發展光伏產業的政策引導機制研究

□王效梅

光伏產業，是以硅材料的應用開發實現光電轉換的新型能源產業。自十九世紀四十年代法國科學家發現液體光生伏特效應開始，光伏產業發展歷程已貫穿人類歷史180年之久。光伏能源以其穩定、清潔、安全的優異特質得到了世界各國的普遍關注，并迅速榮升為全球能源產業的新寵兒，躋身為國際能源競爭的主要新興產業之一。本文從市場、融資、技術、成本以及財政體系建設等多方面進行探索，謀求我國光伏產業發展新思路。

一、我國光伏產業發展中存在的問題

（一）部分地區棄光限電現象嚴重

從全國范圍來看，我國西北地區棄光限電較為嚴重，據有關統計數據研究表明：2016年新疆、甘肅等地區棄光率均超過30%，來自經濟社會、地域條件、體制機制等方面的問題共同促成了多方面的棄光因素集合，一是當地管理無序的光伏電站發展模式，電網統籌規劃尚未實現；二是當地經濟發展緩慢，用電負荷不增反降；三是當地能源部門利益關系不均衡，利用可再生能源優先發電的政策未落到實處；四是電網系統峰值調節能力有待提升，可靈活調節的電源項目不足；五是地區間尤其是跨省跨區的輸電通道不足，電力很難實現更大范圍的消納。

（二）財政補貼資金存在較大缺口

2016年底，我國可再生能源附加資金缺口已達到520億元。原因在于光伏市場規模的擴張速度遠遠超過可再生能源附加征收，這就使得補貼資金缺口加大的矛盾日益加劇。其中，很多光伏發電項目無法及時獲得之前承諾的財政補貼，導致全產業鏈無法接續。部分民營企業業務單一，而且光伏項目比重較大，由于民營企業的融資能力較差，一旦出現較為猛烈的市場波動，就容易給企業甚至整個光伏行業形成沖擊，導致破產。

（三）制造業提升競爭力進程緩慢

首先是目前光伏制造企業產業結構性矛盾問題突出，存在大量低水平重復建設，高性能光伏產品供應能力有限，導致數量不足；其次是國家和地方政府關于光伏產業建設的地域規劃、年度規劃存在不協調的問題，而且光伏上網電價調整機制處于改革階段，導致市場波動幅度大，這些都給制造業發展帶來空前的壓力。第三由于大量光伏制造企業的科技研發專項尚未實施，產業化的研發投入又相對薄弱，關鍵工藝技術水平和高端裝備水平仍有待提升，使得制造業在競爭力提升方面進程十分緩慢。

（四）光伏電站用地稅費及成本較高

首先是同一塊地，農業、國土、林業等多方給出的光伏用地性質認定存在多方爭議。這一問題會對光伏電站項目開發形成困擾，同時也給電站帶來沉重的稅收壓力，增加企業開支，不利于企業降本增效。其次是用地的“一刀切”管理模式嚴重影響到了“光伏+”應用模式多領域的創新，如國土資規〔2015〕5號將包括光伏組件方陣在內的所有用地均按建設用地管理，但在實際建設中光伏組件方陣并不會改變土地用途的性質，卻以建設用地管理論處，額外拔高了光伏企業發電用地成本。用地成本和稅費收取不規范成為光伏發電降成本、減補貼的重壓之一。

（五）標準體系建設周期滯后

準確講，我國光伏產業標準制定、修訂進程緩慢，標準體系并不完善，而且與當前的產業發展規模和速度嚴重不匹配；還有一些行業標準存在歸口交叉管理問題，也變相導致制定效率低下；企業技術專家長期將精力用在生產建設環節，而不是在制定標準化體系的工作中，這也導致了部分國家標準轉換停滯不前。此外，企業知識產權維權成本較高，來自國家和社會層面的知識產權保護助力，這也在很大程度上影響到企業對于發展先進生產力和技術創新的投入與研發。

二、光伏產業深入發展的政策機制

（一）應對棄光限電

由于棄光限電地區本身不足以消納產出多余的電力，對外擴建跨區域輸電通道，擴大跨區域輸電范圍，將新能源電力轉移到中東部地區消納，實現地區消納不足、其他地域后補而上，就成為解決該問題的頭號選擇。而開辟跨區域輸電通道，加強光伏基礎設施建設，這就需要地方財政以及國家財政的投入與支持，盡可能地加快西北地區的能源通道建設，加大西北地區的財政投資力度，以點帶面，通過光伏產業發展帶動西北地區經濟基礎以及現代化設施的建設。反過來，同時也能刺激西北地區的能源消費，提升地區電力消納能力和水平，促進地區能源產業健康發展。

探究棄光限電問題產生的過程而言，仍需積極貫徹落實《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》等規章制度，摒棄以“電網安全”為由的借口，杜絕單獨優先的限電辦法，以財政手段控制地區棄光率，保障地區光伏產業的有效建設。

（二）補貼政策

優化補貼政策，促進產業結構調整，鼓勵企業積極降本增效，加快實現先進技術產業化。光伏產業發展補貼資金缺口越來越大，值得政府深思，在財政補貼范圍和目標的劃定與選擇時是不是應該更加慎之又慎？目前全球光伏市場需求雖然趨向緩和、不容樂觀，但對于高效電池片等先進技術產品的需求仍然供不應求。保證產品走在市場尖端，必然不乏市場需求。降本增效，加快先進技術產業化，促進產業結構調整，引領市場潮流，是目前企業在發展突圍時期實現自我突破的一條有效途徑。

現行時期的財政補貼不是也不能是惠及所有光伏項目與企業的政策，而應該更多的是有選擇、有針對的補貼具有先進技術水平、能夠引導整個行業降本增效、實現創新發展的項目和企業。充分發揮政府財政補貼的扶持、引領作用，將力道用在節點上，才能更好地實現其應有的價值、體現原有的意義。就補貼政策而言，我國政府財政補貼更應偏重于對企業自生能力的培養與提升，通過技術進步與生產創新，降本增效實現企業的規模擴大以及企業效益乃至整個行業的水平提升，提高我國光伏企業自主創新能力。

（三）引導市場

未來的光伏市場，仍然是前景可觀的市場。全球市場呈現多元化態勢，能源轉型晉升為發展潮流，亞非拉地區的市場潛力不容小覷，大好的發展前景代表著廣闊的市場份額。全球經濟萎靡以來，貿易保護于全球范圍內蔓延,西方主要發達國家等紛紛實行貿易保護措施，外貿形式方面不容樂觀，面對此種局面，政府在需要做好更多的WTO以及全球經濟貿易等相關功課的同時，更應從政府層面對光伏企業的對外出口、經濟貿易進行扶持和幫助，通過財政補貼等手段鼓勵、激勵我國光伏企業出口，促進我國光伏產業更好地走向世界，占據更多的全球市場有效份額，提升國家核心競爭力。

我國本土光伏市場潛力同樣深厚，需要我們共同努力、深掘開發。通過財政手段，開展諸如“金太陽示范工程”等項目，引導并激勵本國光伏企業深掘國內光伏市場，刺激本土光伏消費，推進光伏產品在社會生活、經濟發展等諸多領域的建設與應用，鼓勵企業投資建設與光伏相關的部分用戶設施或公共設施，能夠有效地提升行業競爭力，刺激光伏產業發展活力。推廣太陽能計劃和示范工程等相關項目，助力市場的開發，推動消費的反作用。

（四）融資問題

電站建設項目本身具有資金需求量大、周期長、收效慢的特點，這也造成了光伏產業項目建設融資渠道單一、融資難度大等問題。目前我國光伏投資建設項目在極大程度上依賴于政府補貼，其自身很難通過商業銀行或政策性銀行貸款等渠道取得資金、獲得融資。

為推動產業發揮規模經濟效應，鼓勵銀行對光伏企業降低貸款門檻，實行貸款優惠，建設綠色金融貸款服務，支持我國綠色能源發展。設立擔保機構，為有能力的光伏企業提供擔保證明，降低銀行風險，促進光伏企業融資問題的有效解決。同樣，針對家庭用戶的光伏貸款同樣具有施行可行性。家庭光伏電站對于大部分用戶來說也是一筆不小的開銷，電站作為長期消費品，滿足按揭付款的商業模式，鼓勵銀行給予居民優惠開展光伏貸款業務，不僅可以向用戶提供有力的資金支持，同時也是對本土光伏市場的進一步開拓和建設。

三、光伏產業深入發展的財政體系

（一）完善可再生能源的財政政策體系

建立財政政策對金融機構的激勵機制，通過多種手段和方式滿足光伏企業的融資需要，鼓勵民間資本進入清潔能源行業的投資與生產。充分發揮財政投入作用，進一步加強電網、電力運輸渠道等配套基礎設施的建設與完善。建立綠色稅收體系，引領社會大眾的消費行為。提高消費者補貼比重，明確補貼資金來源并建立退出機制。通過政府采購的方式，對可再生能源產品的買賣及其服務應用推廣發揮出應有的引導作用。對于財政資金的投入力度與方式，以研發項目的技術水平和實際效益為準則，建立風險分攤與保障機制，促進企業積極開展技術創新項目。政府引導并支持組建光伏研發中心，乃至大型國家科研機構，以滿足產業科研創新需要為旗幟，為各大企業提供科研試驗平臺，承擔國家級項目建設，推動產業技術進步與研發。鼓勵政府和企業培養可再生能源領域專業人才，致力于提升產業人才綜合素質水平，并從財政稅收方面給予支持和鼓勵。

（二）改革財政制度，實現財政政策目標

推進能源價格改革機制，明確市場價格的決定性因素，以資源稀缺程度、環境成本以及市場供求關系為標準對市場價格機制進行重新定位；深化可再生能源定價體系建設，采取特許權招標競爭、生產力水平考核等方式刺激企業技術進步，推動產業升級。規范市場準入制度，從環境、能耗、安全與技術標準等方面進行綜合考量，以相應的法規條文為手段，建立可再生能源配額制度。減輕煤炭電力保護程度，加快電力體制改革，以滿足清潔能源的消費優先權。穩步擴大可再生能源在市場中的購電量份額，運用市場化機制和手段，最終達成清潔能源取代化石能源發電的替換目標。

（三）制度化公共產品供給

促進公共產品供給制度化，以公平公正、自由競爭為準則，建立規范型市場，加強政府義務履行、權力的使用與約束，建設服務型政府，引導企業文化建設，推動企業創新發展。一方面，減少政府對于經濟發展的過度干預，通過財政體制、行政管理體制改革，在動機和能力上加以限制；另一方面，為滿足產業升級和技術升級的需要，通過調整制度化公共產品供給關系，以實現公共服務的惠及與應用范圍的擴大。進一步加強財政資金的監督制約體系建設，規避機構內部運作協調的漏洞，提高財政資金使用效率，推進政府績效評估機制改革，進一步提升財政政策的科學性、準確性以及針對性，適時調整政策不足之處，提升政府施政能力，從而為光伏產業發展提供更好的平臺與環境。

（本文為2018年山西省科技廳軟科學研究一般項目：“以清潔能源為核心的現代能源體系構建研究”（2018041060-3），2017年山西省軟科學研究重點項目：“山西省煤與非煤產業鏈凝練研究”（2017042017）的階段性研究成果）