我國以房養(yǎng)老的法律障礙及對策分析

范衛(wèi)紅，倪水鋒

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

一、以房養(yǎng)老概述

(一)以房養(yǎng)老的概念

養(yǎng)老事關社會穩(wěn)定大局。十九大報告提出，要積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結合，加快老齡事業(yè)和產業(yè)發(fā)展[1]。

以房養(yǎng)老作為傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的一種有益補充，始于荷蘭，20世紀80年代后盛行于美國，之后被世界各國所借鑒，成為邁入老齡化國家緩解養(yǎng)老壓力的一種有效措施，并在21世紀初被我國引入。

習近平總書記多次在中央經濟工作會議上強調要提高金融體系服務實體經濟能力。以房養(yǎng)老作為養(yǎng)老屬性的金融產品，無疑順應了養(yǎng)老事業(yè)進步和金融業(yè)發(fā)展的趨勢。“以房養(yǎng)老”，顧名思義就是用房子來養(yǎng)老，事實上，其有廣義和狹義之分。廣義上，以房養(yǎng)老包括金融類以房養(yǎng)老和非金融類以房養(yǎng)老，前者主要包括住房反向抵押貸款、住房反向抵押養(yǎng)老保險，得通過金融機構運作方能實現(xiàn)，后者如房屋出租、以大房換小房、售房養(yǎng)老等，只需老年人有一定的經濟意識便能自行操作。狹義上，“以房養(yǎng)老”僅指金融類以房養(yǎng)老。

本文從狹義角度出發(fā)，主要研究金融類以房養(yǎng)老。在本質上，銀行主導的住房反向抵押貸款和保險公司主導的住房反向抵押養(yǎng)老保險并無明顯區(qū)別，都是擁有房屋完全產權的老年人將其房產抵押給金融機構，金融機構根據(jù)老人預期壽命、房屋價值等綜合狀況按期支付老人養(yǎng)老費用，老人在世時繼續(xù)擁有房屋占有、使用、收益和經抵押權人同意的處置權，老人去世后，金融機構獲得抵押房產產權，處置所得將優(yōu)先用于償付該產品相關費用。

但是，住房反向抵押養(yǎng)老保險是將反向抵押業(yè)務與終身養(yǎng)老年金保險相結合。一方面，保險公司承擔長壽風險，依照合同約定定期向老年人支付養(yǎng)老年金直至身故，確保老人的晚年生活無后顧之憂。另一方面，老年人過世后，其房產處置所得在償還保險公司已支付的養(yǎng)老保險相關費用后，剩余部分依然歸法定繼承人所有；如果房產處置所得不足以償付保險公司已支付的養(yǎng)老保險相關費用，保險公司將承擔房價不足的風險，不再向老年人的家屬追償[2]。

《關于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》(保監(jiān)發(fā)〔2014〕53號)(以下簡稱《指導意見》)和《中國銀保監(jiān)會關于擴大老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險開展范圍的通知》(銀保監(jiān)發(fā)〔2018〕43號)(以下簡稱《通知》)的先后印發(fā)體現(xiàn)了我國鼓勵保險業(yè)積極參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，探索完善我國養(yǎng)老保障體系、豐富養(yǎng)老保障方式新途徑的追求。

(二)以房養(yǎng)老的必要性

1.老齡化來襲

我國正逐步陷入一個“未富先老”的困境[3]。截至2017年底，我國60歲及以上的老年人口數(shù)量已達到2.41億人，占總人口的17.3%；65歲及以上的老年人口數(shù)量將達到1.58億人，占總人口的11.4%。“四二一”結構的家庭變得普遍，空巢老人和失獨老人現(xiàn)象也逐漸突出。人口老齡化是社會經濟發(fā)展到一定階段無法避免的趨勢，正確認識、處理人口老齡化問題有利于社會經濟的協(xié)調發(fā)展，主要措施包括實施健康老齡化戰(zhàn)略、家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結合、積極發(fā)展老齡化產業(yè)、完善老年法律法規(guī)體系、加強老齡工作的引導、加強全面二孩政策的宣傳[4]。

2.現(xiàn)有養(yǎng)老體系獨木難支

我國社會保障體系存在養(yǎng)老資金缺口持續(xù)擴大、基本養(yǎng)老保險覆蓋面不足等問題，引入新的養(yǎng)老模式，改變當前單一的養(yǎng)老體系是當務之急。

3.以房養(yǎng)老優(yōu)勢顯著

以房養(yǎng)老可以將社會存量資產轉化為養(yǎng)老資源，有利于豐富養(yǎng)老保障方式，增加老年人的養(yǎng)老選擇，健全我國社會養(yǎng)老保障體系，有效減輕國家、社會和家庭的養(yǎng)老負擔，維護社會和諧穩(wěn)定。此外，以房養(yǎng)老還有著促進我國金融機構多元發(fā)展、提高社會責任和加強房產流通、緩和房產市場供需矛盾等諸多功能。

(三)以房養(yǎng)老可行性

1.住房制度改革實現(xiàn)房屋產權私有化

20世紀90年代之前，我國城鎮(zhèn)實行福利分房，1994年國務院決定進行住房制度改革，住房逐漸商品化，到1998年最終取消福利分房。住房制度改革使得居民個人取得了房屋所有權，發(fā)展到現(xiàn)在產生了不少“住房富人，現(xiàn)金窮人”的現(xiàn)象，這為以房養(yǎng)老制度提供了市場基礎。

2.金融機構充裕的資金保證

以房養(yǎng)老是一項長期性產品，前期需要投入大量資金方能維持運行。隨著我國經濟穩(wěn)步發(fā)展，我國銀行、保險等金融行業(yè)現(xiàn)金流充足，這為我國以房養(yǎng)老的開展提供了充裕的資金支持。2017年末我國全部金融機構各項存款余額為169.2萬億元，同比增長8.8%；各項貸款余額為125.6萬億元，同比增長12.1%，兩者相差43.6萬億元，同比增長0.23%[5]，說明大量存款處于閑置狀態(tài)，以房養(yǎng)老制度的運行有充足的資金保證。

3.二手房市場的蓬勃發(fā)展

在老人去世后將抵押房產處置是金融機構回籠資金的重要階段，此時便需要一個成熟完善的二手房地產市場。我國二手房市場出現(xiàn)較晚，但發(fā)展較快，近年來，大中城市的二手房交易量已經超過了一手房交易量。雖然當前二手房市場存在一定的瑕疵，但作為住房剛需催生的二手房市場的統(tǒng)一規(guī)范和嚴格監(jiān)管正在形成，對盤活房屋存量、緩解住房供需壓力起到了重要作用。

二、美國、新加坡的以房養(yǎng)老模式

在國際上，住房反向抵押也是一個小眾產品，即使在住房反向抵押市場最成熟、規(guī)模最大的美國，參與人口也只有約60余萬人，而符合條件的老年人口大約有3 600萬人，滲透率是1.7%[6]。本文選取了以房養(yǎng)老有代表性的美國和新加坡作為典型國家進行分析。

(一)美國的以房養(yǎng)老模式

截至目前，美國市場上主要有3種代表性的住房反向抵押產品：Home Equity Conversion Mortgage(以下簡稱HECM)、The Home-Keeper Program、Financial Freedom，分別適用于擁有房產價值低、中、高的3類老人，其中HECM占全部住房反向抵押貸款市場份額的90%，具有較高的參考價值，而剩余兩種本文不予討論。

1981年美國專門成立了獨立的非營利性組織——國家住房資產價值轉換中心(NCHEC)，專門向老年消費者進行反向抵押貸款產品知識的宣傳和國民理財教育。1987年，美國政府頒布了《1987年國家住房法案》，明確了住房反向抵押貸款制度。1989年，美國國會授權美國住房和城市發(fā)展部(HUD)推出了HECM，該計劃由聯(lián)邦住房管理局(FHA)為參與雙方提供保險，從而大大降低了市場風險。1989年，聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會將資產證券化引入HECM的資本運作，大大增加了該產品的流動性，提高了相關行業(yè)的信譽。1994年，美國總統(tǒng)克林頓簽署了Riegle社區(qū)發(fā)展法案，規(guī)定必須向借款人披露與反向抵押貸款有關的所有費用，使得市場更加透明[7]。

美國也非常重視咨詢機構的公正性以維護老年人利益，美國國會于2008年修改了《國家住宅法案》，第255章要求HECM的咨詢機構必須是與相關利益機構無關聯(lián)的第三方，以確保咨詢機構的獨立性。按照規(guī)定，HUD要準備9家咨詢機構的名單供客戶選擇，而名單的先后次序由電腦隨機確定。此外，HUD在2010年頒布了新的HECM咨詢協(xié)議，要求咨詢顧問必須按該協(xié)議規(guī)定的詳細步驟向潛在的老年客戶提供咨詢服務[8]。在聯(lián)邦政府和國會不斷完善相關法律法規(guī)和監(jiān)管制度下，美國住房反向抵押業(yè)務才真正成為傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的有益補充。

(二)新加坡的以房養(yǎng)老模式

新加坡政府的口號是“公積金與居者有其屋，兩政策支撐國人退休生活”[9]。首先，新加坡實行強制中央公積金制度。公積金會員繳納的公積金會按照相關年齡的分配比率被分別存入3個戶頭：普通戶頭、可投資與退休相關的金融產品的特別戶頭、保健儲蓄戶頭。一般而言，三大戶頭的定期儲蓄足以保障公積金會員的退休生活。其次，新加坡實行居者有其屋制度，即組屋制度。建屋局建造公共房屋即組屋，并且會為年輕夫婦提供組屋的購屋津貼，給予住房的“第一把鑰匙”，因此新加坡國民擁房率頗高，絕大多數(shù)人居住于組屋中。

如前所述，一般而言在公積金制度下公積金會員的退休生活足以保障，但是并非所有會員在退休前都能攢下足額儲蓄，因而新加坡版的以房養(yǎng)老便出現(xiàn)了，建屋局提供各種組屋套現(xiàn)的選擇，給予住房的“第二把鑰匙”。新加坡的“以房養(yǎng)老”主要有3種選擇：一是通過出租部分或者全部組屋以換取養(yǎng)老收入，二是通過“以大換小”獲得養(yǎng)老收入，三是非常有名的屋契回購計劃。第一種選擇不作詳述。第二種選擇，2013年2月，“樂齡安居花紅計劃” 正式實施，這一計劃鼓勵老年人賣掉現(xiàn)有大型組屋，搬到小型組屋或公寓，以領取樂齡安居花紅[10]。

第三種選擇，2009年新加坡建屋局推出屋契回購計劃(lease buyback scheme)，而在此前的2006年新加坡解除了住房反向抵押只限于私有房產的規(guī)定，為該計劃的實施提供了便利。按該計劃，符合條件的老人可以將他們的部分剩余屋契賣給建屋局，建屋局給予老人補貼，出售屋契所得主要撥入公積金終身入息計劃以每月獲得固定收入。政府會保留30年屋契給老人，在回購的租期內，老人可以繼續(xù)居住在原屋內。此后，屋契回購計劃進一步完善，適用對象范圍逐步擴大，現(xiàn)金補貼也有所增長，使得屋契回購計劃在新加坡真正打開了局面，有效緩解了新加坡的養(yǎng)老壓力[11]。在屋契回購計劃中，中央公積金局和建屋局兩個機構合力構建了富有新加坡特色的住房回購抵押，更好地保障了老年人的養(yǎng)老生活質量。

(三)美新兩國以房養(yǎng)老經驗總結

1.政府主導

美國、新加坡政府都主導了國內以房養(yǎng)老最普適、最兜底的產品。如美國聯(lián)邦住房管理局對HECM提供了擔保，政府的參與大大提高了產品的公信力，保障了作為弱勢群體的老年人的經濟安全。必須意識到，以房養(yǎng)老并不單純是金融產品，也具有社會保障屬性，政府參與有其理論支撐。此外，政府的協(xié)調和監(jiān)管可以有效監(jiān)管以房養(yǎng)老產品。

2.法律保障，政策優(yōu)惠

美新兩國都從立法層面完善配套制度，破除以房養(yǎng)老實施的各項制度障礙，形成了一個以房養(yǎng)老的法律體系，并給予相關機構利率和稅收優(yōu)惠以鼓勵其參與。

3.合理的產品設計

美國的以房養(yǎng)老項目選擇空間很大，面向不同的老年群體設計了符合其房屋價值和年齡的產品，呈現(xiàn)出層次性，基本上覆蓋了大多數(shù)老年人，以此吸引有不同需求的消費群體。新加坡在產品的設計上很好地處理了公有制和市場化的關系，值得我國參考。

4.注重社會宣傳

新加坡和我國同處于東亞儒家文化圈，受傳統(tǒng)觀念影響頗深，因此其非常注重輿論的宣傳引導，潛移默化地改變民眾養(yǎng)老觀念，為新的養(yǎng)老模式造勢。而美國民眾思想相對開放，但政府仍在宣傳上不遺余力，力圖消除老人的思想顧慮。

5.成熟完善的金融市場

上述兩國作為發(fā)達國家，國內金融市場成熟完善，金融創(chuàng)新力和自由化程度都很高。目前我國已經基本建立起與社會主義市場經濟發(fā)展相適應的金融體系，金融成為推動我國經濟健康發(fā)展的重要力量。但是，如何不斷增強金融服務實體經濟能力、深化我國金融改革創(chuàng)新、防范金融系統(tǒng)性風險，為以房養(yǎng)老提供穩(wěn)定的金融環(huán)境支撐，還需要不斷借鑒域外改革經驗。

三、我國以房養(yǎng)老的實踐

(一)南京“湯山溫泉留園老年公寓”——民營機構推行模式

在2005年，南京湯山溫泉留園老年公寓推出以房養(yǎng)老產品，這是全國最早開始推行的“以房養(yǎng)老”模式，性質屬于“以房換養(yǎng)”。該模式要求申請人年滿60周歲且名下有南京市的60平米以上的完全產權住房，無子女。具體實施辦法如下：老人與養(yǎng)老機構簽訂協(xié)議，自愿將房產抵押給養(yǎng)老中心，終生入住老年公寓，原房屋由老年公寓出租。租金抵消老年人每月所需食宿、療養(yǎng)等各項費用，若有多余則退還老年人。但老人去世后，之前抵押的房屋的所有權移轉給公寓。該業(yè)務只有寥寥幾人辦理，并且不久就產生了糾紛，該模式很快就宣告失敗。

(二)上海“以房自助養(yǎng)老”——事業(yè)單位推行模式

上海可謂我國“最老”城市，早在2007年上海公積金管理中心就推出了“以房自助養(yǎng)老”，該產品性質屬于“售房返租”，要求申請人年滿65周歲且名下有上海市的50平米以上的完全產權住房。基本實施辦法如下：老人住房按市場估值賣給住房公積金管理中心，公積金管理中心一次性付清房款后再將房屋按約定的租期反租給老人。如果老年人的生存時間超過協(xié)商的租期可以繼續(xù)免費居住直到去世；如果老年人在租期內去世，老年人的繼承人可以繼承已經繳納而尚未使用的租金。該產品政府背景的優(yōu)勢最初激起了很多老年人興趣，但真正參與者卻相當少，最終不了了之。

(三)北京模式——多方聯(lián)合推行模式

2007年，北京壽山福海國際養(yǎng)老服務中心與中大恒基房地產經紀有限公司等單位聯(lián)合推出“養(yǎng)老房屋銀行”，性質屬于“以租換養(yǎng)”。該項目面向年滿60周歲、子女在國外而無人照顧并在市區(qū)有完全產權住房的老人。具體實施辦法如下：老年人與中大恒基簽訂協(xié)議將住房在不改變原有產權的基礎上進行出租，然后入住壽山福海國際養(yǎng)老服務中心，租金用于抵扣其在養(yǎng)老中心的支出。實際上該項目只在公主墳地區(qū)推行，實施不久就停止了。

(四)幸福人壽“房來寶”項目——保險機構推行模式

幸福人壽于2015年推出了中國首個住房反向抵押養(yǎng)老保險產品——“房來寶”。事實上，自《指導意見》頒發(fā)以來，有多家保險公司得到了試點資格，但迄今實際開展業(yè)務的僅幸福人壽一家。該產品在符合反向抵押養(yǎng)老保險基本范式的同時，遵循了《指導意見》的基本要求，比如明確規(guī)定猶豫期，應當聘請具有一級資質的房地產估價機構對房產價值進行評估，客戶擁有贖回權等等。

截至2018年11月底，幸福人壽共啟動意向客戶168戶247人，已承保117戶172人，領取養(yǎng)老金105戶150人，其余正在辦理中。雖然該產品遇冷，但3年多來的堅持已經樹立了市場的標桿。

(五)我國以房養(yǎng)老探索失敗的總結

我國不同類型的機構推出了形式各異的以房養(yǎng)老產品，在初期掀起不小波瀾后都歸于平靜，和國外欣欣向榮之態(tài)形成鮮明對比。分析之下，可以把我國以房養(yǎng)老探索失敗的原因歸結為三大障礙。

1.法律障礙

這是本文認為最首要、最關鍵的障礙，將在下文詳述。

2.參與主體障礙

第一，我國政府在以房養(yǎng)老業(yè)務中暫時還處于觀念倡導的地位，參與性低，導致群眾的信任度也不高。

第二，目前我國的房產價值評估和信用評級等中介機構市場發(fā)展不成熟，缺乏權威規(guī)范的中介機構，使得金融機構與老年人客戶之間無法構筑起堅實的信任橋梁。

第三，金融機構作為盈利組織，不傾向于參與這項“吃力不討好”的業(yè)務，積極性低，且現(xiàn)階段各機構推行的“以房養(yǎng)老”產品選擇性小。

第四，老年人對于以房養(yǎng)老了解有限，加之“養(yǎng)兒防老”和“家財”的思想深入人心，傳統(tǒng)觀念對老年人制約力相當大。

3.市場障礙

以房養(yǎng)老作為一種特殊的金融產品，既有一般金融產品普遍的風險，也有其獨有的風險，主要包含如下4種市場風險：

第一，利率風險。以房養(yǎng)老周期長，涉及金額大，我國利率市場化進程的加快使得利率波動變得頻繁和不可預測，這直接影響產品的最終獲益。

第二，房產價格波動風險。近幾年來我國房地產價格處于持續(xù)的非理性增長中，存在明顯泡沫，在以房養(yǎng)老業(yè)務頗長的周期里，難以判斷泡沫會破裂還是繼續(xù)膨脹。

第三，長壽風險。隨著科技發(fā)展，人均壽命逐漸延長，壽命預估難度的提升使貸款機構支付的養(yǎng)老金的總額高于房產的價值的幾率隨之放大。

第四，道德風險。老年人對于最終會失去產權的房屋未必會像貸款辦理之前那樣盡心盡力，房產貶值的可能性加大，貸款機構承受的風險同時增加。

四、我國開展以房養(yǎng)老的法律障礙

(一)住房反向抵押擔保法理缺失

住房反向抵押業(yè)務要得以順利運行，抵押人以自己擁有獨立產權的房屋向金融機構進行抵押擔保是其中的核心環(huán)節(jié)，該行為作為一種物權擔保方式，理論上應適用抵押權的一般規(guī)定。但是以房養(yǎng)老中的抵押有其自身獨特屬性。如一般抵押貸款的貸款數(shù)額是確定的，而住房反向抵押貸款的貸款數(shù)額因受老年人剩余壽命因素影響而在其去世前無法確定。

但是最大的區(qū)別在于，在一般抵押業(yè)務辦理中抵押人用于抵押的房屋不發(fā)生所有權的約定轉移，而在住房反向抵押業(yè)務中抵押房屋所有權約定轉歸抵押權人。換言之，住房反向抵押業(yè)務適用了流押，而我國《擔保法》和《物權法》都禁止流押，即禁止抵押合同的當事人在合同中提前約定若債務履行期屆滿債務人未能清償債務，作為擔保的抵押物所有權即歸債權人所有。適用于住房反向抵押業(yè)務的擔保制度的缺失使得金融機構失去了約定獲得抵押房屋所有權的法理基礎。

(二)住宅建設用地使用權70年期限

由于我國住房資產的價值不具有基于土地價值的長期遞增效應，致使長期性的住房金融運作失去了基礎[12]。雖然我國《物權法》規(guī)定，住宅建設用地使用權屆滿的，自動續(xù)期。且民法典物權編草案作了原則性規(guī)定：住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律行政法規(guī)的規(guī)定。但采取何種方式自動續(xù)期，自動續(xù)期是否需要繳納費用，如需繳納應繳納多少，由誰來繳納，以及對于參與住房反向抵押的房屋如何適用等都沒有具體規(guī)定，這種不確定性使得金融機構面臨相當大的制度風險，從而對以房養(yǎng)老“退避三舍”。

(三)房屋產權的非完全性

以房養(yǎng)老實施的前提必須是老人擁有獨立的產權房，即同時擁有完整的房屋所有權和房屋所在土地使用權。但在實際情況中，我國很多急需養(yǎng)老保障的老年人卻無法提供有獨立產權的房屋，這無疑是供給與需求的錯位，主要體現(xiàn)在農村宅基地房屋、小產權房和有限產權房上。這3種情形下的房屋目前難以參與到反向抵押業(yè)務中來。

1.土地二元所有制壁壘

小產權房違背了我國對集體土地的管理制度，因此其并不構成真正法律意義上的獨立產權，小產權房房主只享有房屋本身的所有權，缺乏配套的土地使用權。這使得小產權房處于一種進退兩難的地步。長期以來我國農村宅基地禁止抵押，對宅基地的利用一直處于僵化狀態(tài)，農村老年人群體喪失了參與以房養(yǎng)老的機會。隨著2016年《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》的推出，對宅基地使用權的抵押放開了一道口子，但該文件作為暫行辦法缺乏普適性，還不能滿足以房養(yǎng)老需要。如今隨著試點的到期，農地抵押貸款業(yè)務形成了完整閉環(huán)，農地抵押貸款全面推開條件已經成熟。農房抵押貸款因宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法處置的法律依據(jù)，農房流轉和處置仍面臨較大障礙，農房抵押貸款未形成有效閉環(huán)[13]。

2.房屋產權共有問題

有限產權房以經濟適用房為典型代表。經濟適用住房面向城市中低收入家庭、住房困難家庭供應，是具有保障性質的政策性住房。經濟適用房享受的優(yōu)惠可視為政府對房屋的投資，因此經濟適用房的產權應是政府和購房人共同所有，房主只有占有、使用的權利和部分的處分權。此外，即便經濟適用房能參與到以房養(yǎng)老中也還存在一個問題：我國法律規(guī)定經濟適用房可由政府優(yōu)先購買，這意味著其價格要以政府定價為準，不由市場決定。政府對經濟適用房的回購在保證了有限產權房市場穩(wěn)定的同時，限制了機構對未來的預判，壓縮了貸款機構盈利空間，影響了以房養(yǎng)老市場的規(guī)模。

(四)金融分業(yè)經營限制

以房養(yǎng)老的順利運行離不開銀行、保險、證券、信托等部門的有機配合。銀行部門在放貸上具有豐富的經驗，保險部門在風險管理上存在明顯優(yōu)勢，證券和信托部門能對盤活信貸資產發(fā)揮巨大作用。但是當前我國金融法中存在金融業(yè)分業(yè)經營的規(guī)定，這就抑制了金融機構的產品創(chuàng)新能力。雖然在我國當前的金融法中已經有了混業(yè)經營的政策縫隙，且在實踐中出現(xiàn)了以金融控股公司為代表的規(guī)避分業(yè)經營的組織形式，但是真正解除現(xiàn)行法律中金融分業(yè)經營條款的限制依舊有一段路要走。

(五)稅收作用不明顯

1.缺乏遺產稅的倒逼

發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家基本都征收較高的遺產稅來緩解財富世襲造成的社會不公，實現(xiàn)國家財政收入的增長和社會財富的再分配，老年人逝世后如果將房產留給子女的話代價相當大，遠不如用于生前養(yǎng)老合算。因此權衡利弊，通過以房養(yǎng)老的方法規(guī)避高額遺產稅成為西方發(fā)達國家老年人的一種選擇，拓展了以房養(yǎng)老市場。而中國目前沒有關于遺產稅的明確立法，子女在繼承父母房產時只需以少量過戶費為代價，家庭內部沒訴諸以房養(yǎng)老的需求，所以中國遺產稅的缺位未能為以房養(yǎng)老的盛行提前鋪好路。

2.稅收激勵不足

以房養(yǎng)老業(yè)務有著緩解我國養(yǎng)老壓力的重要社會意義，而金融機構在開展以房養(yǎng)老業(yè)務過程中一定程度上承擔了社會責任，若對其無相應的稅收優(yōu)惠，則不能體現(xiàn)國家對以房養(yǎng)老業(yè)務的支持和對金融機構為社會養(yǎng)老所做努力的肯定，不免降低金融機構開展該業(yè)務的積極性或者促使其將稅負轉移給老人，最終影響整個行業(yè)的發(fā)展。

(六)專門法律缺失

推行以房養(yǎng)老成功的國家普遍出臺了專門規(guī)范以房養(yǎng)老業(yè)務的法律，用以統(tǒng)帥整個以房養(yǎng)老體系。而我國當前的鼓勵性文件無法起到實質性作用，缺乏一部專門法律或法規(guī)來規(guī)范以房養(yǎng)老業(yè)務的實施。

五、我國開展以房養(yǎng)老業(yè)務的對策分析

(一)引入讓與擔保制度

引入國外盛行的讓與擔保制度可以有效解決反向抵押擔保法理缺失以及與“流押禁止”規(guī)定沖突的問題。所謂讓與擔保，是指債務人或第三人為擔保債務人的債務，將擔保物的所有權暫時附條件地轉移給債權人，但不轉移擔保物的占有，在債務人清償債務后，將擔保物的整體權利返還給擔保人，債務屆期未受清償時，債權人得就該擔保標的物優(yōu)先受償并多退少補的一種擔保方式。其遵循了擔保法“流押禁止”條款保障弱勢一方債務人利益的立法初衷，進而解決了我國現(xiàn)行物權法“流押禁止”條款和住房反向抵押的矛盾。

盡管《民法總則》第10條規(guī)定，處理民事糾紛應當依照法律，法律沒有規(guī)定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗。該條款肯定了習慣法的適用，某種程度上也肯定了讓與擔保這種民間習慣，但從理論和實踐角度出發(fā)，可以考慮在未來民法分則“物權編”中寫入讓與擔保制度，為住房反向抵押提供有效的法律保障，彌合金融機構無法合法取得抵押物所有權的法律風險。

(二)細化土地使用權續(xù)期規(guī)定，推行土地年租制

鑒于民法典“物權編”草案已對續(xù)期及費用作了原則性規(guī)定，當前應當在推動“物權編”落地的基礎上細化相關規(guī)定，對于用于以房養(yǎng)老的房產，可以給予較低代價續(xù)期的優(yōu)惠，降低老年人和機構風險，還可以規(guī)定自動續(xù)期的期限以建筑物剩余壽命為標準以明確市場預期[14]。

此外，當前我國內地實行“土地批租制”，即政府一次性出讓數(shù)十年的土地使用權，該制度造成土地使用權到期后的續(xù)期非常棘手。而我國香港地區(qū)實行的“土地年租制”方案值得參考。“土地年租制”是指每年收繳一次土地使用租金，并且以年為單位調租，通過評估地產價值重新確定年租金價格，及時反映土地市場的供求變動。在實踐中，對于新批的土地可以實行土地年租制，逐年收取土地出讓金；而對于已批的土地，在使用權到期前仍用土地批租制，到期之后則轉行土地年租制。該制度可以有效彌合房屋所有權年限與土地使用權年限不同步的矛盾，解決土地使用權到期后產生的權屬模糊和續(xù)期困難問題，便于反向抵押業(yè)務推行。

(三)實現(xiàn)非完全產權房流通

針對小產權房問題，需要對房地產法律進行完善，建立農村集體土地使用權有序進入市場流轉的制度。在保證農村和農民利益的前提下，為小產權轉為大產權找出路。2018年12月23日，提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議的《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》刪去了現(xiàn)行土地管理法關于從事非農業(yè)建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定。這表明政府將不再是居住用地唯一提供者，對于打破土地二元所有制壁壘意義重大，使得小產權房的未來出現(xiàn)一線曙光。

針對農村房屋，2018年中央一號文件明確中國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。隨著2019年《物權法》第184條和《擔保法》第37條相關規(guī)定恢復施行，農房抵押貸款業(yè)務也將在宅基地“三權分置”改革取得實質性進展基礎上推進，屆時再視具體情況考慮物權法、擔保法修改問題。因此，隨著農村土地制度改革的推進，農村房屋進入以房養(yǎng)老市場也是有可能的。

針對有限產權房，政府應明確有限產權房的產權權屬比例以及政府和房主之間的利益分配規(guī)則，便于其進入市場交易。此外要完善經濟適用房回購制度，補全政府對回購的經濟適用房的價值評估參照標準及價格計算規(guī)則等事項，這樣有助于金融機構對經濟適用房的未來價值有充分的預期。

(四)推進金融業(yè)混業(yè)經營與功能性監(jiān)管

我國要加快推進金融混業(yè)經營，修改《保險法》《證券法》《商業(yè)銀行法》等法律中的限制條款，整合原有金融機構資源，實現(xiàn)規(guī)模化經營，增強以房養(yǎng)老產品的創(chuàng)新能力，滿足我國住房反向抵押業(yè)務發(fā)展的需要。隨著2018年政府機構改革，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并為銀保監(jiān)會，減少了權力交叉的監(jiān)管盲區(qū)，降低了溝通成本，進一步推動了我國金融業(yè)的監(jiān)管從原來的機構性監(jiān)管向功能性監(jiān)管過渡，機構合并有助于倒推混業(yè)經營實現(xiàn)。在由分業(yè)經營向混業(yè)經營過渡的現(xiàn)階段，依靠單一的銀行或者保險機構作為主體拓展業(yè)務頗受掣肘，建立政府牽頭，保險公司、銀行、房地產中介機構等廣泛參與的住房反向抵押業(yè)務體系至關重要。

(五)發(fā)揮稅收導向作用

1.填補遺產稅空白

我國應該加快遺產稅立法，可以在遺產信息相對容易搜集整理、稅收征管難度相對較小的部分城市，在適當時期試點開征遺產稅。“以房養(yǎng)老”在歐美等國非常普遍，這與高額的遺產稅有很大關系，如美國的子女若要繼承房產等遺產，需要繳納60%～80%的遺產稅，人們會權衡收益成本，最終更多的老人會選擇倒按揭式的以房養(yǎng)老模式，這是理性的決策思路[15]。

2.給予稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠政策具有結構性、激勵性等優(yōu)勢，有助于促進新興產業(yè)發(fā)展。國家為了鼓勵住房反向抵押業(yè)務的推行，應當給予發(fā)行住房反向抵押產品的金融機構一定稅收優(yōu)惠，調動機構的積極性。

(六)出臺以房養(yǎng)老專門性法律

我國要加緊以房養(yǎng)老專門法律制定，就各參與方的準入資質、申請人條件、參與方的權利義務、產品設計與運行機制、退出制度、風險承擔與責任分配、監(jiān)督管理和處罰機制等事項作出明確規(guī)定，著重于消除借貸雙方的信息不對稱，維護老年人和機構的合法權益，真正規(guī)制以房養(yǎng)老業(yè)務的秩序。

六、結語

以房養(yǎng)老在當前還是一項創(chuàng)新的小眾業(yè)務，從供給側角度填補了市場空白。從政府的角度來說，要積極支持、加強監(jiān)管，要加強制度供給以化解以房養(yǎng)老存在的法律障礙，通過引入讓與擔保制度、改革我國土地使用權制度、出臺專門法律等方式為我國開展以房養(yǎng)老掃清制度障礙，為我國老年人安享晚年提供更多的選擇。