防范和化解縣級地方政府性債務風險研究
——以A 縣為例

■廖國民（海南政法職業學院）

2013 年12 月30 日，審計署公布的《全國政府性債務審計結果》顯示我國地方政府性債務規模較大。截至2013 年6 月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17 億元。其中，縣級負有償還責任的債務分別為39573.60 億元，縣級政府性債務占比36.35%。審計結果還披露地方政府性債務而言存在一定的債務風險，特別是縣級政府性債務風險較大。審計結果顯示有195 個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%；其中，有29 個縣級2012 年政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。對于處于我國行政管理體制中較為低層的縣級政府如何積極防范和化解本轄區政府性債務是非常值得思考的問題。本文選取了某省份A 縣作為分析研究案例，從更微觀層面對防范和化解政府性債務進行研究，以期找出一些可行的防范和化解措施。本文研究數據根據該縣的財政數據和所在省統計年鑒整理所得。

一、A 縣政府性債務基本情況

為盡可能全面反映A 縣債務情況，參考全國債務審計統計口徑，把所有可能涉及政府償還責任的支出進行了統計，按此大口徑把A縣政府性債務或者支出責任分為三類：

（1）政府負有償還責任的債務。主要是已納入財政部債務系統管理的債務，包括地方政府性債券、融資平臺貸款，土地儲備貸款以及部分融資平臺的應付工程款；（2）政府負有擔保責任的債務。主要包括融資平臺公司的擔保貸款；（3）政府承擔長期支付責任的支出。主要包括以政府購買服務形式向政策性銀行的貸款、PPP 項目支出等。

根據相關資料數據整理統計，截至2016 年12 月31 日，A 縣政府負有償還責任的債務余額為62.99 億元，政府負有擔保責任的債務余額為8.59 億元，政府承擔長期支付責任的支出余額為36.89 億元。總體來看，截止2016 年12 月31 日，A 縣政府性債務及支付責任合計為108.47 億元；在未來縣政府具有確定性支付責任為第1 類和第3 類，合計99.88 億元。

二、A 縣政府性債務總體風險分析

（一）債務規模增長與綜合財力增長趨勢分析

2014 年至2016 年A 縣政府負有償還責任的債務余額逐年遞增，2014 年12 月31 日債務余額為39.38 億元，2016 年債務余額為62.99 億元，實際增長58.53%，年均增長率25.91%；2014 年縣本級綜合財力為41.75 億元，2016 年為49.34 億元，實際增長18.18%，年均增長率為8.71%。這表明，A 縣綜合財力的年均增長率比債務年均增長率低17.2 個百分點，可見債務增長幅度和速度要比當地經濟發展規模大得多。

（二）政府債務風險分析

根據全國債務審計提供的各項債務指標結合國際警戒線分析A縣的債務風險情況如下：

（1）按照2016 年12 月31 日政府負有償還責任的債務（第一類）中所包含一般債務的總金額來計算的一般債務率為71.47%，低于國際公認警戒線100%；

（2）按照2016 年12 月31 日政府負有償還責任的債務與政府承擔長期支付責任的支出余額（第一類和第三類）中所包含的一般債務合計數來計算一般債務率為128.20%，高于國際公認警戒線100%；

（3）截止2016 年12 月31 日，由于政府承擔支付責任的其他相關債務中的專項債務余額為零，因此，按照政府負有償還責任的債務中所包含專項債務的總金額來計算的專項債務率為35.64%，低于國際公認警戒線100%。

以上分析可見，在一般債務率指標不考慮政府承擔支付責任的其他相關債務的情況下，A 縣債務規模和風險總體在可控范圍之內；但在一般債務率指標考慮政府承擔支付責任的其他相關債務的情況下，A 縣債務規模總體偏大，存在一定的債務風險。

三、政府性債務管理存在的主要問題

（1）政府債務管理機制不夠健全，缺乏對債務資金的系統管理。A 縣對政府債務實行歸口管理，但內部管理銜接不暢，事權不清，多頭管理。

（2）融資平臺公司在債務管理、項目資金使用方面不夠規范。檔案資料保存不完整，借款臺賬設置不完善，反映項目資金使用情況不準確。

（3）政府性債務資金使用效率不高。部分融資平臺銀行貸款項目閑置時間過長。大約有15.87%的銀行貸款資金閑置超過半年以上。地債資金項目安排存在一些不合理性，支出進度偏慢。

四、防范和化解政府債務風險的建議

（1）完善政府債務管理機制，對政府性債務實行集中統一核算管理。縣財政管理部門應該落實好政府債務歸口管理職責，對市縣政府性債務實行集中統一核算管理

（2）積極清理甄別存量債務，采取有效措施妥善化解存量債務。縣財政管理部門要建立債務臺賬和債權債務數據庫。要將已甄別確認為政府負有償還責任的債務納入地方財政預算管理，切實履行政府償還責任。

（3）涉及政府性債務的相關單位應當建立健全財務制度及財務報告制度。政府性債務項目的承接主體應當建立項目資金使用臺賬，接受和配合相關部門對資金使用情況進行監督檢查及績效評價。涉及政府性債務的相關單位應當建立健全財務內控制度，加強自身監督，確保資金規范管理和使用，接受縣財政等相關部門的監督。

（4）科學安排地債資金，提高地債資金使用效率。縣政府要把預算部門地債資金使用進度列入年度考核范圍，督促其加快支出進度。

（5）貫徹落實財政部有關地方債務管理文件精神，對縣政府債務進行限額管理。加強財政預算管理，嚴格執行政府債務限額管理，從嚴控制政府新增債務規模。

（6）建立地方政府性債務風險評估和預警機制。縣政府應盡快出臺地方政府性債務風險預警與應急預案，細化預警指標和響應措施，定期評估全縣政府性債務風險情況并做出預警。

（7）正確處理發展和舉債的關系。縣級政府要處理好發展與舉債的關系，減少經濟增長的赤字債務依賴，著力實現發展與舉債的良性循環。

（8）融資平臺盡快轉型升級。財政部印發的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號）要求加快政府職能轉變，進一步規范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業。因此，融資平臺公司將不能再沿著以前的模式繼續運營下去，必須盡快轉型升級，真正成為參與市場競爭的主體。要處理好融資平臺與政府的關系，建立符合市場化要求的公司治理結構，參與市場競爭，形成核心競爭力