政府投資建設項目實施階段投資控制分析

高 陽

(中國船舶科學研究中心，江蘇 無錫 214082)

建設工程投資控制是指項目在建設過程中采取有效措施，把工程總投資控制在批準的限額內，以保證投資管理目標的實現。我國政府固定資產投資實行概算審批，使用國有資金投資的項目設計概算經批準后，將作為控制建設項目投資的最高限額，一般不得調整。

使用國有資金投資的建設工程發承包，必須采用工程量清單計價[1]。而較大、較為復雜的建設工程，由于工程內容和工程量一時尚不能十分明確，這就導致了建設工程投資總額的不確定性，只有對投資進行控制管理，才能滿足設計概算批復的要求。故在使用國有資金投資的建設項目中，建設單位在施工圖設計、招投標、施工過程三個環節進行分析，控制投資，避免超概發生，是十分必要且具有重要意義的。

1 施工圖設計過程中投資控制

項目立項后，設計工作是分析處理工程技術和經濟的關鍵環節。其工作質量直接影響建設工程的質量、投資和工程效益。建設單位應積極主動的參與設計過程，向設計人員充分表達項目功能要求及環境邊界條件。在施工圖設計過程中，需要重視建設工程結構形式和材料選用并采用限額設計。

工程人員往往會遇到這樣的情況，在地質條件、建筑體量都類似的條件下，結構所使用的材料用量差別非常大，甚至基礎結構形式也會不同。部分設計的安全系數大大超過了設計規范要求，造成了大量的投資浪費。特別是一些對造價不敏感的使用國有資金投資的建設項目。例如，某單層廠房工程所處地質條件良好，附近已建建筑多采用獨立基礎或條基。但該廠房的基礎選型卻是樁基，工程造價隨之大幅增加。再如外墻保溫材料的選用。目前常用的保溫材料有擠塑板，也有巖棉板。相同保溫效果的擠塑板施工價格為巖棉板的1/2。但仍有很多建設項目選用巖棉板。究其原因就是建設單位對工程造價不敏感，設計單位在工程造價方面意識淡薄，只講技術，不講經濟。所以建設單位應主動參與設計過程，聽取多方面意見，組織設計方案評價與優化，重視結構形式、主要材料的選用，加強設計人員與經濟管理人員配合，使項目布局更加緊湊合理，避免采用價格昂貴功能卻不足的工程材料。施工圖設計完成后，進行施工圖設計的經濟技術論證，分析施工圖預算是否滿足設計限額要求。

另外，設計單位提交施工圖后，建設單位應組織人員審核，盡量減少設計錯誤。施工圖審核過程可被稱為“排雷”過程。因為施工圖中出現的錯誤，包括建筑做法不明確、各專業圖紙之間的沖突、設計標注問題、選用建筑材料不明確等，都會在施工過程中暴露，增加施工過程的投資控制的風險。

2 招投標過程中的投資控制

招標文件一般包含招標公告、投標人須知、評標辦法、合同條款、工程量清單、圖紙等幾部分內容，其中招標公告、投標人須知一般是格式化的，圖紙在施工圖設計時已經確定。招標前需著重審查合同條款、工程量清單兩部分內容。而在評標過程中，應重視審查投標單位的不平衡報價。

在建設工程中，特別是使用國有資金的建設項目，項目工期在初步設計批復時已經確定，一般工期都比較緊。所以一旦確定中標人、發出中標通知書后，顧及對工期的影響，建設單位一般不會在合同談判中否決中標人。有經驗的施工單位會充分利用這一點，在投標過程中尋找招標文件所附的合同條款中存在約定不明確、條文不全等漏洞，在合同談判時更改或增加有利于自己的條款。招標文件所附的合同條款是中標后簽署正式施工合同的重要依據，是投標人在投標前已知悉的內容，也是投標人做投標文件的依據。所以在合同談判時，是無法更改招標文件所附約定明確的合同條款的。

為了順利簽署更為有利于建設單位的施工合同，發出招標文件前，建設單位應組織專家對招標文件中所附的合同條款進行評審，以保證合同條款約定明確、內容完整、有針對性。在招標文件中，附上評審過的整本施工合同。這樣才能在合同談判時處于有利的位置。反之則容易留下隱患。例如，某建設項目在招標過程中，因地方招標管理部門規定，招標文件中只能附合同的“主要條款”，不得附整本合同。建設單位按規定僅在招標文件中附“主要條款”。在發出中標通知書后的合同談判時，為確定“主要條款”以外的其他條件發生了諸多爭議。

工程量清單作為招標文件的組成部分，其準確性和完整性是由建設單位負責的，作為投標人的承包人不承擔工程量清單錯誤帶來的風險與損失。工程實踐中，造價人員在編制工程量清單時往往會出現工程量偏差、項目特征描述不符、清單漏項等問題。位于青島的某工程中，因施工圖設計描述不清楚，在編制工程量清單過程中未與設計人員溝通，將樁基的工程量清單項目特征描述明確為采用長螺旋鉆孔灌注樁。但地基中含有較多且粒徑較大的碎石，并且長螺旋鉆孔灌注樁達不到設計要求的入巖標準。施工單位抓住該項錯誤，要求變換成孔方式并提出索賠。甲乙雙方為此產生了重大爭議。

所以，工程量清單編制的質量直接影響施工過程中的造價控制，需要重視工程量清單的編制質量，避免出現工程量偏差、項目特征描述不符、清單漏項等問題。

施工單位為了能夠中標，有時會采取不平衡報價法。在清標、評標時必須識別投標文件。一般施工單位在投標時會選擇出設計圖紙不明確、估計修改后工程量要增加的部分或招標工程量清單中工程量比實際工程量小的部分，對該部分提高單價；選擇出工程內容不清楚的部分或招標工程量清單中工程量比實際工程量大的部分，對該部分降低單價，并在施工過程中通過索賠尋求提高單價。對此，如果發現投標單位采用不平衡報價法時，需重新審核不平衡報價部分的工程。檢查其圖紙是否清楚，核算工程量是否計算有誤,以免將問題留到施工時解決。

在評標辦法中，應根據工程的復雜性和特殊性確定經濟分。經濟分數比重不應過大，否則可能會造成有施工單位低于成本價競爭，勢必造成合同無法正常的履行，直接影響工程質量和工期目標的實現。

3 施工過程中的投資控制

中標通知書發出并簽署施工合同后，即進入施工階段。施工階段中的投資控制主要是合同價款調整的控制。

施工合同中的合同總價即簽約合同價。在施工過程中，由于項目實際情況的變化，雙方在施工合同中約定的簽約合同價可能會發生變動。為合理分配雙方的合同價款變動風險，會在合同中約定價款的調整事件、調整方法和調整程序。調整合同價的事件一般有以下幾類：1)法規變化類，主要包括法律法規變化事件；2)工程變更類，主要包括工程變更、項目特征不符、工程量清單缺項、工程量偏差、現場計日工簽證；3)物價變化類，主要包括物價波動、暫估價；4)其他調整事件。

法規發生變化影響合同價款的風險，一般由建設單位承擔。但承擔的范圍僅限于基準日之后的法規變化風險。另外，由于承包人原因導致工程延誤的，按不利于承包人的原則調整合同價款，即在工期延誤期間法規變化引起增加合同價款的，合同價款不予調整，引起合同價款減少的，合同價款予以調整。

工程變更是在合同實施過程中由發包人提出或承包人提出經發包人批準的對合同條件的改變。其內容主要包括增加、減少或取消合同中的工作，改變合同中的工作的質量標準或其他特性，改變工程的基線、標高、位置、尺寸，改變工程的時間安排。工程變更的原因也有多種，主要包括建設單位提出的新要求，施工現場出現不可預見的約束條件，施工圖紙出錯或設計不明確等。此類變更引起的價款風險一般由建設單位承擔。在正式提出變更前，應預估工程造價，確保造價在可控范圍內。值得注意的是，在合同簽訂后正式開工前的設計交底過程中，往往較集中的暴露出施工圖設計的問題，包括建筑做法不明確、各專業圖紙之間的沖突、設計標注問題、選用建筑材料不明確等，需要在設計交底時予以集中確定。這些問題的解決應歸為工程變更。并且這些問題必然會造成合同價款的調整。特別是建筑做法、材料選用等可能會大幅度的提高工程造價。所以說設計交底是工程變更控制的開始和重要內容。

使用國有資金投資的建設項目在竣工審計過程中，對工程變更的審查最為嚴格。所以在工程變更控制過程中，應注意變更資料的規范性。明確變更的發起人、變更的原因、變更的內容、變更的工程價款調整，最終由變更的相關人員簽字確認，并在施工過程中拍攝記錄。

建設項目施工工期長短不一，對于工期較長的建設項目，物價變化引起的工程價款調整不可忽視。而物價變化是不可預見的，物價變化引起的價款風險要在合同明確責任，約定主要建筑材料價格的調整方法，并在合同執行過程中準確記錄實際進度。特別要注意對于工期延誤后的價格調整，如果延誤是由施工單位造成的，則價格由計劃進度日期和實際進度日期兩個價格中較低的作為結算使用價格。

其他索賠事件包括不可抗力、不可預見的條件、建設單位現場簽證等。在施工合同中一般會在專用條款中約定不可抗力的范圍以及具體的判斷標準。依據風險合理分擔原則，一般建設單位應該承擔工程本身的損害、因工程損害導致第三方人員的傷亡、損失以及運至施工場地用于施工的材料和待安裝的設備的損害。建設單位還應承擔工程所需的清理費用。不可抗力發生時，建設單位應及時清點并確認損失，并及時補償，避免發現糾紛影響合同履行。

4 結語

建設工程在實施階段的投資控制是貫穿整個實施階段的，各個階段也是相互影響的。施工階段暴露的問題很多都是設計、招標階段埋下的。問題發現越早越容易解決。影響實際總投資的有環境因素，例如物價變化、法規變化、不可抗力等，也有人為因素，比如建設單位提出的新要求、施工圖紙的錯誤、招標工程量清單的缺項、特征不符等。在投資管理過程中，不能忽視每一個階段、每一個因素。在工作實踐中總結經驗，做到全過程、全方位的控制，保證在程序合規的前提下完成投資控制目標。