鄉(xiāng)村振興重大專項資金審計問題研究

◆李成雷/山東省審計廳

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把鄉(xiāng)村發(fā)展提高到國家戰(zhàn)略高度進行決策部署，提出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建成產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的新農(nóng)村，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。近日，山東省出臺鄉(xiāng)村振興重大專項資金管理暫行辦法，為規(guī)范和加強鄉(xiāng)村振興重大專項資金管理，集中財力支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力制度保障。現(xiàn)筆者結(jié)合鄉(xiāng)村振興重大專項資金審計的調(diào)研情況和實務(wù)經(jīng)驗，談?wù)勯_展鄉(xiāng)村振興重大專項資金審計的關(guān)鍵點和著力點。

一、有關(guān)概念界定

鄉(xiāng)村振興重大專項資金，是指按照《關(guān)于加快推進省級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的實施意見（試行）》要求，將中央和省級均衡性轉(zhuǎn)移支付中用于“三農(nóng)”部分，以及中央和省級安排的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村組織建設(shè)和文化建設(shè)等方面的統(tǒng)籌整合用于推進鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的涉農(nóng)資金總稱。該項資金具體包括兩部分：一是省級統(tǒng)籌安排資金，主要用于省委、省政府確定的鄉(xiāng)村振興重大任務(wù)、重大工程（項目），省級重點農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)救災(zāi)支出；二是切塊分配市縣使用資金，主要是按照因素法分配的由市縣統(tǒng)籌用于推進鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅任務(wù)的支出。

二、鄉(xiāng)村振興重大專項資金審計的瓶頸分析

（一）鄉(xiāng)村振興重大專項資金立項審批不真實。鄉(xiāng)村振興重大專項資金安排使用要全面貫徹落實中央重大決策部署和省委、省政府工作要求，嚴格執(zhí)行《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，詳細對接各職能部門指導(dǎo)意見，制定符合本地實際情況的戰(zhàn)略目標規(guī)劃和資金使用計劃。但在實際操作中，首先，由于重大專項資金預(yù)算編制時間緊、任務(wù)重，對上報資金使用項目不能全面準確地進行審核把關(guān)，加之缺乏充分的可行性研究、技術(shù)經(jīng)濟論證和社會化評審，導(dǎo)致部分不合格項目沒有被篩選出來，蒙混過關(guān)，草草上馬，后續(xù)執(zhí)行和實施效果可想而知。其次，存在重大專項資金重復(fù)申報和虛假申報問題，諸如將同一項目隨意拆分多次上報、簡單更名重復(fù)上報、不同項目混合上報，年終臨時追加上報等，在項目預(yù)算測算環(huán)節(jié)高估冒算、虛列概算，借機以專項資金申請之名彌補單位日常公用經(jīng)費、三公經(jīng)費和其他經(jīng)費支出。

（二）鄉(xiāng)村振興重大專項資金監(jiān)督管理不嚴。由于鄉(xiāng)村振興重大專項資金在具體使用中涉及農(nóng)、林、牧、副、漁等多種產(chǎn)業(yè)和交通、水利、通訊、電力等眾多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主管部門較多，交叉管理復(fù)雜，投資渠道廣泛，使用主體眾多，專業(yè)項目管理人才缺乏，在資金具體使用和實施過程中缺乏有效的管理和監(jiān)督檢查，甚至有的部分專項資金脫離財政部門監(jiān)管，存在賬外賬核算、隨意出借、白條抵庫、擠占挪用、虛報冒領(lǐng)、惡意騙取、優(yōu)親厚友、貪污私吞專項資金及重大損失浪費、失職瀆職違紀違法等問題，很大程度上造成了鄉(xiāng)村振興重大專項資金動態(tài)跟蹤管理的困難，監(jiān)督管理存在盲區(qū)、死角，資金沒有按照預(yù)定規(guī)劃、審批計劃和建設(shè)標準使用，效率和效益大打折扣。

（三）鄉(xiāng)村振興重大專項資金績效使用效果不明顯。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、持久性偉大工程。該戰(zhàn)略下重大專項資金績效審計的內(nèi)容涉及廣泛，十分豐富，審計實踐中往往從效果性、資源性、經(jīng)濟性、效率性、環(huán)境性等角度開展績效審查。鑒于重大專項資金使用主體較多、內(nèi)容廣泛，實際運用中存在著資金籌集不合理、撥付緩慢、到位率不高、違規(guī)使用資金、不按規(guī)定用途亂用資金、損失浪費和閑置等問題，管理無法實現(xiàn)高效專用，審計重點和力度不夠，這些都直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興重大專項資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性較差，侵害了廣大群眾的根本利益，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進。

（四）鄉(xiāng)村振興重大專項資金后期管護缺位。基于當前重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)實弊端，加之鄉(xiāng)村振興重大專項資金涉及部門較多，資金多易分散在各個行業(yè)、領(lǐng)域，前期項目申報、建設(shè)風(fēng)風(fēng)火火，占用大量資金，后期項目跟蹤管護星星點點，可供使用資金有限，管理比較分散、混亂，這些都嚴重影響了鄉(xiāng)村振興重大專項資金作用的全面發(fā)揮。另一方面，在重大專項資金項目建設(shè)完成后，項目管護方案和制度未能及時落地，管護工作過于簡單，缺少切實可行的實施方案，操作性不強，負責(zé)管護工作的專業(yè)人才較少，系統(tǒng)性、科學(xué)性管護難以落到實處，多流于形式。

三、鄉(xiāng)村振興重大專項資金審計的關(guān)鍵點、著力點

當前，鄉(xiāng)村振興重大專項資金審計工作面臨前所未有的瓶頸，要突破這些瓶頸，審計機關(guān)必須堅持“查深查透、敢于亮劍、勇于擔當”原則，緊盯重大專項資金申報立項程序、組織管理活動、使用績效效果和后期管護長效機制建立執(zhí)行情況四個關(guān)鍵點、著力點，確保重大專項資金能夠真正發(fā)揮應(yīng)有作用。

（一）重點關(guān)注鄉(xiāng)村振興重大專項資金申報立項程序和依據(jù)。根據(jù)有關(guān)要求，為了增強鄉(xiāng)村振興重大專項資金在分配、使用和管理上的統(tǒng)一性、整體性和協(xié)同性，重大專項資金實行“全口徑、一體化”預(yù)算編制模式，即將省級和中央有關(guān)涉農(nóng)資金、清理盤活的存量資金和其他涉農(nóng)資金等全部納入支出預(yù)算大盤，統(tǒng)一支出口徑和指標下達。在各縣級預(yù)算執(zhí)行審計、鄉(xiāng)村振興專項資金審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中，要重點關(guān)注專項資金是如何申報的，申報流程和路徑是否存在漏洞，申報依據(jù)是否真實有效。首先，審計中要重點查看重大專項資金立項論證情況，項目立項前是否進行了完整、充分的可行性研究，技術(shù)經(jīng)濟論證是否真實、可行，重點揭示脫離本地實際違背發(fā)展規(guī)律而匆匆上項目的問題。其次，審計中要重點圍繞項目申報程序著力關(guān)注虛假立項、重復(fù)申報問題。最后，圍繞項目預(yù)算情況判斷是否經(jīng)濟合理，著力揭示高估冒算、虛列概算等問題；在項目立項與審批決策環(huán)節(jié)重點關(guān)注權(quán)力運用與職責(zé)履行情況，即資金投向是否正確，是否向偏遠農(nóng)村、脫貧攻堅任務(wù)較重的集中連片區(qū)域等傾斜，將有限資金用在“刀刃”上。

（二）重點關(guān)注鄉(xiāng)村振興重大專項資金組織管理活動。對鄉(xiāng)村振興重大專項資金組織管理的審計，一要明確重大專項資金各方責(zé)任主體和履職盡責(zé)單位，即項目建設(shè)單位是目標管理主體，財政部門及主管單位是評價主體，而審計部門是重大專項資金管理與評價的監(jiān)督主體。二要全面掌握鄉(xiāng)村振興重大專項資金項目整體規(guī)劃、實施計劃和上級部門批復(fù)等情況，將重大專項資金分配明細與上級部門的批復(fù)進行仔細詳實核查，對項目名稱、投資額度、建設(shè)標準、使用年限、施工地點等一一對應(yīng)，重點揭示虛假編報、隨意改變建設(shè)標準、不按計劃分配資金等問題。三要詳細檢查鄉(xiāng)村振興重大專項資金各環(huán)節(jié)應(yīng)到位及已到位資金數(shù)額是否真實及其到位時間；同時重點查看各級主管單位是否按指標、計劃、進度或規(guī)定程序及時、足額下?lián)苜Y金，重點揭示滯留、截留、擠占、挪用資金等問題。四要重點關(guān)注專項資金管理制度健全與貫徹執(zhí)行情況，著力反映監(jiān)管措施與程序落實不到位、存在制度缺陷和管理漏洞、人為阻礙政策措施落實等問題，推動鄉(xiāng)村振興重大專項資金配套制度、政策措施落地結(jié)果。

（三）重點關(guān)注鄉(xiāng)村振興重大專項資金使用績效和效果。根據(jù)有關(guān)要求，鄉(xiāng)村振興重大專項資金具體分為省級統(tǒng)籌安排部分和切塊分配市縣使用資金部分。在對有關(guān)主管業(yè)務(wù)部門（諸如財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、海洋漁業(yè)等）進行預(yù)算執(zhí)行審計和重大政策措施落實跟蹤審計項目中，各級審計機關(guān)要按照全面預(yù)算績效管理要求，著重對各業(yè)務(wù)主管部門重大政策和項目開展的事前績效評估進行重點審計，審查政策設(shè)定依據(jù)、科學(xué)性論證過程和項目績效目標設(shè)立情況。對于未按要求開展績效評估或績效評估較差，以及績效目標設(shè)置不清、籠統(tǒng)或者過于簡單的，要督促有關(guān)部門重新開展績效評估，設(shè)置有針對性、可操作的績效目標。在對切塊分配給市縣使用的資金審計中，要著力審查各市縣統(tǒng)籌編制的績效目標，特別是對建設(shè)項目事后績效評價重點發(fā)力，圍繞績效評估真實性、合法性和效益性實施審計，強化績效評價約束預(yù)算支出規(guī)范化效應(yīng)，強化正面引導(dǎo)，發(fā)揮審計“治已病、防未病”的建設(shè)性作用。

（四）重點關(guān)注鄉(xiāng)村振興重大專項資金后期管護長效機制建立執(zhí)行情況。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，建設(shè)美麗幸福新農(nóng)村，是中共中央、國務(wù)院推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的初衷。如果使用重大專項資金建設(shè)項目后，由于缺乏后期管護長效機制和制度造成項目損壞、丟失或破壞，不僅造成資源損失浪費，而且嚴重影響重大專項資金的經(jīng)濟效益、社會效益。因此，在鄉(xiāng)村振興重大專項資金審計中要重點關(guān)注項目建成后期管護機制運轉(zhuǎn)和制度執(zhí)行情況，一方面，要對保障項目正常運轉(zhuǎn)的資金投入規(guī)模、性質(zhì)進行跟蹤審計，同時重點關(guān)注是否有專門人員或引進市場化項目管理團隊進行專業(yè)、及時維護管理，對于建成后的產(chǎn)業(yè)化項目，是否組織有關(guān)技術(shù)部門進行專門系統(tǒng)的技術(shù)指導(dǎo)，確保項目充分發(fā)揮應(yīng)有的效益；另一方面，要對有關(guān)主管部門加強鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)進行督促和檢查，圍繞是否積極營造良好環(huán)境，建立健全激勵約束機制，引導(dǎo)村兩委尤其是班子帶頭人發(fā)揮率先垂范作用，切實推動村民積極參與涉及村級重大專項資金建設(shè)項目管護責(zé)任，增強自我管理、自我服務(wù)能力，助推鄉(xiāng)村振興重大專項資金發(fā)揮深遠效用。