國外及中國臺灣民宿法律監管機制對浙江的啟示

舒衛英

引言

民宿起源于歐美發達國家，亞洲民宿始于日本，盛于中國臺灣。經過幾十年的發展以及政府、行業協會、民宿經營者多方主體的共同努力，歐洲、日本及中國臺灣地區民宿產業體系日益完善、業態極為豐富，在游客滿意、環境保護、民眾參與及增加營收間探索出一條可持續發展的路徑。近些年，民宿產業在中國大陸也風生水起，并不斷向著精品化、國際化發展。浙江民宿業在新農村建設的推動和鄉村旅游發展大力支持的背景下，取得了爆發性發展，但其管理和經營還落后于產業發展，隨之也帶來行業標準的缺失和管理短板等問題。縱觀世界民宿產業的發展歷程，借鑒國外及我國臺灣地區的民宿產業的經營、監管等經驗，必將進一步推動浙江民宿產業的繁榮發展。

一、國外及中國臺灣法律監管機制比較分析

歐洲鄉村民宿市場發展較早并形成了符合各自地域特點的管理規則與法律監管機制。如英國、法國、日本及中國臺灣地區也在發展民宿業的過程中積極加強監管立法，建立許可制度、充分發揮民宿聯盟的監管作用，不斷推動民宿業規范有序發展。

（一）采用法規、標準的民宿管理分級制度

旅游標準化是旅游業發展的重要規范，縱觀國外及中國臺灣地區民宿管理都采用法規或標準，并形成了各自具有地域特點的管理規則與標準。英國主管部門制訂法規明確民宿經營中消防設施、室內改裝、食品衛生和稅額標準等，并形成由英國觀光局認證“皇冠制”民宿管理旅館分級。法國政府民宿相關法律限制民宿的房間數不超過5間，否則認定為旅館，并以“麥穗標識”表示等級，最低等級1個麥穗至最高等級5個。日本有專門的政府監管機構，不同程度地促進了日本鄉村旅游市場行為的規范化。日本依據《旅館業法》管理農家住宿的經營;農林水產省為鄉村旅游方面的政府監管機構，負責對鄉村旅游包括民宿進行管理，提供咨詢、經費補助、貸款等;同時，還推出土地出租付法、市民農園事務促進法、農山漁村旅宿型休閑活動法，允許人們對日本農場用地進行租借，民宿經營者可以運用農用土地建設房屋進行經營，2016年日本東京提出依照旅館業相關法律合法管理和運營京都特區里的大田區民宿業。中國臺灣民宿的管理主要是依據《民宿管理辦法》和《發展觀光條例》來實施的。這些條例明確了民宿經營主體的合法身份，并對設置民宿的地點、經營資格、民宿規模、設施標準、申請條件、管理監督及經營者權利義務做了明確、嚴格的規定。

（二）民宿聯盟、行業協會組織的監管作用突顯

在民宿發展初期，各國主要依靠的是民宿聯盟、行業協會對民宿經營進行組織與引導，政府機構投入與介入都不多。法國民宿聯盟多為非營利組織，直接依據標準對民宿進行等級劃分，政府為加入聯盟的民宿經營者提供各項資金補貼。如法國最大的民宿聯盟度假宿所聯盟（Gites De France），不僅為其成員提供經營輔導和咨詢服務，檢驗其住宿條件與質量，而且還通過聯盟的平臺向數百萬游客推介合格的民宿成員。成立于1971年的德國農業協會，負責向皇家供貨條件委員會提出鄉村旅游品質管理機制及度假農場與鄉村度假評鑒制度，該協會對德國鄉村民宿的整體印象、安全性、經營者與服務人員、環境等方面進行評定并指導著德國鄉村民宿的建設。中國臺灣民宿協會、旅游品質保障協會等機構，其職能由組織與管理轉變為創新與營銷，中國臺灣的民宿協會不僅推動了相關單位對民宿發展相關規定的修改，而且還推動了各地民宿合法化政策的實施。同時，在推廣、促進民宿產業、整合資源等方面也發揮著不可或缺的媒介作用。

（三）建立民宿認證許可制度

日本建立了民宿的許可制度，由政府授權的財團法人（財團法人本身不是政府部門）對民宿經營申請者進行輔導、審核，通過其認證、登記后取得執照方可營業，禁止非法經營。政府部門在認證過程中的職能有所弱化。德國“認證制”是以休閑農場為德國的主要民宿形態，凡通過認證的農場獲得檢驗合格標章，有效期限為3年，必須定期接受政府相關部門對農場體驗、服務質量、人員適任度、整體環境和安全設施等跟蹤評鑒評審。

從歐洲、日本與我國臺灣地區民宿的法律監管機制比較來看，存在諸多相同之處但又彰顯著各自的特色。各國民宿法律都由特定的組織或者政府機構頒布實施，并對民宿各類設備、服務及民宿認證等進行管理，實現了民宿的合法正規化經營;而對于民宿的管理，則通過民宿聯盟、協會以及政府組織對從事民宿經營者進行培訓、提升，從而提高民宿經營者的整體素質，提升鄉村民宿的服務水平。

二、浙江民宿監管機制現狀分析

浙江重視民宿業與旅游業發展相輔相成帶來的經濟效益，民宿發展特色很鮮明，臨安、麗水養生，桐廬、莫干山鄉村度假，舟山、象山看海，衢州看山等具有地域特色的民宿品牌通過“互聯網+”為民宿插上看新的翅膀。從現狀看，浙江的民宿業發展一方面面臨著“同質化”競爭嚴重、“差異化”發展不足的現象，另一方面缺乏相應法律、法規、政策的正確引導。浙江民宿產業的組織化程度較低，缺乏統一的民宿標準和管理規章制度，產業發展也缺乏統籌規劃布局，行業監管及相關政策制度落實不到位;民宿的衛生督察、安全監察、評級評定也沒有統一的細分標準，這些問題勢必會影響到浙江省民宿產業的整體效率和可持續發展。

（一）立法漸趨規范，但市場準入條件模糊

2015年，浙江頒布了《浙江省旅游條例》，并于2016年1月1日起施?！墩憬÷糜螚l例》明確鼓勵全省各地發展農家樂和民宿，并將會務采購納入政府機關、企事業單位，條例的出臺推動了民宿從鄉野走向前臺。但是，會務采購中提到“符合條件”具體是哪些卻缺乏明確的標準，民宿經營面臨市場準入條件模糊的問題。如餐飲管理要求取得餐飲許可證，《旅館業治安管理辦法》提出，經營接待旅客住宿的旅館必須取得特種行業、公共場所衛生許可證和消防安全檢查證。但由于民宿業依托鄉村自然景觀生態，融合了多重業態，獨具人文情懷，所以若執行旅館業的準入和管理制度，那么必將限制民宿業的發展。

（二）民宿行業標準體系逐步建立，但覆蓋面不夠廣

國內普遍存在民宿管理法規缺位的問題，浙江在民宿管理上已做出較多嘗試。2015年全國首個民宿地方標準規范德清縣《鄉村民宿服務質量等級劃分與評定》發布，該民宿標準對接待設施、安全管理、環境保護和服務要求等方面進行了規定，并將鄉村民宿依次劃分標準民宿、優品民宿、精品民宿3個等級;嵊泗建立民宿行業標準體系，強化統一管理和行業自律，政府制定了民宿的聯合審批制度，嵊泗的民宿都擁有正規個體工商戶經營執照;臨安為促使“鄉宿”產業健康規范發展，推進“鄉宿”標準化進程。治安、消防、食品安全、衛生和稅收等相關職能部門已聯合制定出臺“鄉宿”建設標準，并將“鄉宿”發展列入有關部門的工作考核內容之中;2015年，寧波特色客棧擁有了自己的等級標識——由江南民居馬頭墻結合寧波市樹香樟樹樹葉構成，每個鄉村客棧都有了自己的“葉級”，其中“五葉級”最高。另外，余姚、千島湖、平陽等也紛紛發布《余姚市民宿管理辦法（試行）的通知》《杭州市關于進一步優化服務促進農村民宿產業規范發展的指導意見》《平陽縣民宿管理辦法》，主要對民宿開業條件、消防、環境等做了規定。

民宿投資正走上品牌化運作，極需一系列的規范和標準來進行規范，這為浙江各地解決欠缺規范化的問題提供了契機。但現狀來看，浙江民宿發展迅速但缺乏標準，管理混亂，詳細的具有可執行性的符合民宿業標準體系還不夠，標準化、高規格民宿經營管理的行業規范推廣度不夠。很多民宿普遍沒有經過審批手續，也沒有相應的消防審批，這些漏洞的存在會導致產生一定問題。

（三）監管法規密集出臺，但監管存在障礙

在目前狀況下，浙江省各地已經先后出臺了各種地方法規、條例、質量標準對民宿經營活動進行不同規定。但在各地民宿發展中，一些民宿主體并沒有取得合法合規的經營主體資格，行政管理手段在執行中也大打折扣，在現實層面上對民宿違法經營進行懲罰比較困難。首先，民宿由于法律法規界限模糊，規模小，消防衛生問題等，所以在辦理證照的過程按照現行規定很難合法化，國家也沒有相關文件明確界定短租與日租的界限，大部分項目均沒有獲得《特種行業許可證》，處在一種“違規不違法”經營狀態;各地出現了大量的無證經營、網絡預訂、朋友介紹的家庭旅館，不利于市場管理;一些民宿在經營過程中缺乏客戶身份查驗手續，出現經營者和房客都沒有相應的實名登記手續的問題，這就導致相關部門無法有效識別入住客人的身份，無法及時防范違法活動，給警方治安防控工作造成一定阻礙。其次，稅收征管問題。經營者行業納稅意識普遍淡薄，法律及稅法知識欠缺。而且民宿經營地點分散，征管難度大，經營收入多，申報稅額少;未經過小區其他業主同意而在居民區內進行短租的民宿經營等類似問題在法律上目前還沒有明確的規定。

（四）行業組織的監管作用不夠突出

行業協會是同行業企業自愿組成的非營利性社會團體法人，在政企之間發揮著“橋梁”“紐帶”和“潤滑劑”的作用，發揮著不可替代的積極作用。2014年，浙江第一家具有獨立法人資格的民宿行業協會——杭州西湖風景名勝區民宿行業協會成立，其制定了行業規章制度來規范各會員民宿的經營，規定會員民宿必須持有營業執照、衛生許可證、稅務登記證和特種行業許可證才可營業。從調研情況來看，盡管各地自發組織的民間民宿協會已有多家，但由于起步晚，浙江民宿行業組織還處于初級階段，發展滯后、作用甚小，所以只能發揮指導、組織等基礎作用，而在推廣民宿產業，提升知名度，規范民宿經營者行為，保護民宿經營者合法權益，為政府制定行業標準提供相關的依據等方面還有待提高。值得高興的是，2016國際民宿聯盟正式落戶桐廬縣，該聯盟必將能進一步推動各地民宿規范化發展，在拓展市場、人才培訓、反映行業意見等方面發揮重要作用。

三、國外及中國臺灣民宿法律監管機制對浙江的啟示

主推家庭旅館、鄉村旅館以及農家樂的浙江要發展民宿業，打造現代民宿品牌，亟待從突破政策瓶頸入手，在鼓勵發展和管理監督之間找到平衡點。借鑒歐洲、日本及中國臺灣民宿法律監管機制的成功經驗，構建適應浙江民宿業發展的法規、政策，對于浙江省民宿產業發展來說，具有現實意義。

（一）建立健全相關的法律法規并嚴格執法

對于新型業態民宿業，無論是從規范管理出發，還是從鼓勵發展民宿業出發，人們都必須從政策、機制上加以理順。當前的民宿業，必須有一個很好的頂層設計和配套的法規保障，因此，浙江要從政策制訂入手，充分考慮民宿的準入、治安管理、食品衛生監管和稅收等各個方面制度。一是制定民宿管理辦法和準入標準。全面提升民宿從業者的自身素質和服務水平，建立健全民宿從業者的行業管理規范和標準，并在實際管理中嚴格執行。民宿經營者要主動接受監督，政府事后嚴懲，不符合規范的不允許注冊和辦證;不服從管理的，由政府部門或協會實施處罰;民宿具有安全、消防等方面的特殊性，民宿制度制定應區別一般旅館業的管理辦法，在規范的前提下簡化相應審批手續，推動更多民宿經營者開拓市場。二是完善民宿執法監督檢查、推薦機制。成立專項執法檢查，對民宿消防、食品衛生安全、環境保護等方面進行民宿開辦、經營中的日常專項檢查，引導浙江民宿業主合法經營;對顧客認可、網絡評價等滿意度高的的民宿進行免檢或少檢，對信譽不良的民宿，予以公布，暫停其營業權利或取消其營業資格;通過權威的網絡按等級推薦民宿，讓游客自行選擇合適民宿。

（二）采用“政府引導+市場運作”的民宿管理模式

民宿業要持久、和諧地發展，離不開政府的引導和政策的支持。政府在民宿業管理過程中應該準確扮演好自己的角色，圍繞促進民宿產業有序、規范、健康發展的戰略任務，注重民宿發展管理的自然特點，促進民宿與地方原生態的有機融合;要善于用市場的思維、理念、機制和運作推動民宿產業的進入及運營管理，政府應該實行線上下線的彈性民宿制度管理，給民宿一點空間，在利用政策規范的同時，注重民宿業發展的個性化、品牌化建設，讓市場規律和游客需求來決定它的走向，從而促進其健康可持續發展。在政策的制定和實施中，各地政府要積極發揮牽頭抓總和監督調控工作，通過制定一整套完善的民宿政策指導評分體系，引導全省結合各自區域實際制定頒布相應的法規條例，加強對民宿的資格申請、設施基準、服務內容與質量等的有效監督和管理，使整個行業能夠在規范的環境中發展。

（三）弱化政府行政管理，強化行業協會自律管理的民宿發展模式

民宿行業協會應發揮專業優勢，組織協調民宿業發展，政府應鼓勵其延伸至政府機構力所不能及的地方。政府要全力補足政府職能轉變的“短板”，樹立民宿行業協會的權威，提高決策質量，確保民宿業有序發展。一是推進政府對民宿行業協會的職能轉移。政府承擔主導責任，公安、消防、環保、稅務和衛生等有關部門各司其職對民宿進行監管，政府尤其是要將與行業管理相關的技術性、服務性的事務等職能轉移給行業民宿行業協會，賦予行業協會規范行業經營、引領、推動行業繁榮發展的職責。二是引入市場機制發展民宿業行業協會。堅持政府“有形之手”和市場“無形之手”一起抓，堅持用政府權力“減法”換市場活力“加法”一起做，利用市場的調節作用使民宿在規范的環境中自發形成行業，浙江應分層次、分區域建立地方民宿行業協會，弱化政府對民宿的行政管理，強化行業協會的自律管理。

隨著自駕游帶動短途旅行市場的爆發式增長，全國將迎來民宿立法的高峰期。無論是從監管出發，還是從監管主體出發進行立法，無論是從規范管理出發，還是從行業自治組織出發參與監管，浙江各市、縣、區政府都需轉變思路，發揮上行下效的政策引導職能，通過完善民宿相關行業標準和運營規范，推動浙江休閑農業與鄉村旅游實現跨越式發展。

（作者單位：寧波城市職業技術學院旅游學院）