公共經(jīng)濟(jì)視角下我國(guó)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題研究

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，確保國(guó)家政策法規(guī)得到落實(shí)，是行政事業(yè)單位自我監(jiān)督的必然要求。因此，單位應(yīng)建立和完善內(nèi)部控制制度，規(guī)范和控制行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)，并確保國(guó)家相關(guān)政策和法規(guī)的實(shí)施。

伴隨著國(guó)家《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的出臺(tái)，公眾對(duì)行政事業(yè)單位的信息披露的內(nèi)容、程度以及形式等方面的關(guān)注度越來(lái)越高，這對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作提出了新的要求。尤其是對(duì)于基層行政事業(yè)單位而言，他們與社會(huì)公眾的接觸更加密切，就更需要加強(qiáng)自身的內(nèi)部控制建設(shè)，建立完善的內(nèi)部控制制度，推動(dòng)行政事業(yè)單位的科學(xué)有效運(yùn)行。

公共經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)

（一） 委托代理理論

委托代理是指委托方根據(jù)雙方達(dá)成的契約，委托受托方實(shí)施或不實(shí)施一定行為，同時(shí)授予受托人一定的決策權(quán)利，委托方則根據(jù)受托方履行契約的數(shù)量和質(zhì)量向其支付報(bào)酬。在我國(guó)，公民與政府之間存在復(fù)雜的委托代理關(guān)系，基于信息不對(duì)稱等因素，委托代理關(guān)系往往會(huì)帶來(lái)委托代理問(wèn)題。而內(nèi)部控制體系的建立能夠有效解決社會(huì)公眾與行政事業(yè)單位間的委托代理問(wèn)題，提高政府工作效率和效果，增強(qiáng)政府信息的可信度。

（二） 公共受托責(zé)任

政府內(nèi)部控制起源于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，隨著我國(guó)民眾民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，社會(huì)公眾對(duì)行政事業(yè)單位公共資源使用情況的關(guān)注更加密切，行政事業(yè)單位作為委托代理關(guān)系中的受托人，有義務(wù)向社會(huì)公眾及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地報(bào)告相關(guān)公共活動(dòng)的信息。由于信息不對(duì)稱，社會(huì)公眾處于弱勢(shì)的一方，此時(shí)，良好的內(nèi)部控制機(jī)制有助于行政事業(yè)單位履行公共受托責(zé)任，提高工作效率，如實(shí)向公眾報(bào)告公共資源的使用情況。

加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

（一） 確保國(guó)家政策的落實(shí)

2012年12月，財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求于2014年1月1日正式開(kāi)始實(shí)施。可見(jiàn)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，確保國(guó)家政策法規(guī)得到落實(shí)，是行政事業(yè)單位自我監(jiān)督的必然要求。因此，單位應(yīng)建立和完善內(nèi)部控制制度，規(guī)范和控制行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)，并確保國(guó)家相關(guān)政策和法規(guī)的實(shí)施。

（二） 確保行政單位的運(yùn)行管理

行政單位作為政府部門的核心，在執(zhí)行權(quán)力的過(guò)程中最基本的要求就是遵循法律法規(guī)。通過(guò)建立和完善內(nèi)部控制可以確保行政單位行政行為依據(jù)的合法性，可以通過(guò)設(shè)置控制措施提高行政運(yùn)行效率并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的違法違紀(jì)現(xiàn)象，預(yù)防行政單位工作人員失職、瀆職、濫用權(quán)力和以權(quán)謀私行為。

（三） 確保財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性

在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，行政事業(yè)單位作為委托代理關(guān)系中的代理方，有義務(wù)向社會(huì)公眾披露單位的財(cái)務(wù)收支情況以及管理運(yùn)行情況。建立完善的內(nèi)部控制制度旨在確保政府單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和完整性，保證信息公開(kāi)的質(zhì)量有效。如果缺乏相應(yīng)的內(nèi)部控制體系，則難以充分反應(yīng)單位的財(cái)務(wù)收支情況，更無(wú)法保證社會(huì)公眾的利益。

我國(guó)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行現(xiàn)狀

（一） 控制環(huán)境的弱化

內(nèi)部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，決定了內(nèi)部控制的基調(diào)。當(dāng)前我國(guó)在基層單位的內(nèi)部控制方面還存在盲區(qū)，部分單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制不重視，不能從根源處了解內(nèi)部控制工作的重要性，單位的一般人員更認(rèn)為內(nèi)部控制是增加麻煩，單位的日常工作事項(xiàng)都是按照慣例執(zhí)行，即使建立了內(nèi)部控制規(guī)范，在推進(jìn)過(guò)程中也遇到了極大的阻力，導(dǎo)致單位的內(nèi)控工作最終都流于形式。同時(shí)，多數(shù)單位普遍不重視財(cái)務(wù)工作人員的工作，致使財(cái)務(wù)人員在工作中只負(fù)責(zé)單一的記賬工作，并沒(méi)有讓其參與單位的重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)。

（二） 風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)控制薄弱

近年來(lái)，金融危機(jī)頻發(fā)，其影響不斷向公共領(lǐng)域延伸，各國(guó)政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，尤其是近期的歐債危機(jī)，更是給我國(guó)的行政事業(yè)單位敲響了警鐘：政府部門也并非絕對(duì)安全毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的，迫切需要通過(guò)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制。由于大多行政事業(yè)單位的性質(zhì)與企業(yè)不同，很少?gòu)氖律a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，無(wú)需像企業(yè)為了營(yíng)利控制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，忽略了其自身在履行社會(huì)公共服務(wù)職能的過(guò)程中還要面臨各種社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)，因此缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施，無(wú)形中給單位和國(guó)家造成巨大隱患甚至損失。

（三） 信息溝通機(jī)制不暢通

在我國(guó)政府部門的內(nèi)部控制體系中，信息溝通的重要性仍得不到重視，信息溝通渠道的缺失使得普通職工的意見(jiàn)難以上達(dá)，也使領(lǐng)導(dǎo)不能及時(shí)、全面地掌握單位情況，最終釀成嚴(yán)重后果。信息的溝通離不開(kāi)技術(shù)的支持，但目前我國(guó)行政事業(yè)單位普遍存在信息化水平低的問(wèn)題，在信息安全管理方面的漏洞也較大，這些問(wèn)題也制約了信息溝通的效率和效果。另外，雖然目前我國(guó)政府單位的“曬賬單”已經(jīng)向信息公開(kāi)透明的路上邁出了一大步，但多數(shù)公開(kāi)的賬單都流于形式，與公眾的期待仍存在差距。

（四）監(jiān)督考核機(jī)制不到位

監(jiān)督和考核是政府單位內(nèi)部控制不可或缺的環(huán)節(jié)，只有通過(guò)監(jiān)督考核，才能真正發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題和優(yōu)缺點(diǎn)，保證預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制的監(jiān)督有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種方式，但不論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督都存在著一些問(wèn)題。部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不夠深刻，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不高，執(zhí)行力度不足，進(jìn)而使單位內(nèi)部監(jiān)督結(jié)果并不理想。此外，基層行政事業(yè)單位缺少全面有效的外部監(jiān)督，致使內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督不能形成綜合監(jiān)督的合力。

加強(qiáng)基層單位內(nèi)部控制的措施

（一） 建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制工作能否有效展開(kāi)，在很大程度上取決于單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)是否強(qiáng)烈，因此，我國(guó)應(yīng)將內(nèi)部控制建設(shè)上升至法律高度，對(duì)行政單位公布其年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算和決算作出明確的規(guī)定，通過(guò)立法的形式制定一套完整的內(nèi)控制度，借此加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控工作的重視程度。單位負(fù)責(zé)人還應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際情況，制定完善的配套措施，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的政策支持，指導(dǎo)和幫助行政單位建立完善內(nèi)部控制體系中的監(jiān)督體制，確保單位內(nèi)部控制能夠得以持續(xù)、科學(xué)地執(zhí)行。

為實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，還需建立良好的內(nèi)部文化，對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位應(yīng)配備專業(yè)人員，不僅要注重工作人員的專業(yè)勝任能力，還要注重人員的職業(yè)道德素養(yǎng)。加強(qiáng)內(nèi)控工作的宣傳教育，提高其認(rèn)識(shí)到內(nèi)控工作的重要性并自覺(jué)執(zhí)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，在單位內(nèi)部形成團(tuán)結(jié)和諧的文化氛圍，這將極大地提升單位的工作效率和內(nèi)控工作的執(zhí)行效果，同時(shí)，也有利于政府更好地履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而維護(hù)社會(huì)公眾等利益相關(guān)者的利益。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

針對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀，基層行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人及普通工作人員應(yīng)培養(yǎng)和強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，我國(guó)行政事業(yè)單位并非全無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，同樣面臨著財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境等各方面的風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，推進(jìn)單位的內(nèi)部控制工作。在行政事業(yè)單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后，應(yīng)當(dāng)形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告并及時(shí)提交給單位負(fù)責(zé)人，提醒單位負(fù)責(zé)人關(guān)注行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重大風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果有針對(duì)性地采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和風(fēng)險(xiǎn)控制措施，以便及時(shí)完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)。

（三）健全信息溝通機(jī)制

隨著公民對(duì)行政事業(yè)單位信息披露程度和內(nèi)容的關(guān)注，各基層單位應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，真實(shí)、及時(shí)、完整地披露單位社會(huì)服務(wù)的履職情況。在面對(duì)社會(huì)公眾的質(zhì)疑和突發(fā)事件時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)能夠及時(shí)有效地作出解釋以增強(qiáng)社會(huì)公眾的信任感。在單位內(nèi)部，還應(yīng)建立橫向和縱向的信息溝通渠道，一方面可以建立內(nèi)部報(bào)告體系以實(shí)現(xiàn)下情上達(dá)的目的，防范行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人“一言堂”或“一支筆”造成的決策風(fēng)險(xiǎn)或舞弊風(fēng)險(xiǎn)。另一方面可以將總體工作層層分解，明確不同部門和崗位之間的責(zé)任。同時(shí)，行政事業(yè)單位還要合理運(yùn)用信息技術(shù)，充分發(fā)揮信息化在內(nèi)部控制中的作用，簡(jiǎn)化日常工作并降低出現(xiàn)錯(cuò)誤的概率，提高內(nèi)部控制的效率和效果。

（四） 建立內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督機(jī)制

為完善內(nèi)部監(jiān)督制度，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，設(shè)立專職稽核人員，具體落實(shí)單位內(nèi)部控制工作;同時(shí)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用，提高內(nèi)部審計(jì)的地位，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)加以改進(jìn)，形成完善的內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)，確保內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行。

從外部監(jiān)督來(lái)看，應(yīng)建立以政府監(jiān)督為主、社會(huì)監(jiān)督為輔的外部監(jiān)督機(jī)制，使內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管兩種力量雙管齊下，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督部門的溝通協(xié)作，才能切實(shí)提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督力度，使監(jiān)督機(jī)制真正發(fā)揮作用，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)實(shí)施。最后，應(yīng)明確責(zé)任追究制度，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題在改善的同時(shí)應(yīng)嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。

作者簡(jiǎn)介

郭子柔 就讀于西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向?yàn)閮?nèi)部控制