置方式。國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土發〔2004〕238號）規定“對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益”，該文件作為國務院“國發〔2004〕28號”文的配套文件，對入股分紅安置作了細化。2019年，“中央一號文件”提出了“全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革”，也對土地入股分紅做出了相關規定和部署。

各省市結合地方實際，出臺了推動移民長效補償安置的意見和措施。2015年云南省人民政府印發《云南省人民政府關于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見》（云政發〔2015〕12號），提出“大型水電工程建設征地移民安置按照傳統的農業安置方式，難以妥善安置好移民生產生活的，采取逐年補償安置方式是大型水電工程建設安置移民的有效措施”“在建、新建的大中型水電工程農村移民可實行逐年補償安置方式。是農業安置、第三產業安置、貨幣安置、復合安置，城（集）鎮安置、集中安置、分散安置等安置方式的補充。”2014年，廣西國土資源廳《關于進一步加強和規范征地管理工作的指導意見》（桂國土資發〔2014〕81號），規定“拓寬安置方式，拓寬安置方式，以農業生產安置、留地安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多途徑安置被征地農民，切實解決被征地農民生活、生產、就業等問題。”2006年，山東省國土資源廳《關于進一步加強土地管理的意見》提出，“被征用土地的村集體，可以利用留地發展第三產業，或以土地作價出資（入股）參與有穩定盈利能力的能源、交通等項目的合作開發建設。”均提出了以入股分紅為主要形式的長效補償機制是水電項目移民安置的重要形式。

3 已有工程實施經驗

湖南涔天河水庫擴建工程在全省首次實施長效實物補償安置方式。工程淹沒農村集體經濟組織的土地補償費和安置補助費，由永州市政府管理投資用于涔天河電站建設，其收益作為長效實物補償資金來源。

棗莊市莊里水庫工程實施了逐年補償安置方式。工程建設淹沒征用的土地，每畝每年按400kg小麥、400kg玉米標準，以當年國家公布的小麥、玉米收購保護價格計算補償金額核算出淹沒影響農村集體土地承包人長效補償資金。

4 魏樓水庫長效補償安置實踐

菏澤市魏樓水庫工程位于菏澤市高新區，為中型平原水庫，設計庫容1560萬m3。工程建設征地面積316.2hm2，移民生產安置人口2176人，搬遷安置人口210戶634人。魏樓水庫工程建設征地面積占工程影響區耕地面積的32.8%，征地后，耕地資源減少近1/3。

項目移民規劃收集了土地詳查、統計年鑒（報）、農業發展規劃、國民經濟發展計劃等有關社會經濟資料，進行了移民問卷調查并聽取了當地政府對移民安置規劃初步意見，結合工程用地情況和環境容量分析，經綜合論證，擬定移民生產安置規劃方案為利用土地補償資金進行農業安置，以結合社會保障安置和二、三產業安置、技能培訓的形式。

項目移民規劃深入貫徹開發性移民方針，通過采取以土地入股方式對被征地農民實行農業安置，保障移民長期穩定收入。2017年4月，菏澤市高新區管委會發布《關于魏樓水庫工程占地補償及移民安置的意見》，明確了土地征收補償安置費，按照以地入股分紅的方式。每年每畝按750kg小麥（市場價格）貨幣補償被征地農民，補償時間到水庫停用、土地恢復時止，以小麥市場單價以及各村生產安置標準計算每位移民每年長效貨幣補償款。另外在移民新村東西兩側新建商鋪，年租金作為集體收入分配給移民；利用扶貧資金，規劃建設蔬菜大棚，獲得收益納入集體分配；根據各村安置意見，興建扶貧車間并規劃在呂陵鎮政府東建設食品加工產業園等二、三產業，移民通過打工或從事二、三產業提高收入。

在農業安置的基礎上，同時輔助實施社會保障政策、調整種植結構、發展集體經濟等措施，保證移民生產生活水平不斷提高。對于工程影響的以土地收入為主要經濟來源、擁有相應土地承包權或以土地入股分紅方式安置的村集體經濟組織成員，按照22.5萬元/hm2的標準全部納入居民基本養老保險范疇，由人社部門交納社會保障資金。合理利用當地藥材種植與粗加工業優勢，積極發展農村二、三產業，加快工程影響區農村勞動力轉移，拓寬農民收入來源渠道。充分利用庫區周邊生態景觀，大力發展觀光農業和生態旅游業。考慮工程影響區緊靠菏澤市高新區，有良好的非農就業條件，切實加強移民就業技能培訓，拓寬就業渠道。

根據已確定的生產安置規劃，經分析預測，各村在以土地入股等方式安置后，人均收入不低于規劃設計水平并略有上升。

5 存在的問題及建議

從近幾年長效補償安置方式實施的情況看，長效補償安置方式深受移民群眾的歡迎，得到了項目法人和地方政府的認可，取得了較好成效。分析魏樓水庫等工程實踐過程，由于我國移民法律法規體系尚不健全以及各地水利水電工程的實際情況不同，長效補償安置方式也存在一些問題。

長效補償安置后，移民配置的土地資源減少，容易導致庫區大量富余勞動力再就業困難，增加社會不穩定因素。長效補償資金的運用增加了政府對移民資金的管理和監督難度，易引起腐敗等社會問題。對于項目運營單位來說，長效補償一定程度上增加了經營成本，存在補償資金保障風險。部分建設項目存在逐年補償標準不夠明確，逐年補償標準增長機制沒有建立等問題。這些問題的存在都需要從政策制定以及機制體制建立等方面逐步加以解決。

1）建議從政策層面進一步加強和完善水庫移民群眾的保障措施。國家在制定移民安置、社會保障、城鎮化建設、新農村建設、脫貧攻堅、再就業等政策時應充分考慮移民安置群眾的實際需求，切實保障移民群眾生活幸福、事業發展，同時在稅收、物價等方面給予項目運營單位更加靈活的政策，保障補償資金長期充足。

2）建議進一步加強移民組織領導和監督管理。進一步明確各級人民政府和各有關部門在開展移民工作中的職責，特別強調縣區級人民政府是移民工作的責任主體和實施主體。項目法人應與地方人民政府或其委托的移民管理機構及自愿土地入股分紅的移民簽訂移民安置相關協議并切實履行。要進一步加強移民補償資金監督管理，確保合法合規、資金安全。

3）建議進一步明確逐年補償標準和調整機制。水庫移民長效補償標準一般按照當地主要農作物平均產量以及市場價格確定每年補償金額，但是農作物市場價格的取定容易存在爭議，建議工程實施地方政府進一步明確補償標準細則，如按照省市物價部門公布的價格為準等。考慮到物價上漲、通貨膨脹等因素，建議地方政府建立逐年補償標準調整機制，切實保障移民生活標準長期且穩定。

4）建議設立工程移民安置風險資金。水庫工程一般投資額較大，移民安置資金需求量大。為了保證工程順利持續推進，建議設立工程移民安置風險資金，化解長效實物補償資金兌付風險。

6 結語

水庫移民長效補償機制是貫徹落實《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的重要舉措。水庫移民長效補償安置通過構建“移民土地入股分紅機制”，輔以“移民社會保障機制”“移民養老保障機制”等措施，能夠有效地保障移民的經濟收入，改善移民的生存條件，并較好地兼顧國家、地方、企業和移民的利益，有利于建立和諧社會，有利于水資源開發利用和生態環境保護，實現多贏。