欠發達地區“三治合一”鄉村治理體系建設路徑研究
——以甘肅省為例

石林溪 李 濤

（隴東學院，甘肅 慶陽 745000）

2013年，“三治合一”的鄉村治理創新實踐在浙江省桐鄉市率先開展，隨后全國不同地區借鑒并推廣。2017年，黨的十九大報告中明確提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。源自浙江省桐鄉市的鄉村治理體系創新既是指導當前鄉村治理的理論導向，也是落實鄉村治理理念的實踐指南。

1 自治、法治、德治的歷史存續

1.1 自治：鄉村治理的制度目標

中國傳統社會的鄉村自治有其內在復雜性。長期以來，“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”的歷史傳統深刻影響了中國社會的鄉村治理政治環境。鄉村治理主要依靠鄉風民俗、習慣規約和道德倫理等。伴隨經濟社會的變遷，中國鄉村的社會結構發生了深刻的變化，農村社會問題日益突出，社會矛盾加劇，傳統鄉村內部治理結構已無法維持分化和裂變的秩序。雖然中華人民共和國在行政區劃的設立上打破了傳統，將其劃分為省、縣、鄉三級，但是鄉鎮以下的行政村仍然保留著自治傳統。1981年，廣西壯族自治區宜山縣農民組通過公開選舉正式成立了全國第一個村民委員會，隨后其他一些地方又出現了村民自治會、村民代表會議、村民監督委員會、村民組等，豐富了村民自治的組織形式。《中華人民共和國村民委員會自治法》明確規范了村民委員會的組織安排和村民自治的制度安排。實踐證明，村民自治在推進農業發展、保障農民利益、維護農村安全、調解民間糾紛等方面發揮了巨大作用。因此，村民自治自誕生以來就有其固有的內在特點。村民作為鄉村發展的最終受益者，在鄉村治理中發揮重要的主體作用。自治是構建“三治合一”鄉村治理體系的主要內容，自治的內涵包括加強村民自我管理、自我教育和自我服務能力。村民通過規范民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督行為，充分發揮自治主體智慧，與時俱進，勇于創新，摒棄影響自治有效性的過時因素，在村民自治中推陳出新，創建順應國情和域情的村民自治秩序［1］。

1.2 法治：鄉村治理的保障底線

自黨的十五大以來，“明確全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”，依法治國的步伐從未停止。習近平深刻總結古今中外治國理政的經驗教訓，認為“法律是治國理政最大最重要的規矩”。農村基層是全面推進依法治國的重要場域，鄉村社會的基層法治建設是鄉村治理的保障底線，尤其是欠發達地區必須大力推進法治思想和法制化方式在鄉村治理體系中的運用，通過加強鄉村地區法治建設來助推依法治國目標的實現［2］。

1.3 德治：鄉村治理的道德秉持

鄉村秩序的良性運行和鄉村生活的正常開展依托一定的規范準則。這一規范準則有2種：一種是正式制度規范，例如法律、法規、規章等形式；另一種是非正式制度規范，例如道德規范、倫理價值、習俗、文化信仰等社會交往中所形成的被大眾普遍接受的約定俗成的非正式規范［3］。這兩種規范是推進社會治理良性發展的2個重要層面，對應了鄉村治理體系建設中的法治與德治，在具有廣泛德治基礎的中國鄉村社會，法治與德治相輔相成。維護鄉村秩序不僅需要具有強制性作用的法治來保障，還需要社會成員自覺遵守和實踐公共秩序，即德治。中華優秀傳統文化傳承下的“道德權威”對于維持鄉村生活秩序發揮著重要作用。

2 欠發達地區鄉村治理體系建設面臨的困局

2.1 德治影響相對廣泛，法治較弱

隨著社會的不斷發展，城鎮化的農村越來越多。2018年，甘肅省城鎮化率為47.69%，遠低于我國總體城鎮化率59.58%。傳統農村也主要集中分布于甘肅省等欠發達地區。德治是傳統農村社會維護鄉村秩序的最重要方式，雖然城鎮化發展使城鄉間人口流動加速，傳統農村的人文景貌發生改變，但熟人社會的人情世故依然保留在傳統農村生活現狀中，人與人之間的關系紐帶以德治為基礎，強調血緣和地緣關系，具有相對冷漠的業緣關系，德治影響相對廣泛。德治在鄉村治理中發揮基礎性作用，為鄉村治理凝聚了強大的精神力量。近年來，甘肅省農村法治建設取得了較為顯著的成果，鄉村社會的各類問題在完善的法律體系范疇中予以規范，但農村依然是法治建設相對薄弱的區域，法治建設仍落后于經濟發展速度。因此，甘肅省等欠發達地區農村法治建設整體狀況不容樂觀。在鄉村社會結構深刻變化的同時，由于體制轉型、利益格局調整、思想觀念更新轉變，農村社會的各類社會矛盾糾紛不斷顯現出來，在一定程度上影響著農業經濟發展。城鄉一體化發展進程中出現的新情況、新問題已超出了非正式制度的約束范圍，農村社會的各類問題必須在強有力的法律和政策的幫助下推進解決，確保農村社會秩序健康良性運行和農村經濟穩定發展，從而調節和規范社會行為。鄉村治理需要將具有強制力的法律和具有柔性約束力的道德結合起來，相輔相成地發揮法律的規范作用和道德的教化作用。

2.2 村民自治力量薄弱

甘肅省傳統農村以農業為主的生產方式使村民之間普遍缺乏整體利益關系，即便存在整體性利益關系，集體行動也難以有效推行，基層村民自治作用發揮受阻。近年來，隨著城市化發展，甘肅省很多地方推進了城中村改造，其中不乏巨額利益的誘惑，但因制度乏力，導致城中村改造成為腐敗的重災區，村民民主表決往往淪為“空投”，村干部腐敗現象滋生，大規模上訪或群體性事件頻發。究其原因，在鄉村政治中，鄉鎮政府、村黨支部和村委會等參與主體沒有理順與村民之間的關系，依然存在決策管理不民主、濫用職權等問題。村民是鄉村自治的重要參與主體，自治是村民發揮自我管理作用的重要平臺，而現實中普遍存在村民參與主體“缺位”和參與意識不足現象，村民主體性作用得不到有效發揮，村民參與自治的積極性不高，民主監督機制失靈。因此，“三治合一”鄉村治理體系建設的村民自治力量相對薄弱。

2.3 建設能力有限

“地方精英扮演關鍵性角色”是桐鄉市實踐取得成功的主要經驗之一，鄉村治理體系建設需要強而有力的建設能力作為保障，人力資源是保障建設能力的重要條件之一。隨著城鎮化發展，甘肅省的農村社會結構出現了深層次的裂變和發展，農村“空心化”正成為傳統農業省份甘肅省農村的“新常態”。大量勞動力資源外流和人口數量減少嚴重阻礙了農村社會的發展。許多農村的青壯年勞動力缺失，年輕人普遍外出務工，整個村莊的勞動力老齡化問題突出。農村農業生產的勞動力主要為留守家中的老人、婦女和殘障人士，而這些農村勞動力普遍文化程度低、勞動技能弱，人力資源質量令人擔憂。在鄉村振興戰略背景下，部分農村地區已經出現了一批返鄉潮，但返鄉人員的知識能力水平和勞動實踐技能較低，尚不能為鄉村振興提供強有力的人力資源保障。

3“三治合一”鄉村治理體系建設的實現路徑

推進“三治合一”鄉村治理體系建設，需要正視中國農村差異化，堅持自治原則，有效利用法治和德治促進鄉村治理體系建設，區別對待發達地區和欠發達地區的農村。在甘肅省等欠發達地區，應根據地方自治條件、德治基礎和法治保障等實際情況因地制宜地選擇最適合的治理組合、治理體系和善治類型。應從以下3個方面促進甘肅省等欠發達地區“三治合一”鄉村治理體系構建。

3.1 強化法治建設

法治作為鄉村治理體系建設的保障底線，要求任何建設方案都要依法建設，新時期“三治合一”鄉村治理體系建設絕對不能忽視法治作用。具體而言，國家法律必須及時有效地保障村民自治，明確村民自治的法律界限。完善農業和農村的法規體系，完善農村產權保護制度，加強農業市場規范運作。將各種與農業有關的工作納入法治范疇，確保農村地區的改革和發展成效。開展廣泛的法律教育，提高村民的法律意識，增強村民維護自身合法權益的能力。加快建立完善的農村土地承包經營糾紛調處機制，加強對農民的法律援助和司法救助，引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛。統籌各種法治力量營造農村社會法治氛圍［4］。

3.2 完善村民自治

建設“三治合一”的鄉村治理體系，需要從村民利益出發，將村莊發展與村民利益有機統一，運用有效的制度安排推動社會治理和服務重心向基層轉移。以黨的領導為核心，以村民自治和民主監督為依托，貫徹落實鄉村共建、共享、共治的要求，完善鄉村治理體系。政府應加強政策支持，通過完善的激勵措施培育和壯大村民集體經濟組織，通過緊密的經濟利益關系增強村民的凝聚力，通過合理的制度規范強化村委會服務性功能。將村民自治嵌入具體實踐，發揮村民主體性作用，切實落實村民自我管理、自我教育、自我服務的基本要求。落實村民的民主權利，在法治框架下依法辦好自己的事務。

3.3 增強建設能力

鑒于甘肅省等欠發達地區人力資源匱乏的事實，應開拓思路，打破人力資源的時空限制，廣泛吸納外來人員參與本地區鄉村建設，提高鄉村建設能力。此外，依靠本地區鄉賢和基層政府的主要力量參與鄉村治理體系建設，鄉賢參與秉承志愿精神，基層政府參與是一種職責。當代鄉賢既可以是民間權威，也可以是地方精英，依靠鄉賢豐富的知識和廣泛的社會人際關系促進鄉村發展，助力鄉村振興［5］。政府部門可鼓勵支持基層政府和村民委員會合作建設鄉村治理體系，合理發揮基層政府的服務主體作用，促進鄉村治理體系建設。