基層審計(jì)推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)的職能作用探析

◆劉錫平/ 吉林省安圖縣審計(jì)局

“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，從頂層設(shè)計(jì)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，提出并細(xì)化了農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的各項(xiàng)目標(biāo)措施，把增加農(nóng)村公共服務(wù)供給作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容予以明確。在今明兩年的全面建成小康社會(huì)的決勝期，中央在部署農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作時(shí)，再次明確要求扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板，農(nóng)村公共服務(wù)已經(jīng)成為決定農(nóng)民獲得感幸福感的前置要素?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)直面農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，如何推動(dòng)優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給，需要充分發(fā)揮審計(jì)的職能作用。

一、優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)需要強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

（一）持續(xù)投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村公共服務(wù)的基本要素和重要基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興的基本條件和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要依托。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，針對(duì)保障和改善民生，將重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村飲水、鄉(xiāng)村道路、村路硬化、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)村物流、現(xiàn)代能源、信息技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，公共財(cái)政投入起著主導(dǎo)和支撐作用，為提高農(nóng)村美好生活保障水平，維護(hù)農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益，國(guó)家將持續(xù)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投入，以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從項(xiàng)目到資金涉及多頭管理，建設(shè)項(xiàng)目能否達(dá)到設(shè)計(jì)水平、發(fā)揮應(yīng)有效益、明確管護(hù)責(zé)任、形成長(zhǎng)效機(jī)制，直接關(guān)系到農(nóng)村公共服務(wù)補(bǔ)短板問(wèn)題。由此，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅農(nóng)民群眾關(guān)心關(guān)切，而且需要基層審計(jì)機(jī)關(guān)從維護(hù)農(nóng)民利益的角度強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。

（二）明確發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村。在新時(shí)代，黨和國(guó)家明確要求要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中，國(guó)家明確要求繼續(xù)把社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村，促進(jìn)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等資源向農(nóng)村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系、推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。基于國(guó)家的規(guī)劃和部署，各級(jí)公共財(cái)政將持續(xù)加大對(duì)以公共服務(wù)體系為主的農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的投入，讓農(nóng)民在公共服務(wù)上對(duì)改革成果普惠共享。在公共財(cái)政投入中，既要改善公共服務(wù)條件，保障體現(xiàn)財(cái)政投入的社會(huì)效益，又要確保農(nóng)民獲得優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的目標(biāo)。因此，在鄉(xiāng)村振興中，農(nóng)民既關(guān)心現(xiàn)實(shí)利益的獲得感，又關(guān)切在公共服務(wù)中的應(yīng)有實(shí)惠。實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的目的，就是推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)的政策決策落實(shí)落地，普惠農(nóng)民。

（三）農(nóng)村保障投入日趨擴(kuò)張。生活富裕是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)之一，為了使農(nóng)民過(guò)上美好生活，不僅集中人力、財(cái)力、物力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)，而且多措并舉加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。各級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入，在精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)，加大了產(chǎn)業(yè)扶貧力度；不斷提高農(nóng)村最低生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；社會(huì)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整提高；農(nóng)村基本醫(yī)療和特大疾病救助標(biāo)準(zhǔn)也逐步提標(biāo)擴(kuò)補(bǔ)；農(nóng)村防災(zāi)救災(zāi)和危房改造國(guó)家也投入大量資金補(bǔ)貼等。國(guó)家投入大量資金建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系，直接面對(duì)的是農(nóng)民個(gè)體，關(guān)乎著農(nóng)民最直接最現(xiàn)實(shí)的利益，也是農(nóng)民群眾最關(guān)心關(guān)切的實(shí)際問(wèn)題，是影響農(nóng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，基層審計(jì)在推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)中質(zhì)量提升，就要著眼和著力國(guó)家保障政策的落實(shí)，推動(dòng)保障改善民生。

二、基層審計(jì)在農(nóng)村公共服務(wù)中的職能定位

（一）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資金效益預(yù)期。在持續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共資金投入中，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)的投入，突出特征就是社會(huì)效益。資金投入達(dá)不到效益預(yù)期，甚至發(fā)生違法違規(guī)問(wèn)題，將直接影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。因此，基層審計(jì)服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村公共部門優(yōu)質(zhì)服務(wù)，首要的作用就是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政資金使用效益的預(yù)期。要通過(guò)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督、推動(dòng)地方政府落實(shí)國(guó)家政策、執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的同時(shí)，在公共財(cái)政資金使用上堅(jiān)持效益優(yōu)先和問(wèn)題導(dǎo)向，確保公共資金在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障改善民生中的作用最大化，保證審計(jì)監(jiān)督成效。

（二）推動(dòng)強(qiáng)化資金績(jī)效管理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政投入，一般納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，按照國(guó)家行政法規(guī)要求，預(yù)算資金需要實(shí)行績(jī)效管理，硬化預(yù)算績(jī)效管理約束，堅(jiān)持績(jī)效評(píng)估和結(jié)果導(dǎo)向，確保財(cái)政投入符合總體設(shè)計(jì)和全面推進(jìn)。但是，較大比重的農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入是上級(jí)財(cái)政預(yù)算和撥付的，需要基層在管理使用中保障其預(yù)算績(jī)效。因此，基層審計(jì)發(fā)揮職能作用，推動(dòng)強(qiáng)化資金績(jī)效管理已成為重要的坐標(biāo)點(diǎn)。要通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)相關(guān)部門在預(yù)算資金管理使用上堅(jiān)持績(jī)效意識(shí)和結(jié)果導(dǎo)向，做到資金在管理使用上科學(xué)規(guī)范、公開透明、權(quán)責(zé)對(duì)等、約束有力。

（三）推動(dòng)維護(hù)發(fā)展農(nóng)民利益。國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持把生活富裕作為根本，目標(biāo)就是不斷擴(kuò)寬農(nóng)民增收渠道，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)社會(huì)公平正義，全力增進(jìn)農(nóng)民福祉，讓廣大農(nóng)民走上共同富裕的道路。黨和國(guó)家決策部署的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是維護(hù)好發(fā)展好廣大農(nóng)民最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的利益。政策落實(shí)的缺位與不到位、管理失控或責(zé)任擔(dān)當(dāng)不足等，都將直接或間接損害到農(nóng)民利益，失卻政府公信力。因此，基層審計(jì)應(yīng)推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)優(yōu)化，尤其要推動(dòng)維護(hù)發(fā)展農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益。要通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，促使相關(guān)部門堅(jiān)持農(nóng)民利益至上，規(guī)范服務(wù)行為，提高服務(wù)供給產(chǎn)品質(zhì)量，讓農(nóng)村群眾有更多實(shí)實(shí)在在的獲得感、幸福感和安全感。

三、結(jié)合實(shí)際，探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)規(guī)律

（一）堅(jiān)持常態(tài)審計(jì)。當(dāng)前，扶貧脫貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段，鄉(xiāng)村振興和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村將成為長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，美麗鄉(xiāng)村更需要更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)產(chǎn)品。支撐這一建設(shè)基礎(chǔ)的，是公共財(cái)政持續(xù)和擴(kuò)增的投入，這一趨勢(shì)占據(jù)了基層審計(jì)任務(wù)和內(nèi)容的最大比重。因此，審計(jì)監(jiān)督從上級(jí)決策部署到基層的計(jì)劃組織，都要充分考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村對(duì)審計(jì)服務(wù)的需求，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村這一國(guó)家政策措施和民生資金及項(xiàng)目納入常態(tài)審計(jì)，并探索形成與社會(huì)需求相適應(yīng)的審計(jì)規(guī)律，以推動(dòng)黨和國(guó)家的政策和決策在農(nóng)村得到有效落實(shí)，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

（二）突出重點(diǎn)審計(jì)。鄉(xiāng)村振興所有投入都是財(cái)政預(yù)算的重要資金，在審計(jì)監(jiān)督上既需要全面覆蓋，也需要突出重點(diǎn)，確保審計(jì)效能。因此，無(wú)論是上級(jí)統(tǒng)一部署，還是基層審計(jì)制定計(jì)劃，都要依據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，區(qū)分輕重緩急和社會(huì)關(guān)注程度，重點(diǎn)組織好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督。在重點(diǎn)審計(jì)中，尤其要突出審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，把著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)放在政策落實(shí)、項(xiàng)目決策、績(jī)效管理、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目評(píng)估、經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行等方面。要通過(guò)重點(diǎn)審計(jì)、客觀公正揭示分析問(wèn)題，為地方政府和相關(guān)部門推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作及農(nóng)村公共服務(wù)提供科學(xué)依據(jù)。

（三）推行組合審計(jì)。目前有的基層審計(jì)機(jī)關(guān)存在傳統(tǒng)審計(jì)偏重、專業(yè)技能偏弱、創(chuàng)新人才偏少的問(wèn)題，直接制約著涉農(nóng)審計(jì)的影響力和公信力。為提高審計(jì)或成果的客觀公正性，推動(dòng)提升農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，亟需從客觀出發(fā)，從橫向和縱向上推行組合審計(jì)。在組合審計(jì)上，可由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織，采用上下組合、易地組合等方式，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金實(shí)施重點(diǎn)審計(jì)，以利于重點(diǎn)揭示和反映問(wèn)題。也可由基層審計(jì)機(jī)關(guān)視其需要，在內(nèi)部統(tǒng)籌資源組合審計(jì)的同時(shí)，開展橫向組合審計(jì)。一方面，與紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、司法等具有監(jiān)督職能的部門組合，形成監(jiān)督合力，提高公正性和權(quán)威性。另一方面可與相關(guān)部門的專業(yè)人員組合，解決專業(yè)技能不足問(wèn)題，提高審計(jì)效率和效果，以利于推動(dòng)審計(jì)整改。