農村集體建設用地流轉與土地管理制度改革研究

佘吉武

（利川市自然資源和規劃局，湖北 利川 445400）

土地是人們賴以生存的基礎資源，為了實現全面小康社會，我國加大了農村改革力度，特別是在土地管理上，針對流動市場的特性實施了制度改革。我國農村土地資源分布不均，地勢格局復雜，開發工作存在一定的難度，特別是在資源的利用上易出現浪費現象。特別是一些區域的農村集體用地私下進行交易，給市場帶來了極大的沖擊，使得集體土地的利益受到了嚴重的侵犯。因此，如何有效、高效利用土地資源，規范土地市場管理，成為社會發展面臨的重要問題。

1 集體建設用地流轉中存在的問題

1.1 土地流轉使用的規則秩序混亂

在法律上，對于集體建設用地的流轉行為存在較多的限制條例，很多商家為了謀取利益，會私下進行土地的租賃交易，這使得土地流轉的規則和秩序異常混亂。而且農村閑置土地過多，在使用中存在大量浪費的情況。為了推動城鎮化建設，促進農村經濟增長，需要獲得大量的資金和投入，所以政府會通過招商引資來解決這個問題。因此，很多工廠、企業會在農村發展業務，其中最基礎的項目就是要開發大量的土地資源進行利用。但是，土地使用的規章制度還有許多不完善的地方，企業在利用土地時沒有遵守相關的規則，因此出現了亂占用耕地、開發山區等現象。而且農村的地形復雜，企業的用地情況不同，開發的土地位置不同、不集中，這就導致企業之間并沒有形成一個比較統一的規劃，而是按照自己的需求隨意開發。造成的后果就是土地資源不能被有效利用，浪費現象嚴重［1］。

1.2 土地流轉利用率較低

我國農村土地資源呈現的格局是不相同的，有的地方山區較多，土地不集中，有的農村開發時會出現占地不用的情況。許多人私下進行土地流轉交易，擾亂了土地市場。另外，開發商沒有對土地進行長期的規劃，沒有從整體的土地格局分布上來考慮利用率問題。特別是一些偏遠農村地區土地并不集中，政府沒有實行有效的管理，導致一些商家以利益為前提，土地不能被有效地開發。這也是由于政府在土地的開發和利用上沒有制定一套比較長遠的、具有實際性的戰略規劃方案和體系，土地的權利意識不強。有的地方過度利用土地，而有的地方土地被過度閑置，存在開發不平衡現象［2］。

1.3 法律制度不健全

農村集體建設用地在流轉過程中的各個流程缺乏相應的法律進行規范和限制，也沒有相應的指導制度來進行管理。比如，能進行流轉的土地條件、流轉的權益分配、土地產權關系的變更等存在許多漏洞，這就造成存在私下交易土地的情況，造成土地的管理制度無法發揮作用。另外，農村土地的集體管理使得其與城鎮土地之間形成了一定的距離，兩者之間的土地不能進行自由流轉，在利用上也造成了重大的阻礙。無論是在法律還是在土地管理制度上，都面臨著較大的困境。我國的土地法和管理制度對土地進行了雙線管理和控制，并且對城市和鄉村的土地進行了不同性質的管理，這對于土地進行有效的流轉也是一種困境。

2 土地管理制度存在的問題及改革的必要性

2.1 土地管理制度存在的問題

一是承包地的流轉問題。因土地資源不斷緊缺，農業用地的收益性相比之下逐漸減少，很多農民在土地流轉上存在矛盾心理。一方面不愿意輕易將承包地轉出去，另一方面希望土地流轉之后可以收回。主要原因還是當前農村用地生產效益不盡如人意，但是農民的收入來源比較狹窄，勞動力的缺乏加上土地收益較少，導致土地流轉管理問題嚴重。二是集體建設用地管理問題，這也是城鎮建設進程中的重要阻礙因素。相關制度落實不到位，造成許多開發商在建設用地的使用、購買、轉讓、開發等項目中有了可乘之機，土地交易規則混亂造成了大量的資源浪費。三是宅基地的置換問題。土地置換的利益與指標不能實現有效的平衡，農民生活質量得不到長遠的提升。

2.2 改革的必要性

當前實行的土地管理制度雖然是政治經濟發展的產物，當前并不利于提高土地資源的使用率，不符合最大化利用土地的目標，對農民經濟收入有較大的影響。農村土地與農民的生存和發展有著直接的聯系，所以需要充分考慮農民的經濟和收益水平，需要符合當下農村的發展需求和趨勢，才能提高土地使用的合理性，保證農民的權益，最大限度地發揮土地在農業生產發展中的價值。

3 農村集體建設用地流轉與土地管理制度改革建議

3.1 加強土地規劃和執法管理

在進行土地管理時，要重視對土地的使用，以保護土地的面積為前提，對其進行全面的規劃。要充分展示出土地使用權的法律效用，并且制定相應的用地規范，作為硬性的保護屏障，規范建設用地行為。同時，要加強審批環節管理。以往在土地使用的審核上，很多開發商靠關系或者利益的誘惑來打開土地開發的道路，從而找到一些可鉆的空子。針對此現象，政府需要對相關部門的工作進行進一步監管，提高對用地權限的審核力度，完善審批的各項流程。所以，需要提高審批執行人員的綜合素質和責任意識，堅守自己的底線，公平公正地做好自己的工作。另外，要適當提高土地的使用標準，加大執法力度，對土地用途進行全面了解，嚴厲打擊圈地現象［3］。

3.2 完善農村集體建設用地流轉市場體系

我國很多的土地存在被閑置、沒有得到有效利用的情況，甚至有的土地沒有得到合法的開發，其實際的效益大大降低。所以，要重視建設用地存量的利用，建立完善的建設用地流轉市場體系，對土地的流轉和使用進行規范。首先，要對我國所有的土地檔案進行全面的調查和審核，真實記錄并分析當前的土地狀態。然后，對土地的整體價值進行評估，為后期對其進行合理的使用規劃準備好詳細的數據信息。特別是一些閑置的、非法使用的土地，要重新明確其使用權利，嚴格執行土地使用的法規，對土地開發行為進行全面調查，嚴厲打擊違規行為，強化土地的權利意識。最后，要重視閑置土地的管理，最好是進行集中規劃，盡量發揮集約化的作用，提高資源的使用率［4］。

3.3 建立節約用地的長效機制，保障農民的權益

要想真正提高土地使用率，增加土地效益，達到節約土地的目的，就要不斷完善節約用地的長效機制。隨著時代和社會的發展，在土地開發上會不斷發生變化，開發商往往存在一些謀取暴利的思想，對于保護土地資源卻沒有比較深刻的認知。因此，需要建立一套完善的、節約土地的長效機制，增強農民的土地權利意識，從根本上杜絕浪費土地的行為，為土地的有效開發利用打好堅實的基礎。一般可以通過稅法或者相關法律加持，提高機制的權威性。同時，對土地的規劃和使用情況，要形成專門的監督部門和小組，通過衛星網絡等進行實時的動態監控，確保土地使用流程的規范性、合法性。另外，可以針對不同地區的土地、不同的使用性質，制定相關的分配規定和指標，加強對土地的管理。而且要加強對土地交易市場的管理，規范土地流轉的相關制度和條件，賦予農民更有利的土地承包經營權，從而提高土地使用制度化和規范化程度。

3.4 加強對集體建設用地的合理使用管理

除了建立相關機制，加強法制管理，還要重視對集體用地的規劃，才能從根本上提高用地的合理性，達到高效利用土地資源的目的。我國很多城鄉土地比較零散，單獨的規劃很難實現土地的價值，而對其進行集約化管理，能在很大程度上提升用地的使用價值。特別是當下城鎮化建設不斷加快，使得集體建設用地的開發和利用范圍更加廣泛。而在土地流轉、使用和開發階段，如果沒有相應的法規進行約束，很多土地的權利會被不良商家奪取，嚴重影響土地的合理利用。所以，政府要重視土地權利的分配，一方面要通過稅收等強制手段來提高土地的收益，同時控制流轉中產生過高的效益；另一方面要最大限度地保護農民的土地使用權益，加強對其合理收益的保護。另外，加強對存量土地的利用，合理地對不同類型的土地進行規劃。

4 結語

農村土地問題是當下城鎮化發展中的重要問題，也是農民生存和發展的主要因素。就當前農村集體建設用地流轉和管理上的問題，國家和政府都要引起重視，提高全民的土地使用權利意識，用法規制度來約束土地不法交易的行為。同時，要重視土地管理，加強對一些閑置土地的了解和規劃，根據農村的實際情況來進行管理制度的有效改革，推動我國農村經濟穩定發展。