議事協調機構跳出“精簡-膨脹”怪圈

馮彬

你參與的領導小組有多少個？

這 個簡單的問題似乎把某地級市市委副書記老于問住了，他遲疑半晌后回答記者，應該有20多個吧，因為有的領導小組成立以后一次會都沒開過，具體也記不清了。

這還只是領導小組，要把議事協調機構都算上，老于心里更沒數了?！拔覅⑴c的還不多，我們的一把手，擔任牽頭人的議事協調機構有100多個?！?/p>

前不久，老于所在的省份，省委的巡視反饋中提到“議事協調機構設置過多過濫”，事實上，在不少地方，議事協調機構都陷入了一邊清理一邊不合理生長的尷尬，這個問題，能解決嗎？

“一天下來都記不得開了多少會”

中央編辦對議事協調機構的“定義”是，為了完成某項特殊性或臨時性任務而設立的跨部門的協調機構。南開大學周恩來政務學院講師周望曾表示，歷史上，我們黨在革命年代就有成立小組的傳統，以這種方式提高辦事效率，領導干部就沿襲了這種處事思維方式。

而今，社會事務紛繁復雜，不少工作需要多個部門通力完成。周望稱，這就需要搭建彼此溝通的平臺，于是出現了各種小組、聯席會議、指揮部和辦公室等機構。

“雖說名義上都是臨時機構，但它們往往對一定時期的某項工作推進起著決定性作用?！崩嫌诮忉?，領導牽頭的議事協調機構，都具有一定的行政權力，容易形成高壓態勢，單位部門一般都比較“買賬”。

可近年來，各種議事協調機構“扎堆”，成為公共行政管理的頭疼事。這些機構名目繁多，涉及行業更是五花八門，幾年前，“推廣足療保健工作領導小組”“禁止午間飲酒辦公室”，以及饅頭辦、西瓜辦等都曾引發熱議。一些機構為了指向“明確”、功能“精準”，命名長也成常見現象，2013年，“湖北省推進武漢城市圈全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區建設領導小組辦公室”的成立，被個別網友吐槽“章都刻不下”。

更大的問題在于其不合理生長。以淮安市為例，2017年3月，淮安市政府發布的一份文件中顯示，市政府議事協調機構名稱為“委員會”的有22個，名稱為“領導小組”的有72個，名稱為“聯席會議”的有15個，名稱為“指揮部”的有6個，名稱為“協調小組”的有4個。另據報道，某市議事協調機構是政府職能部門的2.7倍，市政府領導平均兼職21個。有的領導坦承：“每天從這個會議室轉到那個會議室，連上廁所都帶小跑，有時一天下來都記不得開了多少會?！?/p>

事實上，在一些地方長期存在的議事協調機構中，階段型、臨時型機構占比高達八成，很多機構是“同類項”?！暗I導不一定愿意精簡合并”，老于解釋，這涉及工作考核導向和政績觀，成立此類機構本來是加分項，別人不撤我先撤，就等于落后了;另外，有的部門也希望有議事協調機構長期“罩著”，矛盾可上交、風險可分攤，攀比常設機構。

更令老于不解的是，有的領導小組一年難見一次“協調”，成為亟待清理的“空殼機構”。另一個極端是，有的地方以議事協調機構代替黨工委、管委會法定決策職能，“議事有權、協調有威”的機構往往成為監管盲區。

循環怪圈？

在上述淮安市政府的文件中，還有一組數據值得注意，當年除去撤銷的39個議事協調機構，市政府議事協調機構總數仍有119個，是其組成部門和直屬單位總和的270%。

而在省級層面，早在2014年2月，江蘇就下發《關于撤銷部分議事協調機構的通知》，一次撤銷56個省級議事協調機構?？山?年來，各地議事協調機構明顯反彈，特別是應撤未撤的階段型、臨時型機構日益增多，被媒體稱為“報復性反彈”。

這似乎陷入一個怪圈：精簡——膨脹——再精簡——再膨脹。

地方上的議事協調機構調整也遵循一定規律。比如國家有相關規定出臺，2014年，在群眾路線教育實踐活動中，全國裁撤議事協調機構13萬余個，其中湖南省就減少了1.3萬余個。同年，全國紀檢監察機關聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭主業，省級紀委參與的議事協調機構清理后，總數由4619個減至460個，精簡比例高達90%。

“也有其他調整點”，來自內蒙古的公務員小劉告訴記者，工作已完成或工作形成常態化、上級議事協調機構名稱變更、每屆政府班子成立之初，都會對議事協調機構進行調整。

小劉感到，最近議事協調機構的精簡力度明顯增強了，從領導小組的整治就可見一斑。當地規定，一年內未開過全體會議，工作任務已經完成，工作任務可由部門協調、承擔，擅自設立或變更職務的領導小組，將給予撤銷。

在內蒙古，2017年10月以來已經將原有的314個領導小組精簡為15個，涵蓋了政府工作的主要方面。據報道，此次精簡整合領導小組，建立了集約高效的運行機制，進一步突出了領導小組重在協調的職能，如將產業結構調整、工業園區建設、云計算產業發展等34個領導小組整合并入自治區綜合經濟工作領導小組。

對于這樣的成績，小劉認為不應盲目樂觀，以現有政府構架為主體，來推進各類行政事務改革，有些“領導小組”就算被清理掉，也很可能卷土重來，議事協調機構的精簡，需要更大力度、自上而下的改革。

而一個被小劉忽略的精簡動因，是政府機構改革。此前國務院層面的委員會、領導小組曾經歷多次調整，其中6次規模較大的調整與1988到2013年政府機構改革緊密相連。而2018年的政府機構改革，被周望稱為十年來最大規模的一次。

決策議事協調機構設置應當區分常設性、階段性和臨時性機構，做到數量上動態優化調整。

擺脫“量化偏好”

“大筆一揮”“發個通知”就能成立議事協調機構，對于媒體幾年前的報道，小劉并不認同，“或者說這樣的情況已經發生變化”。在他的工作地，政府序列的議事協調機構承辦單位要征求成員單位意見，并就設立理由和依據、職能、領導組成、成員單位、撤銷的條件和時限等請示市政府，經常務會議討論后由市府辦公廳發文，抄送市編辦備案。小劉還告訴記者，在一些基層，各議事協調機構每年至少要向黨委政府報告一次年度運行情況。

在不少地方的機構改革方案中，都強調了相關議事協調機構及辦事機構的設置不要求與上級一一對應，由各地按規定結合實際確定，但事實上“口子”反而逐漸收緊。“很多地方早就明確了議事協調機構管理辦法，只是現在執行更嚴了?！毙⒄f。

在中央層面，機構改革也是重頭戲。2018年3月，《深化黨和國家機構改革決定》發布，本輪改革中，新組建中央全面依法治國和審計2個委員會，將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組等4個領導小組改為委員會，新組建中央教育工作領導小組。

同時，原來存在的議事協調機構更名為決策議事協調機構，凸顯出委員會和領導小組的首要職能是服務重大決策，承擔黨和國家重大工作的頂層設計、總體布局任務。

國家行政學院教授汪玉凱表示，上述領導小組上升到委員會體現了長期性、穩定性。相比較而言，委員會比領導小組更趨近實體化和機制化，同時可以實現全覆蓋，避免出現盲區和空白。

中央黨校（國家行政學院）教師張克表示，此前多輪機構改革大體遵循中央層面先啟動，地方改革上行下效、嚴格對標的推進模式。這種中央和地方機構職能上下一般粗的職責同構現象導致權責劃分不盡合理，不利于發揮中央和地方兩個積極性。而本輪改革旗幟鮮明地提出，允許地方根據各層級黨政機構職責特點，因地制宜設置機構和配置職能。

目前，各省、自治區、直轄市省級機構改革方案已陸續出臺。盤點各地改革方案，可以發現其做到了與中央機構改革銜接對標，同時也有自選動作。

“決策議事協調機構設置應當擺脫機構改革長期以來形成的‘量化偏好，跳出‘越少越好的思維定式，區分常設性、階段性和臨時性機構，做到數量上動態優化調整?！睆埧俗闹赋?，另外，還需加快制定黨內法規和機構編制法，推進決策議事協調機構職能、權限、程序、責任法定化。