以“其他適當形式”提供政府信息的合法性

徐 嵩 伍志堅

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十六條規定：“行政機關依申請公開政府信息，應當按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求的形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關資料、提供復制件或者其他適當形式提供。”在政府信息公開實踐中，行政機關遇到無法按照申請人要求的形式提供政府信息時，應當如何處理，如何準確運用政府信息公開條例第二十六條，特別是如何認定通過“其他適當形式”提供政府信息的合法性，是行政機關工作人員必須面對的問題。筆者試結合一則案例，對此展開討論。

案情簡介

原告陳某向被告某發改委舉報某百貨公司涉嫌價格欺詐。經調查處理，某發改委向原告陳某發出《價格舉報辦理結果告知書》，告知已查實某百貨公司存在價格欺詐行為，并依法實施了行政處罰等。隨后，原告陳某向被告某發改委申請政府信息公開，要求以復制形式公開上述《行政處罰決定書》。

經審查，被告某發改委作出《關于政府信息公開申請的答復》：“某百貨公司在促銷活動期間標示的價格高于活動前七日在本交易場所有交易票據的最低交易價格，且未履行價格承諾。根據《中華人民共和國價格法》第四十條、《價格違法行為行政處罰規定》第七條、《某省物價局關于規范價格行政處罰自由裁量權的適用規則》第九條第（二）項的規定，已責令某百貨公司停止違法行為，并處××元罰款的行政處罰。”陳某不服，向同級人民政府申請行政復議，同級人民政府經審理作出《行政復議決定書》，維持某發改委作出的《關于政府信息公開申請的答復》。

原告陳某不服，向法院提起行政訴訟，請求：（1）撤銷被告作出的《關于政府信息公開申請的答復》；（2）判令被告以復制形式依法向原告公開《行政處罰決定書》。

原告陳某在起訴時還將一份已經發生法律效力的《行政判決書》作為證據提交給法院，該判決書為另一法院就類似案件作出的判決（原告亦為陳某），在該生效判決中，法院認為“被告主張原告申請獲悉的信息（含行政處罰決定書）為案卷材料，應按照國家發展改革委《價格監督檢查案卷管理規定》的規定辦理，不屬于政府信息公開的范圍，理由不成立。”并判決公開“行政處罰決定書”。

爭議焦點

1. 被告某發改委未按照原告陳某的要求以復制形式提供《行政處罰決定書》，而以摘要復述形式提供政府信息公開內容，是否合法？

2. 原告陳某在生產、生活以及科研活動中是否具有“復制”《行政處罰決定書》的特殊需要。

雙方的主要觀點和意見

（一）原告陳某的主要觀點

原告陳某認為：（1）政府信息公開是以公開為原則，不公開為例外，被告不予公開《行政處罰決定書》，原告無法知曉舉報事項具體處罰情況，因而也無法進一步維護自身合法權益；陳某指出其在起訴某百貨公司的民事訴訟案件中，由于沒有《行政處罰決定書》，而且某百貨公司在民事訴訟中也不愿意提供《行政處罰決定書》，導致無法查明事實，非常被動。（2）根據政府信息公開條例第二十六條的規定，被告應當按原告的要求以復制形式向原告公開《行政處罰決定書》。（3）國家發展和改革委員會《價格行政處罰案卷管理規定》，既不是法律、法規，也不是規章，在效力層級上僅僅是規范性文件，不能與法律、法規相抵觸。

（二）被告某發改委的主要答辯觀點

被告某發改委認為：（1）被告嚴格按照政府信息公開條例有關規定，在法定期限內作出了《關于政府信息公開申請的答復》，符合法律程序和要求。（2）被告已經向原告詳盡告知了本案所涉行政處罰決定書的全部要素，包括被處罰人名稱、違法事實、處罰依據、處罰各類和處罰結果等，通過《關于政府信息公開申請的答復》，原告客觀上可以完整知悉該行政處罰決定書的所有信息，且《關于政府信息公開申請的答復》可以在生產、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或者行政程序中作為書證使用。（3）鑒于涉案行政處罰決定書屬于國家發展和改革委員會《價格行政處罰案卷管理規定》第九條規定的入卷文書材料，該規定第二十六條、二十七條、二十八條、三十條、三十一條、三十二條明確只有價格監督檢查機構的執法人員、上級價格主管部門、其他價格主管部門，各級司法、紀檢監察機關人員在履行規定程序后可以查看、閱讀或者復制該行政處罰決定書。某發改委作為國家發展和改革委員會的下級機關，必須遵守上述規定，客觀上不能違規擅自向原告陳某復制提供涉案行政處罰決定書。根據政府信息公開條例第二十六條的規定，被告某發改委通過加蓋本機關公章的正式公文書面提供涉案行政處罰決定書的摘要復述，以適當形式向原告陳某充分公開了相關政府信息，依法、適當履行政府信息公開職責，符合上述規定，沒有妨礙和損害被答辯人的知情權。

（三）被告代理律師的主要觀點和代理意見

1. 被告某發改委已依法履行政府信息公開職責，充分保障了原告陳某的知情權。針對原告陳某提出的政府信息公開申請，被告某發改委作出《關于政府信息公開申請的答復》，將行政處罰決定書的基本內容告知原告陳某。對原告陳某而言，無論是作為普通公民，還是作為價格違法行為的舉報人，其知情權均得到了充分保障。原告陳某從某發改委獲悉的與《行政處罰決定書》有關的信息，無論是用于生產、生活、科研，還是用于行政復議、行政訴訟、民事訴訟等法律程序，均足以滿足其正常使用需求，不存在對陳某的知情權產生任何實質性影響或者障礙的情形。

2. 原告陳某缺乏“復制”《行政處罰決定書》的“特殊需要”。政府信息公開條例第十三條規定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第五條第六款規定：“被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明。”本案中，雖然原告陳某有權獲知與《行政處罰決定書》相關的政府信息，但是，原告陳某并不具有“復制”《行政處罰決定書》的“特殊需要”。第一，原告陳某以所謂“維權”“申請行政復議”“提起行政訴訟”為由要求復制《行政處罰決定書》，缺乏依據。《價格違法行為舉報規定》第十五條第一款規定：“舉報人對辦理結果不滿意，可以再次舉報，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”本案中，被告某發改委已向原告陳某發出《價格舉報辦理結果告知書》，將價格舉報的辦理結果以書面形式告知原告陳某。作為舉報人，原告陳某如果需要維權、申請行政復議、提起行政訴訟，其針對的對象是“辦理結果”，只要收到某發改委發出的《價格舉報辦理結果告知書》，原告陳某即可維權、申請行政復議、提起行政訴訟，根本就不需要以“復制”形式獲得《行政處罰決定書》。第二，原告陳某以所謂“民事訴訟舉證”為由要求復制《行政處罰決定書》，同樣缺乏依據。最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第十七條規定：“符合下列條件之一的，當事人及其訴訟代理人可以申請人民法院調查收集證據：（一）申請調查收集的證據屬于國家有關部門保存并須人民法院依職權調取的檔案材料；（二）涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的材料；（三）當事人及其訴訟代理人確因客觀原因不能自行收集的其他材料。”第七十五條規定：“有證據證明一方當事人持有證據無正當理由拒不提供，如果對方當事人主張該證據的內容不利于證據持有人，可以推定該主張成立。”因此，在民事訴訟中，原告陳某既可以依法向法院申請調取《行政處罰決定書》等證據材料；也可以依法要求被舉報人某百貨公司（民事訴訟中的被告）提供《行政處罰決定書》。如果某百貨公司無正當理由拒不提供《行政處罰決定書》，則可以依法推定原告陳某的相關主張成立。也就是說，在民事訴訟中，原告陳某的權益并不會因為其不能提供《行政處罰決定書》而受到任何影響。

（漫畫/趙曉蘇）

3. 被告某發改委已經依法以“適當形式”提供政府信息，符合法律規定和要求。（1）被告某發改委作為國家發改委的下級機關，不能違反上級規定即國家發改委《價格行政處罰案卷管理規定》，擅自將《行政處罰決定書》復制提供給原告陳某，因此，本案確實存在“無法按照申請人要求的形式提供政府信息”的現實障礙。（2）根據政府信息公開條例第二十六條規定，本案中雖然某發改委無法按原告陳某要求的形式提供政府信息，但是，某發改委并沒有怠于履行其政府信息公開職責，相反，某發改委已經依法以“適當形式”提供政府信息，即以書面形式將《行政處罰決定書》的主要內容提供給了原告陳某，其知情權依法已經得到充分保障。

4.被告某發改委根據檔案法的規定，未向原告陳某復制提供《行政處罰決定書》，于法有據。涉案《行政處罰決定書》屬于“價格行政處罰案卷”中的檔案，因此，原告陳某申請復制上述案卷檔案中的《行政處罰決定書》，應當遵守檔案法的規定。檔案法第二十條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案。”根據這一規定和要求，無論任何單位或者個人，申請復制利用檔案，均應當“按照有關規定”辦理，否則，就違反了檔案法的規定。就本案而言，需要復制“價格行政處罰案卷”中的《行政處罰決定書》，應當按照國家發改委《價格行政處罰案卷管理規定》辦理，這是檔案法對復制利用檔案的強制性規定和要求。而根據《價格行政處罰案卷管理規定》第二十六條、二十七條、二十八條、三十條、三十一條、三十二條等規定，原告陳某要求復制《行政處罰決定書》，不符合檔案法的規定。

判決結果

一審：駁回原告陳某的訴訟請求。

一審法院認為原告陳某沒有證明其是出于生產、生活、科研的需要申請公開《行政處罰決定書》，原告在其向被告提出政府信息公開申請時并未提供證據證明缺少行政處罰決定書復制件導致自身權益維護受到影響的事實，被告某發改委通過作出《關于政府信息公開申請的答復》，以摘要復述的方式，向原告公開相關涉案行政處罰決定書中包括被處罰人名稱、違法事實、處罰根據、處罰各類和處罰結果等內容，符合政府信息公開條例的規定，并無不當。一審法院遂判決“駁回原告陳某的訴訟請求”。

一審判決之后，原告陳某未再提起上訴。

案例評析

行政訴訟法第六十三條第一款規定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。”第二款規定：“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。”第三款規定：“人民法院審理行政案件，參照規章。”本案中，國家發改委《價格行政處罰案卷管理規定》既不屬于立法法中的法律、行政法規，也不屬于規章，而僅僅是一般的規范性文件，不能直接作為行政機關拒絕復制提供政府信息的法律依據。

根據政府信息公開條例第十三條的規定，是否具有“生產、生活、科研等特殊需要”，是公民、法人或者其他組織申請政府信息公開的前提條件。就本案而言，原告陳某缺乏“復制”《行政處罰決定書》的特殊需要，故其要求復制《行政處罰決定書》的訴訟請求未能得到法院支持。

結語和建議

本案是一起關于政府信息公開的案件，在此前已有類似案例作出對行政機關不利判決的情況下，本案訴訟中的情勢對被告非常不利。如果仍然一味強調，依據國家發改委的規范性文件即《價格行政處罰案卷管理規定》的有關規定，原告陳某無權查閱、復制《行政處罰決定書》，并以此作為不能將《行政處罰決定書》復制提供給原告的唯一理由，在訴訟代理中可能會比較被動。

本案行政機關勝訴的關鍵在于，能夠透過表面現象、抓住問題的實質，緊緊圍繞政府信息公開的目的展開論述，即本案是否已經充分保障了原告方的知情權、原告方是否具有“復制”《行政處罰決定書》的特殊需要。在原告方的知情權已經得到充分保障的情況下，加上原告方并不具有“復制”《行政處罰決定書》的特殊需要，再輔之以其他論證，政府信息公開的目的在本案中已經得到充分實現，原告陳某的知情權在本案中并沒有受到任何侵害，原告陳某要求以復制形式提供《行政處罰決定書》的訴訟請求自然就不會得到法院支持。