社會資本參與流域綜合治理的現狀、問題和建議

吳 強，李 淼，高 龍，馬毅鵬

(水利部發展研究中心，北京 100038)

流域綜合治理是生態文明建設的重要領域之一，是落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期治水方針的重要抓手，也是全面推行河長制工作的重要載體。近些年，流域綜合治理的資金主要依賴于政府投入，面臨需求缺口大、管理效率亟待提高等多重壓力，尤其是在國內經濟、地方政府財政收入增速放緩的背景下，單純依賴政府投資難以滿足流域綜合治理的需求。近年來，國有企業、民營企業等社會資本積極參與流域綜合治理，市場在資源配置中的作用持續增強，相當程度上解決了流域綜合治理中資金不足和管理低效問題[1]。然而，社會資本在參與流域綜合治理的過程中，也存在不少問題亟待解決。

1 流域綜合治理的概念和特征

1.1 流域綜合治理的概念

流域綜合治理是根據流域內地區社會經濟發展狀況，順應當地居民的現實需求，基于流域自身要素稟賦特征基礎上的區域開發，是一項以水土資源的開發、利用、保護與合理配置為主要內容的包括工程與非工程措施在內的綜合治理工作，其目的是促使流域生態環境良性循環、經濟社會可持續發展、居民生活水平提高和人居環境改善，最終達到人水和諧。2012年，生態文明建設寫入黨的十八大報告，促使我國水生態治理理念發生重大變化，由傳統的防洪疏浚、水土保持、河道治理等河段工程建設轉變為更加強調山水林田湖草整體性和協調性的流域區域統籌、水岸共治的新模式。

1.2 流域綜合治理項目的特征

流域綜合治理普遍具有整體性、公益性、專業綜合性等特點。①流域綜合治理的整體性。流域綜合治理項目類型豐富，功能種類多樣，但最終目標服務于整個流域內防洪安全、供水安全、糧食安全、生態安全等重要功能，因此，在進行流域綜合治理的前期工作時，需要在基本掌握流域特征的基礎上，整體開展規劃和論證，多項目配合實施,滿足流域的整體需求。②流域綜合治理的公益性(準公益性)。流域綜合治理水安全保障、生態保護與修復等目標決定了流域治理的絕大多數項目屬于公益性或準公益性項目，項目投資規模較大，運行周期較長，但項目的盈利能力普遍偏弱，堤防建設、河道清淤等項目本身不具備盈利能力。③流域綜合治理的專業綜合性。與過去狹義的以防洪疏浚、水土保持為目標的河道或流域治理相比，如今的流域綜合治理有了更加豐富的內涵，以多目標協調治理為根本，項目涵蓋了多種類型工程，需要水利、環境、規劃、國土、金融、法律等專業部門共同配合參與，項目標準各異，專業化要求高，技術集成難度大。

2 社會資本參與流域綜合治理項目的現狀

社會資本參與流域綜合治理項目的方式包括傳統模式以及政府與社會資本合作模式(以下簡稱PPP模式)，當前，PPP模式經政府大力推廣實踐，已經逐漸成為主流方式。

2.1 社會資本參與流域綜合治理項目的模式

2.1.1PPP模式

2014年，國務院印發《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)，強調建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制，鼓勵社會資本積極參與生態建設和保護。截至2017年12月底，PPP項目庫中流域綜合治理項目已達475個，項目投資總金額6 106億元[2]。項目涵蓋了河道綜合治理、水環境綜合治理、生態修復與保護、生態綜合治理、生態廊道建設、河湖生態景觀建設等。約70%的流域綜合治理項目采用BOT合作方式，其他的合作模式還有TOT、BOO等；流域綜合治理項目周期較長，項目平均合作年限為15.8年，有68%的項目合作期限在10～30年之間。采取PPP模式開展流域綜合治理，一是緩解地方財政資金不足，有利于項目加速落地。在財政資金不足的情況下，PPP項目使政府部門能夠進行一些重大的基礎設施建設，解決政府部門不能滿足基礎設施建設龐大資金需求的問題。二是能夠充分發揮企業高效成熟的管理優勢。引入高度參與市場化項目的社會資本作為投資者和管理經營者，充分發揮其在技術和管理上經驗優勢，以及在決策、生產經營方面高效性，提高項目建設的質量、速度及后期運營效率。

2.1.2傳統模式

社會資本參與流域綜合治理較為傳統的方式主要是在財政資金主導下按照流域綜合治理整體或其中的單獨項目利用參股方式組建項目法人，或參股水利企業并由其直接組建項目法人參加建設，一般參與的規模較小，形式也較為單一，參與周期往往也僅限于項目的建設階段，話語權較少，處于從屬地位。社會資本參與項目的初衷一方面是與政府合作，打好基礎，尋求下一步長期合作的可能；另一方面通過公益性項目產生良好的社會效益來提高企業知名度。目前，這種方式已不多見。

另外，浙江省按照“五水共治”模式，在建設“美麗大花園”的整體布局下，地方政府堅持系統治理，綠色發展的原則，積極推行以水岸同治為理念的縣域范圍全流域治理，由財政出資，開展流域綜合治理項目中的筑堤保灘、清淤拓浚、岸坡整治、生態修復、配水引調、截污治污等公益性工程建設，打造濱河綠廊，實行全流域“景區化”提升改造，搭建生態流域的大平臺。在此基礎上，吸引社會資本參與流域內水土資源開發、綠色農產品、旅游、港口、漁業等經營性項目。如湖州市德清縣武康項目區通過整片水系治理，打通斷頭河、溝通小微水系，恢復河流自然功能，讓項目周邊鄉村面貌煥然一新，直接吸引以浙商為主的5億元的社會資本投資，開展旅游觀光、娛樂休閑、綠色農業等經營性產業，帶動周邊村鎮致富。這種模式堪稱社會資本參與流域綜合治理傳統模式的“升級版”。

2.2 社會資本參與流域綜合治理的特征

從區域分布來看，積極參與流域綜合治理的社會資本大部分來自經濟發展較為活躍的地區(社會資本注冊地)，如北京、上海、江蘇、浙江、山東等地[3]，主要原因在于：一方面，當地政府對于生態建設更加重視，出臺相關政策鼓勵社會資本參與進來；另一方面，這些地區有資金有實力的公司較多，信息渠道多樣通暢，建設和運營理念先進，抗風險能力強，整體參與意愿較高。

從參與主體來看，社會資本中央企和省屬大型國有企業參與較多，意愿較為強烈，在現行主流的PPP模式中，通常采取強強聯合，以聯合體的方式參與流域綜合治理項目。國企擁有與政府的良好關系，較低的資金融資成本、先進的技術及運營理念等優勢，同時還承擔著社會責任。民營企業則以獨資參與流域內小型經營性項目的形式為主，即使是參與到流域綜合治理項目主體建設中，參與主體也是以建筑類、材料類、設備類的民營企業為主。

從參與方式來看，社會資本中央企或國有企業參與方式較為固定，主要是以國家政策鼓勵、制度相對完善、法律合同規范的PPP項目為主；民營企業參與方式則靈活多樣，可以是項目建設施工，也可以是獨立參與流域內配套的經營性項目，實力較強的民營企業也可以與政府合作，參與流域治理的全過程[4]。

3 存在的問題

近年來，社會資本參與流域綜合治理為主的生態建設逐漸增多，部分項目也取得了很好的社會效益，但仍然存在一些問題亟待解決。

3.1 以公益性、準公益性為主的流域綜合治理項目本身對社會資本吸引力不足

流域綜合治理項目一般以河道為主要治理對象，集中開展堤防加固、清淤疏浚、河道整治、固坡護岸、生態修復等工程，在有條件的地區兼顧水土資源開發、旅游開發、漁業林業資源開發等項目。整體上還是以公益性和準公益性項目為主，且項目投資規模較大，周期較長。而社會資本的逐利性要求在參與流域綜合治理項目時需要獲得一定收益回報，過多的公益性、準公益性項目建設，以及大規模長周期的投入，對社會資本持續收益產生較大影響[5]。現有的以PPP模式為主的流域綜合治理項目，除了依靠政府付費、可行性缺口補助等方式之外，很難找一些合適的經營性項目作為能夠支撐整個項目運行的“造血點”，為企業帶來足夠的收益。工程本身過低的整體項目投資回報率難以吸引到社會資本積極參與，這也是當下流域綜合治理項目政府和社會資本雙方亟待解決的核心問題[6]。

3.2 項目的風險和不確定性阻礙了社會資本參與項目建設的意愿

近年來，國家投融資政策調整頻繁，如近期已逐步收緊PPP項目規模，調整PPP項目庫項目等；項目中一些原本符合規定的水土資源開發、港口建設等打包在內的經營性項目，隨時可能因為政策的突然調整而無法實施，由此產生了較大的政策風險。另外，社會資本建設運營流域綜合治理項目的收益大多數來源于政府直接付費或可行性缺口補助，近年來由于財力不足、領導變更等原因導致的政府失信行為已經發生過多起，雖然有合同約定，并且《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中明確要求,認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。但是政府信用的有效制約機制仍未完全建立，這就存在著一定的政府信用風險，令社會資本對參與PPP項目尚存在疑慮和觀望心態。

3.3 新型治理模式對民營企業存在擠出效應

當前，PPP模式是流域綜合治理項目利用社會資本的主要方式，由于其合作與采購模式較為復雜，一定程度上也限制了民營企業參與的機會。在合作模式上，由于流域綜合治理項目的整體性和綜合性特征，要求社會資本必須具備投資、建設、運營的綜合能力，而民營資本在企業規模、融資能力、人員力量、項目經驗等方面均具備較強能力的數量并不多，通過多家企業組建聯合體形成具備綜合實力的社會資本來參與PPP項目可能是一個更好的選擇；然而在采購模式上，為了規范實施PPP項目，地方政府一般會采取公開招標的方式選擇社會資本，但是在是否允許聯合體投標以及聯合體數量、資質要求、出資方式和比例等方面卻經常做出種種約束，這種做法或者直接把聯合體拒之門外，或者極大地限制了聯合體內部權利義務優化分配的空間，使得大量具備專業服務能力但出資能力不強的民營社會資本無法直接參與流域綜合治理PPP項目[7]。

3.4 企業融資成本較高

流域綜合治理項目建設需要大量的資金，社會資本通常會通過銀行貸款等方式籌措建設資金。受到國家內外部環境變化、宏觀經濟政策調整等因素影響，利率短期內可能出現較大波動，從而影響社會資本融資成本。2018年以來，財政部印發了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金〔2018〕23號)等文件，要求銀行不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作(PPP)項目資本金，使國有企業原本較為寬松的融資環境逐步趨緊。不少之前已經商定的企業融資被迫暫停或終止，社會資本不得不另找融資渠道，短期內增加了項目建設的融資成本，也對后續項目建設實施以及項目整體收益造成一定影響。另外，民營企業還存在融資渠道不暢和融資能力不足的問題。與國有企業規模大，融資渠道多樣，更易得到國開行、農發行等政策性銀行的低利率貸款相比，民營企業因自身規模較小，信用評級較低，多數情況下難以獲取銀行低利率的大額貸款，這就客觀上抬升了民營企業參與流域綜合治理項目的融資成本。

另外，個別地區的一些政府官員對于新形勢下流域綜合治理項目建設以及政府與社會資本合作，都存在知識儲備不足，認識不到位的情況，一方面擔心社會資本參與項目后，特別是取得經營權之后，政府會失去對項目的主導權和控制權，擔心社會資本拿走地方過多的資源和利益；另一方面，項目涉及專業領域多樣，專業性強，在實際操作中需要具備法律、金融、財務等專業知識和實踐經驗，目前一些地區的水利部門還缺乏相關專業人才，對項目執行中政府所面臨的風險把控不住。在這種情況下，很多地方采取限制社會資本參與，提高參與門檻等措施確保政府處于有利的位置，導致一些具備條件的社會資本無法參與流域綜合治理項目建設和運營。

4 相關建議

4.1 合理控制流域綜合治理區域和規模

目前流域綜合治理項目建設存在的普遍問題是流域河道治理過長、范圍過大，打包項目過多，資金規模龐大，地方政府會考慮將所有需要做的項目全部納入流域綜合治理項目。這樣往往導致項目審批流程復雜，周期拉長；用地計劃龐大，審批難度進一步加大；項目資本金規模要求過大；項目的風險和不確定性進一步加大；項目區域間協調配合問題突出。這種情況下，前期有意向的社會資本從資金的安全性、項目的周期性和獲益能力以及項目風險控制的角度考慮，可能選擇退出流域綜合治理項目建設運營。因此，建議在實施流域綜合治理時，在流域整體規劃的基礎上，分區域分時期分階段推進，可以考慮條件允許的情況下，在縣域范圍內開展流域綜合治理工作，盡量減少跨區域橫向協調。同時，加強項目前期工作，依據現階段浙江、重慶等流域綜合治理項目成功案例，單個項目(分階段的單期項目)投資規模以10億元以下為宜，減少社會資本前期資本投入與貸款規模，降低風險。

4.2 穩定并提高社會資本收益預期

流域綜合治理項目中的各類項目以公益性和準公益性項目居多,后期運行幾乎不產生經濟效益,想更好地吸引社會資本參與項目建設,需要想辦法通過優惠渠道和扶持政策,進一步提高社會資本的收益預期。可以考慮采取項目“打捆”的形式[8-10]，增加項目造血點，提高項目本身的盈利能力。如可以考慮條件允許的情況下，將流域內需要新建的供水水廠一并納入綜合治理項目投資建設，并在項目運行階段配置水廠特許經營權，提高項目整體收益；也可以依托流域區域規劃，結合實施鄉村振興戰略，將產業園區發展，如綠色農產品加工，鄉村文化旅游、交通等項目打包加入流域綜合治理項目，提供一段時期的特許經營，或采取將經營性項目收益部分返還社會資本的方式來提高社會資本的收益預期。

4.3 加強金融支持力度

金融支持社會資本參與流域綜合治理項目主要表現為以下幾個方面:

a. 提高信貸規模。流域綜合治理是生態文明建設的重要內容，事關國計民生，但其交付周期長、盈利能力弱的問題導致金融機構在目前趨緊的金融環境下采取謹慎信貸的原則，從而影響項目融資。在更好的甄別項目盈利能力的基礎上，對于關乎國計民生的生態建設項目，應進一步增加信貸規模，扶持社會資本積極參與項目建設。

b. 提供信貸優惠政策并充分落實。在流域綜合治理等生態建設PPP項目中，政府應嚴格落實《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資〔2015〕445號)等文件精神，在監管政策允許范圍內，給予PPP項目差異化信貸政策，包括優先保障PPP項目的融資需求，延長貸款期限最長至30年，適當優惠貸款利率，建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批等。

c. 鼓勵參與流域綜合治理建設項目的社會資本或PPP項目公司發行專項債券。按照《政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發行指引》(發改辦財金〔2017〕730號)等文件精神，符合條件的社會資本可以充分考慮在參與流域綜合治理PPP項目時，發行專項債券，作為補充資金用于項目建設、運營或償還已直接用于項目建設的銀行貸款。

4.4 健全政企雙方遵守契約的長效機制

一方面，應該在當地社會發展總體規劃框架下，對流域綜合治理等項目開展綜合論證，除項目可行性研究，還要針對政策連續性、資金保障等因素開展論證，在條件具備的基礎上謀劃和實施，杜絕地方政府盲目招商引資上項目，繼而避免因前期論證不充分，考慮不周密可能產生的政府違約現象。另一方面，社會資本必須履行自身職責，杜絕一切流域綜合治理項目實施過程中可能存在的短期化行為，如跑馬圈地，率先建設項目中經營性項目，公益性項目遲遲不開工；在參與施工建設獲得可觀的利潤之后忽視項目后期運營管護等。