土地勘測定界在農用地轉用征收報批工作中的應用分析

張志芳

（大理市征地事務中心，云南·大理 671000）

農用地轉用也就是農用地轉為建設用地，是將現狀的農用地按照土地利用總體規劃和國家規定的批準權限批準后轉變為建設用地的行為。土地勘測定界工作的有效開展，能保障用地審查工作更加科學化、制度化、規范化，使項目用地依法、科學、集約和規范，嚴格控制非農業建設占用耕地，保障耕地保護制度的實施。

1 土地勘測定界的概念及內容

1.1 土地勘測定界概念

土地勘測定界是根據土地征收、征用、劃撥、出讓、農用地轉用、土地利用規劃及土地開發、整理、復墾等工作的需要，實地界定土地使用范圍、測定界址位置、調繪土地利用現狀、計算用地面積，為組織用地審批和自然資源管理提供科學、準確的基礎資料而進行的技術服務性工作。適用于各種建設項目用地和土地規劃、開發、整理、復墾等工作的用地勘測定界工作，涵蓋了自然資源管理多個領域。

1.2 土地勘測定界的內容

土地勘測定界的內容主要是界定土地使用范圍、確定界址位置和土地利用現狀（權屬、地類）、計算土地分類面積、形成提供土地勘測定界技術報告和勘測定界圖等資料。土地勘測定界為自然資源管理部門用地審批、土地利用管理、地籍管理及土地監察執法提供科學、準確的基礎資料。

1.3 土地勘測定界的主要依據

實施土地勘測定界工作主要依據有《中華人民共和國土地管理法》、《建設用地審查報批管理辦法》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《國土資源聽證規定》、《土地勘測定界技術規程》、《建設用地勘測定界技術規程》、《集體土地所有權調查技術規定》、《土地利用現狀調查技術規程》、《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2017），以及《云南省土地管理條例》、《云南省國土資源廳關于印發〈云南省土地征收農用地轉用審批管理細則〉（2017年修訂）的通知》、《云南省土地勘測定界實施細則（2016版）》、《云南省地籍調查實施細則》、《云南省農村集體土地確權登記發證實施細則》等規定，確保用地審批的規范性和土地利用的合理性。

2 大理市勘測定界技術應用現狀

大理市地處云南省西部中心，是“一帶一路”和“孟中印緬經濟走廊”的重要結點，集“全國歷史文化名城”“國家園林城市”“國家級風景名勝區”“世界地質公園”于一身。轄區土地面積1815km2，山多平地少。山地面積1278.8km2，占總面積的70.5%；壩區面積286.2km2，占總面積的15.8%；洱海水域面積250km2，占總面積的13.7%。人均耕地僅0.52畝。由于土地資源稀缺，大理市堅持集約節約用地，堅持最嚴格的耕地保護制度，采取科學的保護措施，通過逐步縮小征地范圍，主要保障省州重點項目、基礎設施、旅游及民生等項目用地。大理市目前勘測定界技術方法應用情況如下：

2.1 大理州綜合衛星定位服務系統（DLCORS）網絡RTK技術的應用

土地勘測定界外業工作量較大，外業測量中控制測量、界址點放樣、界址點測量和實施放線是土地勘測定界的重要步驟，它的精度高低對土地勘測定界質量起著決定性的作用，直接影響到用地面積的準確性。勘測定界單位主要根據測量實地情況而確定采用什么儀器技術來進行。如果采用常規的全站儀進行測量，通過極坐標法、前方交會法、關系距離法以及解析法等來進行。隨著衛星導航定位技術的發展，將GPS技術用于土地勘測定界工作中，特別是GPS—RTK技術被廣泛應用于測繪的各個行業,大理州綜合衛星定位服務系統（DLCORS）已建成并覆蓋大理地區，在土地勘測定界中應用基于DLCORS的網絡RTK技術進行控制測量、界址點測量，不僅減少了工作時間，提高了作業效率，而且有效保證測量精度，提高了勘測定界質量,實現理想的勘測效果。

2.2 GIS技術應用

隨著數字化自然資源工作的不斷深入，土地勘測定界工作不僅朝著全國統一格式申報的方向發展，也朝著信息化方向發展。GIS屬于一門新興的邊緣學科，集地圖學、遙感技術、計算機、地理學等于一體，在計算機軟硬件的支持下，采集、分析、管理、存儲、應用部分或整個地球表面空間中的地理分布數據，具有較高的實用價值。目前GIS技術在土地管理和測繪等方面的應用愈加廣泛，在土地勘測實踐中取得了一定成效，借助計算機技術的功能構建土地利用信息庫，優化工程流動，減少重復工作，滿足土地管理需求，各類GIS軟件也越來越成熟。大理市結合目前土地勘測定界作業與管理現狀，采用南方Cass和Arctic系統等軟件，在土地勘測定界內業處理、界址點坐標生成、宗地圖、分幅圖的制作，以最大化提高作業效率與最簡化作業員操作為原則，實現土地勘測定界工作從作業到管理的一體化流程。

2.3 現有成果資料在土地勘測定界中的應用

我國完成了第二次全國土地利用現狀調查、農村集體土地所有權調查發證工作后，特別是城鎮周邊及壩區已經完成了較大比例尺地形圖的測量以及高精度衛星影像圖測繪，相關基礎資料比較齊全。現階段利用大比例尺地形圖和高分辨率影像圖等基礎性資料核對土地勘測定界成果資料已經被廣泛應用，由于基礎資料的完善程度越來越高，減少了土地勘測定界外業測量的相關工作，提高了勘測定界成果質量。

3 勘測定界實施應用的重點及措施

目前，農用地轉用及征收報批有城市批次和單獨選址兩種方式，通過按程序委托作業單位進行勘測定界后進行用地報批。現就結合2016年實施的大理市環湖截污項目，通過農用地轉用及土地征收報批中土地勘測定界工作應用方面進行探索，分析總結出應把握的一些重點及采取的措施和方法。

3.1 把好委托資質關

大理市洱海環湖截污工程建設項目是洱海保護治理的重要項目，農用地轉用征收以單獨選址方式進行報批，報批面積16.3254公頃，涉及大理市下關、大理、銀橋、灣橋等9個鎮17個村民委員會24個村民小組，共24個宗地。由于土地征用及報批直接涉及到被征地單位和個人的切身利益，該項目完成用地預審后，在委托土地勘測定界作業單位工作時，嚴格工作程序，做到嚴把委托資質關。根據勘測定界業務性質要求，對具備云南省測繪地理信息局頒發《測繪資質證書》的單位進行篩選，委托勘測定界公司開展勘測定界工作。勘測定界公司安排了解土地管理知識、熟悉土地管理法律法規的人員，認真查閱收集由用地單位提供的《建設用地規劃許可證》或選址意見書及規劃用地范圍圖、批準的施工設計及有關資料，市自然資源部門按要求提供對項目用地的預審意見等材料。

3.2 嚴格實地調查

大理市環湖截污項目勘測定界工作開展以來，土地勘測定界外業實地勘測調查工作中權屬、地類調查涉及用地范圍內的各單位部門，在用地單位參與和用地范圍內土地權屬單位配合下，實地調查核實擬征、轉用地范圍內的行政界線、權屬界線、地類界線、基本農田界線、壩子界線、擬用地范圍界線，并充分利用土地利用現狀圖上的地類進行現場核實調查。對有些山林、荒草地等相關權屬單位無法指認準確界線的，先進行查詢資料并經相關權屬單位認可。地類的確認直接關系征地補償的計算，根據2017年實施的《大理市人民政府關于集體土地征收補償標準的指導意見》，同一個區片不同地類補償標準每畝相差近幾萬元。對權屬、地類、面積的認定由鄉鎮和部門參加人員、村委會、村組長、村民代表等人員進行簽字蓋章確認，保證最終成果的客觀準確，保障用地審批工作更加科學、合理、規范。

3.3 保障勘測質量

測繪成果的形成，采用已有的勘測技術和方法、手段，嚴格按規范的程序進行。大理市洱海環湖截污工程建設項目于2016年2月完成野外測繪及內業處理工作。外業測繪中共布設了256個界址點，其中埋石點30個，界址點測量全部使用尼康DT—430E全站儀，勘測定界圖的成圖、面積量算、面積統計均由計算機自動完成。其圖件成果和電子數據等成果，含圖幅接合圖表、勘測定界圖、項目用地范圍圖、界址點成果表、面積匯總表以及電子報盤數據、勘測定界備案數據等能精確、有效地反映土地資源、土地權屬和行政管轄界限的空間分布，確保了項目用地的順利報批。

3.4 嚴格成果驗收

一是嚴格自檢。勘測定界工作基本完成后，通過嚴格自檢要求達到測量成果精度滿足規范要求；界址點布設合理；界址點、界址邊精度滿足規范的要求；權屬界線、壩區界線、地類圖斑調繪正確；面積計算與統計無誤；各種勘測定界資料齊全，達到《云南省土地勘測定界實施細則（2016版）》的要求，通過質檢軟件檢查并提供檢查報告，提交驗收申請。二是嚴格審查。勘測成果驗收由市自然資源局組織土地執法監察局、地籍科、規劃科、利用科、耕保科和市征地事務中心等負責人員，對勘測定界成果資料、作業方法、土地權屬、用地范圍界線、地類劃分、控制測量、界址點測量、勘測定界圖測繪、面積量算等各項勘測定界指標是否滿足要求進行審查。三是出具意見。通過審查認為對勘測定界成果驗收符合要求，能滿足報批指標條件，市自然資源局出具土地勘測定界成果驗收意見。

測量技術和計算機技術的日益發展，從采用全站儀常規測繪方法等來進行測量，到GPS測量技術的發展運用RTK技術進行外業測量，不僅減少了工作時間，提高工作效率，而且有效保證測量精度，提高勘測定界質量。2015—2018年，大理市本級農用地轉征收共上報批回建設用地371.1165公頃，涉及委托作業單位完成8個城市批次用地237.8021公頃、9個單獨選址項目用地133.3144公頃的勘測定界工作(表1)。

4 存在的問題

4.1 對勘測定界的認識需要提高

勘測定界的成果是最基礎的技術數據，其成果影響到征地補償兌付、社保資金繳納、農民留用地面積測定、報批稅費的繳納等一系列報批流程的具體實施。不論是具體參與測繪的工作人員，還是參與項目具體用地報批工作的人員都要提高思想認識，掌握必要的知識技能，避免因勘測定界結果不能提供詳實、可靠的資料而產生不良的后果。

4.2 土地變更調查工作相對滯后

隨著國民經濟的不斷發展，土地利用現狀變化較大，在土地勘測定界過程中涉及土地變更調查滯后，已不能夠滿足當前建設用地勘測定界的要求。調查成果不能真實地反映土地利用實際情況，導致建設用地勘測定界圖與土地利用現狀圖和城鎮地籍圖不一致，給建設用地審批工作帶來困難。同時，隨著城市化進程的加快和城市的改造，各類坐標控制點受到不同程度的破壞，其精度和密度不能滿足土地勘測定界工作的需要，坐標系統的不統一，嚴重缺乏現勢性, 這將影響建設用地勘測定界工作中地理信息的共享, 影響土地信息系統的建立，并且影響土地的統一管理和監督工作，一定程度上制約了勘測定界工作。

4.3 測繪行業隊伍管理有待規范

建設用地勘測定界的實踐活動不同于一般測繪工作，不是單純的技術行為，而是具有法律意義的技術性工作。測繪行業隊伍管理對自然資源審批制度, 對管理部門的宏觀調控和正確決策能產生一定的影響。當前具有土地勘測資質的部分單位，技術管理有待規范，需要不斷建立健全和運用好相應激勵、監督、制約和檢查等管理機制，實行綜合質量管理與系統控制。

5 對策建議

5.1 抓實培訓和提高

不僅要建立一支精通業務、事業心強、能熟練掌握勘測定界專業知識的土地勘測定界隊伍，提高勘測定界服務能力，還應該抓實提高從事自然資源工作人員綜合素質能力，通過培訓學習等多種途徑準確掌握相關法律、法規和土地專業知識，具備高度的政治敏感性和較高的政策水平，以實現對勘測定界工作進行必要督促指導。在工作中能對群眾進行政策法規的宣傳，通過在勘測定界實地調查等工作環節中加強土地法律法規知識宣傳，耐心細致解答群眾疑問，提高群眾整體法紀思想意識。

5.2 進行強化管理

一是土地勘測定界工作質量要求高，要不斷建立健全土地勘測定界監督管理機制，構建嚴格的測繪單位市場準入制度，建立篩選機制。通過規范測量隊伍管理，樹立科學的行業指導理念，加強測量隊伍的職業道德建設，改進思維方式，強化服務理念，保證測繪的技術、業務水平及設備儀器適應當前社會經濟發展的需求。二是完善建設用地勘測定界預申請制度，使建設用地勘測定界工作在自然資源主管部門的監督管理下，由土地勘測定界實施單位及時、規范地組織實施。三是進一步理順自然資源管理部門與土地勘測定界實施單位之間的關系，使其不斷走上規范化、科學化、制度化的軌道，從而更好地服務于自然資源管理事業，為自然資源管理提供科學、準確、可靠的技術保障。

5.3 不斷充實完善

現行的《土地勘測定界技術規程（試行）》在其涵蓋的內容、技術指標、作業方式，成果格式、圖式圖例等方面都做了規范和要求，面對自然資源管理的快速發展趨勢，為適應新形勢下自然資源管理和現代高新技術的發展趨勢，更好地指導土地勘測定界工作，建議能不斷修訂并完善有關內容，使之更加系統全面和科學。及時開展土地利用現狀（地籍）更新調查，改變土地變更調查滯后的現象，使土地勘測定界圖與土地利用現狀圖和城鎮地籍圖保持一致。目前第三次全國國土調查正全面推進，其成果的應用，將為土地勘測定界工作提供更為全面高精度的基礎數據。

總之，土地勘測定界的成果是土地管理工作的重要資料和依據，土地勘測定界工作在農用地轉用征收報批工作的應用中，必須抓實重點、嚴格工作程序、保障質量、嚴格執行法規制度，在提高工作效率的同時保障用地審批的嚴肅性。