農村宅基地有償使用制度改革的難點問題剖析與對策

唐 鵬，李建強，馮 月

（1. 四川大學公共管理學院，四川·成都 610065；2. 四川農業大學管理學院，四川·成都 611130）

長期以來，我國實行無償無期限的宅基地使用制度，導致農戶存在“不占白不占”的思想以及亂占宅基地也不用付出任何成本的心理。這種制度安排也與快速的城鎮化進程和市場經濟的新環境、新要求相沖突，在農村宅基地使用中暴露出許多問題[1]，比如“一戶多宅”、“面積超標”以及宅基地閑置等[2-3]。可見，目前的宅基地無償使用制度已經不能體現宅基地的資產性、也不利于促進土地集約利用[4]。因此，針對宅基地利用管理存在的諸多問題，2015年國家確定了15個縣市作為農村宅基地制度改革試點先行區，其中明確提到：“對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用”。各地也根據實際情況在宅基地有償使用制度改革方面進行了實踐探索，主要對宅基地有償使用費的收取對象、收取標準、收取方式和費用管理等方面做出了明確的規定[5-10]。筆者基于對四川省瀘縣等地進行的實地調研情況，結合其他改革試點地區的主要做法，就當前宅基地有償使用制度改革的難點問題以及下一步改革建議進行闡釋。對宅基地有償使用制度改革探索的難點問題進行剖析，不僅可以優化土地資源配置，引導土地資源有效利用，也可為現實中宅基地取得、使用以及農村宅基地的管理提供有益參考。

1 宅基地有償使用制度改革的難點問題

1.1 如何確定科學合理的有償使用費收取標準

有償使用費的收取標準是宅基地有償使用制度的核心，也是農民個人和村集體組織比較關心的問題。因為有償使用費收取過高，會增加農民的經濟負擔，影響農民的正常生活，會打擊農民主動交納有償使用費的積極性，從而不利于有償使用費的收取。有償使用費收取過低，對農民隨意超占宅基地使用面積的行為起不到有效約束作用，也不利用保護宅基地所有權人的利益，達不到建立有償使用制度的目的。因此，有償使用費的收取依據就變得尤為重要，那么合理的收取標準應該如何界定呢？

現在主要有幾種思路：一是按照“定人定面積”原則，規定法定面積內無償使用，超出法律規定占地面積部分實行有償使用，節余使用宅基地面積的實行獎勵。并根據超占面積的大小制定分檔有償使用費收取標準，超占面積越多，收取標準越高。二是實現總量控制，允許有償調劑和有償選位。在控制各村的宅基地總量條件下，允許集體組織成員和非集體組織成員通過繳納有償使用費的方式獲取宅基地。三是建立健全宅基地基準地價，按照分區域分類分檔累進計收有償使用費。四是將收取范圍、標準、方式等重要事項交由集體經濟組織自行決定，主要由村民會議或村民代表會議討論確定，經村民委員會審核，報鄉鎮（街道）人民政府審批。

從這些地方實踐來看，“定人定面積”規定的“多占多交”的原則固然有其合理性，但這是不是意味著只要交錢就能獲得更多的宅基地？這對于有錢的農戶來說只要多交錢就能獲得大面積的宅基地去修建別墅或者花園洋房，或者將宅基地用于經營，比如民宿、農家樂等，那么這完全違背了建立有償使用制度的初衷，不能實現宅基地集約節約利用，也不能解決“面積超標”的問題?？偭靠刂坪痛迕褡灾蝿t沒有提出一個具體的收取標準。基準地價是制定收取標準的依據之一，但有償使用費的收取是否需要考慮宅基地價值、農戶家庭收入、當地物價水平等因素呢？是單純的選擇一種還是綜合考慮多種因素來制定收取標準，這些問題值得深入思考。

此外，對于一些困難家庭、特殊家庭或者特殊情況，如何規定有償使用費的緩交、減交或免交政策，并確保收取公平和透明也尤為重要。因此，制定合理的有償使用費收取標準是目前急需解決的問題。

1.2 如何明確規范宅基地面積核定

宅基地面積核定是收取有償使用費的重要前提條件，必須核定準確無異議。但是目前相關法律法規并沒有清晰界定宅基地面積內容和標準，比如宅基地面積是只包括住房面積，還是涵蓋了廚房、雜屋、牲畜圈、曬壩、林盤等附屬設施用地。在實踐層面，有的地方是根據圖斑面積確定用地類型，有的地方是作為宅基地的附屬用地進行計算。面積內涵的不統一給基層國土管理帶來了不便。不少建房戶往往將批準的建房面積用來建造主房，而將附房和庭院用地擴張到批準面積之外，有的農戶庭院面積竟比批準建房面積大幾倍。這也是當前宅基地面積超占的重要原因。

那么有償使用費的收取應該以何面積為準呢？以瀘縣為例，其采用的是以實測面積為準，這里的面積包括住房以及廚房、雜屋、牲畜圈等附屬設施用地，不包括曬壩、林盤等其他用地，與宅基地退出面積核算標準存在差異（宅基地退出面積是以產權證面積為準）。同時，農戶宅基地實際面積大多超過產權面積，超出法定面積部分（產權面積）宅基地屬于違建，按法律規定應該拆除或處罰，這時候相當于是以違法面積作為有償使用費的收取依據。這種核對依據在理論邏輯上存在一定的問題，因為對違法面積收取費用，是不是這部分面積就不再是違法的？那么是不是應該重新頒發產權證？如果以產權面積為核定依據，又與實際面積具有較大的差異，而且同樣面臨違法面積如何處置的問題。此外，還應考慮集中區宅基地面積如何核算？因此面積核定采用何種依據存在爭議，這也是下一步推進宅基地制度改革試點工作中需要解決的問題。

1.3 如何合理界定宅基地使用期限

瀘縣此次改革探索并沒有單獨明確提出宅基地使用期限問題，只有在制定有償使用費收取方式時，考慮到時間段與有償使用費收取的關系，其中明確一次性交納的按70年收取，優惠30%[11]。這里只是間接提到宅基地的使用期限問題，并沒有單獨以條款形式列明。而且70年使用期限是否合理，以及到期后如何續期等問題亦未涉及。事實上使用期限會影響宅基地價值評估以及宅基地后續流轉交易是改革中不可回避的問題。

1.4 如何有效監督宅基地有償使用費的使用管理

以村集體為主體的有償使用費管理制度是各地主要采用的做法。村集體負責有償使用費的統一管理和使用，對費用的收支進行決策，并由上級部門負責監督和審計。具體而言，村委會建立完善財務管理制度，鎮政府成立工作機構，負責本轄區內有償使用工作，指導村級組織收取工作以及費用監管，對本轄區內宅基地有償使用費的收交、使用、管理情況負總責，上級財政部門監督宅基地有償使用費收取和使用，審計部門負責宅基地有償使用費使用的審計。同時，對費用支出進行了詳細規定，要求有償使用費主要用于村鎮基礎設施建設、民生工程項目建設等集體公益事業及誤工補助。有的地方也規定土地復墾、宅基地有償退出的補償和安置費用從宅基地有償使用費中列支。

但根據調研情況，部分村干部對財務管理審計要求不是十分了解，部分村集體沒有將各個村民小組有償使用費收取明細、宅基地退出補償情況進行公示，也未公示有償使用費的用途去向等，當前只是初步建立財務管理制度，缺乏針對這些收益如何使用、管理、監督、審計、處罰等相關的配套政策和具體實施辦法。而村集體資金使用管理是村民最為關心的問題，關乎村民切實利益，如果使用不當，很有可能產生干群矛盾，影響社會穩定。

1.5 如何確保有償使用費順利收取

有償使用費能否順利收取，和收取范圍、標準、方式等政策有關，也受到農戶觀念、收入水平等其他因素的影響，而對農戶缺乏有效懲罰措施也是有償使用費難以收取的因素之一。在調研過程中，基層干部也普遍反映存在有償使用費收取困難。一是因為在宅基地有償使用制度剛剛探索建立，還需完善，農民在觀念上還沒有形成和接受，需要時間加以引導。二是鎮政府及村集體對于有償使用費收取缺乏懲罰措施，村集體缺乏法律支撐和強制執行力，再加上村干部綜合素質和執法能力不高，導致許多村民持觀望態度，繳納有償使用費積極性不高。如果持續這種狀態，會導致以后有償使用收費征收更為困難，而且對已交有償使用費的人來說也不公平，會打擊其參與有償使用試點的積極性。

1.6 如何解決因人口變化而導致的有償使用費收取問題

人口增減會對現有“定人定面積”和“總量管控”原則產生影響，因為人口變化會帶來家庭面積標準和總量的變化，而現有政策對該問題并沒有進行明確規定。比如有的農戶家庭會因婚嫁、婚娶、新生、去世等各種原因引發人口減少或增加，出現這樣的情況時，有償使用費問題該如何收??？比如人口減少時，超占部分有償使用費是按照以前人口的面積計算，還是按照現在減少后的人口計算？人口增加時，怎樣解決新增人口的住房問題？因人口變化而引起的有償使用費收取問題也是我們需要考慮的。

2 改革建議

2.1 分類合理制定有償使用費收取標準

首先，各地區可根據自身經濟發展水平分類制定本地區有償使用費收費標準，建議盡快建立農村宅基地基準地價體系，以此作為宅基地有償取得、有償使用、流轉、評估等方面的價格參照。并綜合考慮宅基地價值、當地物價水平、收入水平等調整收費標準。其次，在調查了解清楚宅基地面積超標原因的基礎上，分情況制定差異化的收取標準。對于合法取得，面積符合法律規定的農戶不收取，節約面積的實行經濟獎勵；對于合法取得存量農村宅基地的農戶，因歷史原因、戶籍變更或通過合法的農村住房買賣、接受贈與、繼承或行使抵押權等原因實際占有農村宅基地的，實行較高的有償使用費標準；對由于種種原因實際占有非法宅基地（包括合法取得但面積超過法定標準的部分）的農戶，采用懲罰性質的高額有償使用費標準。另外，應賦予村集體自行調整收費標準權利。

對“三無老人”、鰥寡孤獨困難戶和確無能力繳納有償使用費的農戶，可實行緩交、減交或免交。同時對困難農戶進行等級認定，一共可分為特別困難、困難、一般困難三個等級，對于這三個等級分別實行免交、減交和緩交。具體認定依據可根據實際情況，通過村級組織調查、討論后，村委會投票決定認定等級。

2.2 以實測面積頒發產權證為面積核定依據

對于宅基地有償使用費的面積核定依據問題，必須要統一規定面積核定依據。各地區應遵循“定人定面積”原則，根據法定面積內面積實行無償使用，超出法律規定占地面積部分征收有償使用費。對于村民宅基地面積核定依據應根據本地區實際情況，不應根據原有產權證上面積為依據，此種方式缺乏可操作性，不符合現實，因此在回答“以何種依據收取費用”時，應參考宅基地實測面積，并以法律形式固定下來，為農戶頒發產權證，為宅基地有償使用費用的收取提供依據和標準。其中為了避免確權頒證以后有償使用費收取困難的問題，只應該對法定無償面積進行確權辦證，實測面積超過法定無償面積進行登記備注即可。

同時，應在政策文件中以單獨條款形式明確規定宅基地所包括的用地范圍，建議宅基地定義主要包括居住用房，廚房、廁所、倉儲間、牲畜圈等輔助用房，以及曬壩、庭院等附屬用地。在此基礎上，合理規定宅基地面積標準，分別設置住宅占地與附屬設施占地標準，并明確其面積比例。通過固化宅基地建房占地面積標準，并在審批時加以確認，實現對宅基地面積總量的控制，解決有償使用費面積核定問題。

2.3 參照已有慣例明確規定宅基地使用期限

在宅基地有償使用、可流轉的情況下，宅基地使用權的物權特征逐漸凸顯，宅基地使用權作為一種用益物權，設定期限才符合用益物權的基本原理。應該盡快明確宅基地使用期限以及到期后如何續期等問題，并在產權證上注明宅基地使用年限，以此來保障集體經濟組織所有權人的權利?？梢詤⒄粘鞘型恋厥褂闷谙抟幎?，將宅基地使用期限暫定為70年，以使農戶更能接受。考慮到農戶取得宅基地可能是無償可能是有償的，應該對兩種情況制定不同的續期方案，并明確續期的原則方式、收費標準、期限等內容。

2.4 強化有償使用費的管理監督機制

一是圍繞“有償使用費如何使用”問題，應始終堅持“取之于民，用之于村”原則，規制有償使用收益金主要用途，使其物盡其用，惠及廣大農民。即主要用于本集體經濟組織基礎設施建設、公益事業建設、土地復墾、宅基地回購及誤工補助等方面，各村應對有償使用費使用用途進行及時公示，保障村民的知情權和監督權。

二是圍繞“如何管理”問題，建立并完善有償使用費管理政策。首先，適時公示有償使用費收取明細和有償使用費的使用用途，主動接受人民群眾的監督，增強政策執行的透明度；其次，逐步建立和完善財務管理制度，建立專門賬戶，實現收支預算統一管理，收支一條線，加強規范監督財務支出程序，增強監督財務力度，有效地把好財務支出關；另外，加強對相關審計財務人員加以培訓，對財務人員進行崗位細化，專人專責，并加強對村委會成員的教育、管理和培訓，提高他們自身的素質以及管理和服務群眾的能力。

三是圍繞“如何監督”問題，建立有償使用費監督責任制度。由上級財政部門負責監督宅基地有償使用費收取和使用，上級審計部門負責有償使用費使用的審計工作，上級人民政府指導轄區內有償使用費的收取工作等，各部門各司其職，明確各層級權責，以期做到公正公平，規范有償使用費收取、管理、使用行為，杜絕私自收取、減免、挪用、侵占宅基地有償使用費現象。

2.5 構建有償使用費收取的獎懲制度

一是加強對宅基地有償使用制度的宣傳和推廣，使廣大農民能夠了解建立有償使用制度的意義和重要性，能夠自覺交納有償使用費。二是建立獎懲制度，通過獎勵與懲罰并舉促使農戶自覺主動交納有償使用費。在獎勵方面，可按年度梯級式收取有償使用費，對按時間段交納的農戶給予優惠，交納時間越長給予的優惠越多[12]。在懲罰方面，對于逾期不交的農戶，每日加收滯納金，拖欠時間越長，交納的費用越高。同時對惡意不交、嚴重逾期不交或者抗交的農戶記錄在案，并與村集體收益分紅等農戶權益相掛鉤，形成信用約束和經濟約束，促使農戶主動交納有償使用費。

2.6 建立政策動態調整機制以應對人口變化影響

針對人口增減帶來的影響，可根據具體針對人口變化制定不同的有償使用費收取政策。其中對于人口增加情況，如果不申請新的宅基地，則在原來確權頒證的基礎上對超出規定的面積減少人口增加標準面積的有償使用費或者對沒有超出規定的部分給予一定獎勵，若要新申請宅基地，必須將原來已經獲得的無償使用的宅基地面積加總計算，或者要求其將舊宅基地拆除后并在有償使用規定的面積標準內提出申請。對于人口減少情況，可以以5年或者10年為一周期，規定在周期范圍內有償使用費收取的認定對象、標準、費用不變，以此確保政策的穩定性和連續性。同時，考慮到收入水平、物價水平的變化，應當建立有償使用費收取標準的動態調整機制，以適應社會經濟發展水平的變化。