政府引導(dǎo)基金審計(jì)的路徑

◆周 博/湖北省審計(jì)廳

近年來，湖北省將面向市場的財(cái)政性競爭類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專的項(xiàng)資金等納入政府引導(dǎo)基金，扶持和推動(dòng)地方戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展：2015年成立省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金，各地迅速響應(yīng)，結(jié)合實(shí)際相繼成立各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，規(guī)模不斷擴(kuò)大，功能逐步拓展，已成為財(cái)政支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展的重要手段。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，湖北省各級政府引導(dǎo)基金共計(jì)34支，總規(guī)模達(dá)440億元，并與市場化母基金聯(lián)盟，總規(guī)模超520億元。與此同時(shí)，2016年我省還出資400億元發(fā)起設(shè)立湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，通過與社會資本合作發(fā)起設(shè)立若干支產(chǎn)業(yè)投資基金，共同構(gòu)成規(guī)模為2000億元的湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金。

各地引導(dǎo)基金發(fā)揮作用如何，怎樣開展好政府引導(dǎo)基金審計(jì)，成為各級審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注的新課題。筆者依據(jù)我省省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金運(yùn)營管理情況審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目情況，淺析政府引導(dǎo)基金審計(jì)的路徑。

一、政府引導(dǎo)基金管理審計(jì)

政府引導(dǎo)基金是指由政府出資設(shè)立，按市場化方式運(yùn)作以股權(quán)方式投資企業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性基金。政府引導(dǎo)基金不以營利為目的，通過相關(guān)優(yōu)惠政策撬動(dòng)金融、投資機(jī)構(gòu)和社會資本參與，組建母基金或直接設(shè)立子基金,對政府重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持。政府引導(dǎo)基金設(shè)有決策委員會，一般在政府相關(guān)部門設(shè)立引導(dǎo)基金決策委員會辦公室，通過公開遴選，將引導(dǎo)基金委托給投資管理公司進(jìn)行日常管理。政府引導(dǎo)基金審計(jì)主要審計(jì)以下方面。

一是引導(dǎo)基金管理。決策委員會撥付給投資管理公司的管理費(fèi)是否符合市場行情，資金是否到位，投資管理公司是否按照政策要求履行職責(zé)，推動(dòng)引導(dǎo)資金與社會資本成立子基金以及子基金投資項(xiàng)目落地。

二是引導(dǎo)資金撥付。是否存在社會資金未到位的情況下，引導(dǎo)基金先將資金撥付給子基金，資金沉淀未發(fā)揮效益的問題；是否存在未按子基金投資進(jìn)度進(jìn)行撥款，造成子基金投資項(xiàng)目未能按時(shí)完成或先行撥款未能帶動(dòng)社會資本參與的情況。

三是收益分配。引導(dǎo)基金在子基金中與其他合伙人約定的收益分配約定是否明細(xì)，是否符合引導(dǎo)基金管理辦法，是否存在不利于引導(dǎo)基金的分配方式。引導(dǎo)基金從母基金中退出時(shí)，清算是否按合伙協(xié)議條款執(zhí)行，引導(dǎo)基金應(yīng)收的收益是否完整收回。

二、子基金申報(bào)、審查、設(shè)立的審計(jì)

引導(dǎo)基金管理公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)引導(dǎo)基金管理辦法賦予的權(quán)限，承擔(dān)對子基金設(shè)立的公開征集、審核評審、盡職調(diào)查、上報(bào)決策、入股談判、簽訂協(xié)議、監(jiān)督管理等職能。

一是子基金申報(bào)審計(jì)。審計(jì)要關(guān)注是否按照申報(bào)要求、流程進(jìn)行公開申請，受托管理機(jī)構(gòu)是否按照引導(dǎo)基金管理辦法進(jìn)行初步審核、篩查，子基金管理機(jī)構(gòu)是否符合相應(yīng)的準(zhǔn)入條件，是否按照要求提供資金、資質(zhì)等關(guān)鍵性承諾證明。

二是子基金審批審計(jì)。審計(jì)要關(guān)注是否按程序組織專家對子基金進(jìn)行評審，評審指標(biāo)是否科學(xué)，評審過程是否公開，評審結(jié)果是否按規(guī)則采用；評審合格后是否按照標(biāo)準(zhǔn)對子基金進(jìn)行盡職調(diào)查，盡職調(diào)查是否客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確；受托管理機(jī)構(gòu)是否按照要求將擬設(shè)立的子基金提交引導(dǎo)基金決策委員會進(jìn)行審查，決策委員會是否按照時(shí)間要求批復(fù)設(shè)立。

三是子基金設(shè)立審計(jì)。子基金的設(shè)立是引導(dǎo)基金與股權(quán)投資機(jī)構(gòu)、社會資本合伙成立子基金，通過子基金章程或合伙協(xié)議約定政府的政策性導(dǎo)向要求。審計(jì)要關(guān)注子基金設(shè)立實(shí)際情況是否符合政府重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)支持方向，合伙入股比例是否符合要求，各出資方是否按協(xié)議足額出資到位，出資進(jìn)度是否符合協(xié)議要求，儲備項(xiàng)目（擬投資企業(yè)）清單是否真實(shí)。子基金章程或合伙協(xié)議中是否按照引導(dǎo)基金管理辦法的要求對投資方向、投資地域、投資禁止行為進(jìn)行約定，是否約定風(fēng)險(xiǎn)控制條款、違約條款以及退出條款，子基金管理費(fèi)用約定提取是否合理、符合常規(guī)，退出基金的收益分配約定是否符合引導(dǎo)基金管理辦法。

三、子基金投資審計(jì)

一是審查子基金投資當(dāng)?shù)乇壤⒆踊鹪谝龑?dǎo)基金所在地的實(shí)際投資比例與合伙協(xié)議約定進(jìn)行對比，看是否存在投資到引導(dǎo)基金所在地的資金比例與合伙協(xié)議不符的情況，是否存在子基金投資資金在當(dāng)?shù)氐睦眯б娌桓叩膯栴}。

二是審查投資調(diào)查及協(xié)議簽訂。查看盡職調(diào)查是否真實(shí)，被投企業(yè)經(jīng)營是否正常，投資前的財(cái)務(wù)狀況和業(yè)績是否存在虛假成分，導(dǎo)致投資邏輯錯(cuò)誤，存在騙取投資的情況；通過與類似公司對比關(guān)注被投資企業(yè)估值是否虛高，是否簽訂估值保障條款（對賭條款），對賭條款是否符合雙方利益，是否存在僅有利于被投資企業(yè)不利于母基金的情況；查看是否有投資退出條款，該條款約定的退出條件是否合理，被投企業(yè)股東回購的資金使用年利率是否過低；查看是否存在投資如房地產(chǎn)、貸款、資金拆借、二級市場股票等禁止性行業(yè)行為。

三是審查對被投企業(yè)的投資后管理。關(guān)注投資后被投企業(yè)的財(cái)務(wù)指標(biāo)變化情況，是否存在應(yīng)該及時(shí)退出投資的情況，是否存在對賭協(xié)議約定的應(yīng)該予以補(bǔ)償母子基金而未補(bǔ)償?shù)那闆r，是否存在母子基金收到的補(bǔ)償金額或股權(quán)不足夠的情況，是否存在未根據(jù)業(yè)績情況應(yīng)該退出投資而未退出，導(dǎo)致投資損失的情況。

四是審查投資項(xiàng)目退出情況。審查被投企業(yè)股東回購?fù)顺鰰r(shí)，是否按照約定支付母子基金資金利息，收益是否完整收回；被投企業(yè)上市退出時(shí)，母子基金應(yīng)該享有的收益是否完整收到，是否存在長期持有二級市場股票并進(jìn)行買賣；轉(zhuǎn)讓被投企業(yè)股權(quán)退出時(shí)，是否存在轉(zhuǎn)讓價(jià)格與市場價(jià)格比較過低的情況，是否存在資本流失的情況。