基于供給側結構性改革的農地流轉有序性分析

匡遠配，肖葉

（湖南農業大學經濟學院，湖南 長沙 410128）

農地流轉能夠促進資源優化配置，提高農業供給質量，推動農業供給側結構性改革的不斷推進。“三權分置”下的農地流轉是農業供給側結構性改革的重要內容，實現農地有序流轉是進行農業供給側結構性改革的迫切要求。

近年來，各地在農地流轉方面都進行了積極探索，從總體上看，我國農村土地流轉平穩健康、規范有序。但也存在一些需要重視和解決的問題，農地流轉出現了無序的表面特征：一是速度快或慢的標準無序。1980年后期以來，農戶自發進行的農地流轉基本保持在1%～3%之間[1]。過去10年，在中央政策的引導下，地方政府主導農地流轉，農地流轉速度超常增快[2]，全國承包耕地流轉面積占比由2007年的5.2%激增至2017年初的35.1%[1]。但是，近期農地流轉速度會有所放緩[3]。二是農地流轉效益的評價不一。農地流轉后土地規模的增大，有助于節約生產成本，提高產出水平[4]，農地流轉能迅速提高農業生產效率，從而實現資源配置的帕累托改進[5]。而有學者認為，大規模流轉后，存在規模報酬遞減現象[6-7]。農地規模經營效率得以充分發揮的前提是大面積可獲得的集中連片土地[8]，由于資源整合的成本過高，農地流轉原本具有規模效應無形中就被“消滅了”[9]。三是農地流轉規模結構合理性的不足。各地農地流轉依然存在活力不足、規模不大、結構不協調等問題[10]?，F階段農地經營仍然以家庭承包經營為主，農地流轉的主要流向是農戶，相比于大農戶，小農戶的勞動生產率較低[11]。家庭農場、種糧大戶經營模式可能是農地流轉的主要方向。四是農地流轉合法合規性和賦權悖論。農地確權能增強農民土地使用權穩定性預期，有助于提升農地產權安全性以及農地流轉市場的發展[12]，而在現行法律中并沒有對“流轉”有精準的定義。現有的農地流轉多為農民自發、分散和無序流轉，交易流轉范圍局限在親人、朋友和熟人之間，不少流轉是以簡單的口頭協議形式形成的，流轉雙方的合同簽訂率不到七成。流轉契約不規范，流轉后缺乏應有的監管，土地承包經營糾紛時常發生。史衛民[13]認為，這些糾紛歸結為流轉內容不合法、流轉程序不合法、流轉形式不規范引發的糾紛。

目前土地制度改革缺乏長遠而審慎的擘畫，頂層設計不足。尚未建立更有效率、更加合理的土地權利體系，以及土地產權保護長效機制?？傮w而言，推進農村土地有序流轉，必須站在維護農村的高度科學考慮。從已有對農地流轉有序性分析中，定性分析有余而定量不足，或僅對某一方面進行量比評價。“按份共有、有序流轉”是適合現階段社會經濟發展背景的農地產權建構的原則[14]。周敏等[15]從產權演化視角分析了農地流轉沖突頻繁爆發的深層次原因，要強化農民農地流轉合同意識，促進農地流轉健康進行[16]，書面契約有效的推動了有序規?；r業生產經營[17]。李燕杰和周濟南[18]從“三權分置”背景出發，探索了農村土地經營權有序流轉的科學推進路徑。加快推進土地流轉健康發展，關鍵要依法確立土地流轉經營各方的權利和義務，著力推進土地流轉相關制度、機制、政策和模式的協同創新[19]。合理、有序的農地流轉有助于加快農業現代化進程，從而盡早形成新的穩定的農村社會結構與秩序。因此，本文試圖從全局層面探究我國地區間農地流轉不平衡背后的原因以及動態演變趨勢，從多維度、多層次構建我國農地流轉有序性的理論框架，希望能較為全面地、定量地考察我國的農地流轉有序性，并提出相關政策建議以期促進我國農地流轉健康有序發展。

1 理論分析

1.1 農地流轉的有序性及其特征

有序性是源自于物理學領域中信息熵的概念，熵是對系統紊亂程度的測度，是系統無序狀態的表現。系統越有序，熵越小，完全序的狀態下信息熵為零[20]。有序性是指系統要素間的有秩序的聯系[21]，當事物及其內部要素之間處于相對穩定、相對和諧、相對均衡狀態的時候，我們就稱之為有序[22]。系統有序性是維系系統基本特征，保證系統生存和發展的關鍵，是衡量系統內在質量的重要指標。而在農地流轉中，什么是有序？就是遵循經濟發展規律，不超越階段；尊重農民意愿，不強迫命令；保護經營者權益，不隨意毀約；遵守法制規范，不留隱患漏洞[23]。2014年11月中央首次提出“引導農村土地（承包耕地）有序流轉、發展農業適度規模經營”的目標。在農地流轉的發展中，必須與城鎮化進程、農村勞動力轉移、農民的接受程度三者相適應，農地才可以真正實現有序流轉。隨著我國農業產業結構的調整，農地有序流轉也成為新農村建設、農業增效、農民增收的重要途經。

而有序性是一個綜合性概念，無法用單一指標去衡量，本文試圖構建農地流轉有序性的理論框架來評價農地流轉有序性。根據上述理論分析，初步將農地流轉的有序性特征概括為：適度性、有效性、合理性和合法合規性，并作為評價農地流轉有序性的四個重要維度。根據“四特征”構建指標體系來綜合評價農地流轉有序性，從而測度我國各地開展農地流轉的概況。

1）適度性。度是事物保持其質的穩定性的數量界限，是質和量的統一[22]。農地流轉也有著度和量的問題：只有農地流轉的主體、規模、變動幅度和強度都處在合理的限定范圍內才是有序的。

2）有效性。系統的有序性必須考慮系統的效用性才具有意義。最大發揮農地流轉的功能，保證農業生產效率是對農地流轉的基本要求之一，是對農地流轉服務水平能力的重要考察。農地流轉有效性的評價本質上有比例關系的改變和生產率的提高兩個內涵。

3）合理性。農地流轉結構是指農地流轉方向及規模之間相互影響、作用的關系。農業規?；洜I僅是一種數量層面上的提升，而農地流轉基礎上的農業適度規模經營更需要的是一種質量上的提高。農地流轉結構是通過分析農地流轉具體流向小農戶還是新型經營主體和適度規模經營，反映農地流轉路徑是否促進規模經營。因此，農地流轉合理性的評價本質上有兩個內涵：一是新型經營主體比例關系的改變；二是適度規模占比。

4）合法合規性。學界對合法性的定義可以分為“法律性”和“正當性”兩種，前者是指行為和狀態的存在符合法律規定，后者是指行為或狀態的存在符合一定的道德原則或價值標準。于是，合法的農地流轉就被賦予了兩個層面的意思：一是流轉的形式必須是合法的，二是流轉的內容必須是正當的。依法有序流轉是農地流轉的關鍵，實行“三權分置”明晰土地產權關系，使農地流轉有法可依。

1.2 供給側結構性改革視角的農地流轉：客觀要求和功能實現

近三年的中央“一號文件”對農業供給側結構性改革做了詳細的規劃和指導，要義就是以提高農業供給體系質量和效率作為主攻方向，把促進農民增收作為核心目標。我國農業供給側結構性改革的目標是在資源和要素重新配置的基礎上，調整農業產業結構以實現農產品生產的高效率，保證農產品供應的高質量以及在此基礎上的高市場競爭力[24]。土地及農地的規劃和利用是農業供給側結構性改革的根源所在，能夠打破城鄉二元土地制度，對促進發展多種形式的適度規模經營，培育新型經營主體，鞏固和完善農村基本經營制度有積極作用。本文從農業供給側結構性改革角度出發，結合農地流轉的適度性、有效性、合理性和合法合規性的四個有序性特征，構建農地流轉有序性評價體系。推進農地科學有序流轉需要思考農地流轉面積的變動幅度和區域差異，快速的農地流轉變動并不意味著農地流轉的推進是向好的，需考慮農地流轉是否能夠帶來生產效益水平的持續增進，農地流轉的流轉規模結構是否合理，農戶的權益是否得到保障?？陀^評價農地流轉有序性，為政策制定者提供指引，為未來農地流轉指明方向。

2 研究方法與數據來源

2.1 農地流轉變動幅度指數——農地流轉的適度性評價

我國人多地少的基本國情，且農業是關系國計民生的大業，使得農地流轉在實際執行中受到嚴格約束。于1984年開始打開農地流轉的政策口子，社員在承包期內可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包。以往文獻很少描述農地流轉變動幅度，更多的是流轉數量、效益的變化分析。本文采用變動幅度形式，能更為細微的反映農地流轉的真實情況，反映我國農地流轉市場的變化，也能有效地分析政策實施效果。參考黃亮雄等[25]、Brender和Drazen[26]研究成果，構造農地流轉變動幅度指數為：

式中：i，t分別為?。ㄊ?，區）和時間，而n為時間跨度，ASit為t年i省占全國農地流轉總面積的百分比。（1）式度量的是各省份t年相對于(t-n)年的份額的總變化量（不包含西藏、臺灣、港澳地區），從而構造其變動幅度指數。

2.2 農地流轉生產率指數——農地流轉的有效性評價

土地制度改革和農地流轉都是土地資源配置優化的過程，體現在農村土地規?；?、集約化經營、農業增效和農民增收、農業現代化發展水平。在實現農業現代化進程中，農業綜合生產能力的提高是農地流轉效益提升的重要表現，從效益角度可把農地流轉有效性表述為：原有要素和資源從生產率低、小農戶經營向生產率高、規模經營的轉變，使得農業生產率得以提高。因此，農地流轉有效性的評價本質上有兩個內涵：一是比例關系的改變；二是生產率的提高。構造農地流轉生產率指數包括數量（比例）和效益（農業生產率）兩部分，計算方法為：

式中：Git為t年i省份農地流轉面積占家庭承包耕地面積的比重（簡稱為“農地流轉率”），Fit為t年i省份的農業全要素生產率。在如何測算農業生產率方面，農業經濟學的傳統方法是使用單要素生產率（如勞動、資本和土地生產率）。但由于生產要素之間可替代性，單要素生產率并不能很好地反映生產率綜合水平及其變動。因此，在近來農業經濟研究的文獻中，通常使用全要素生產率（Total Factor Productivity，簡稱TFP）及其變動來度量農業生產率的水平和變化。我國對農業全要素生產率的主要研究方法包括參數和非參數兩種方法。其中，參數的方法在進行估計時要對函數形式及誤差項的分布做出假定，并且不能有效處理多產出的情況。而非參數DEA-Malmquist指數法無須預設前沿生產函數，不需要投入要素價格的數據，且能夠處理多產出和多投入情況，具有相對“比較優勢”[27]。因此，本文將采用DEA-Malmquist指數法測算2009—2016年30個省的農業TFP，并將與農地流轉率相結合，來評價農地流轉對農業生產率的作用。

2.3 農地流轉規模結構指數——農地流轉的合理性評價

截至2016年底，我國有近96%農戶經營耕地面積在2.00 hm2以下，外出農民工的增長率也僅為0.3%。現階段，農地流入小農仍然占主體地位，城鎮吸納農村剩余勞動力略顯乏力。Brabec和Smith[28]指出農地生產細碎分割是各地區發展規模農業、提高農地產出效率和農產品競爭力的最大障礙。要緩解農地細碎化程度，克服“小農復制”的難題，必須推進農地向家庭農場、專業合作社和涉農企業等新型經營主體流轉。同時，農地適度規模是實現土地最佳產出水平和經濟效益且可行的經營規模水平，是在一定的經濟與技術條件下生產要素之間達到合理配比使其規模經營和要素配置趨向科學合理。本文針對農地流轉的特殊性與農地有序流轉的特征，構造農地流轉規模結構指數度量農地流轉合理性，包括農地流轉入新型經營主體和適度規模占比兩個部分，計算方法為：

式中：Sit為i省t年流入家庭農場、專業合作社和涉農企業等新型經營主體率，Mit為i省t年適度規模率。對于多大規模才是適度規模？本文主要參考農業政策與錢克明和彭廷軍[29]、林萬龍[30]等研究的估算結果為導向，選取2009—2016年農戶經營規模面積為2.00～6.67 hm2的區間作為適度規模的指標，構造農地流轉的適度規模率。

2.4 農地流轉法制化指數——農地流轉的合法合規性評價

農地流轉是指農地權利中的部分權能的變動。當前所有權主體不清晰、產權中的“權責利”關系規定不明、農地流轉中“三權”分離等，導致各利益主體與集體經濟利益之間的糾紛日益突出，也包括轉入土地經營者的權益保護問題。農地流轉合同是約束流轉雙方行為的唯一法律憑證，是否簽訂流轉合約是規范性的一個重要方面。因流轉程序不規范，手續不完備，土地流轉合同權利義務不明確，土地糾紛也時常發生[31]。農地經營權流轉必須依據法律規定推進與監管，才能使其有序、規范。總體來說，農地流轉法制化重點包括兩個方面：農地流轉前的規范化和流轉后的監管，體現在流轉合同的簽訂與土地承包經營糾紛的調解。基于算術平均法，來分析農地流轉法制化的一般水平，構造農地流轉法制化指數為：

式中：Cit為i省t年的流轉合同簽訂率，Dit為i省t年的糾紛調處率。流轉合同簽訂率越大，意味著合法性越強。同時，考察農地流轉過程中，土地承包經營糾紛調處情況，即糾紛調處率。糾紛調處比率越高，意味著農地流轉的糾紛得到解決，流轉行為也越規范。

2.5 農地流轉綜合有序性指數

由農地流轉有序性四個特征構造的四維度指數是相輔相成，相互佐證的。為對農地流轉有序性構建一個綜合評價體系，首先，將農地流轉變動幅度指數、生產率指數、規模結構指數和法制化指數分別以當年的最高值作為最優單位，其他的依次進行百分制打分，使四個指數能夠在同一水平上進行比較，以此消除因指標不一致帶來的差異性。然后從科學合理的角度出發，運用AHP法來確定各指數的權重，進而得到綜合有序性指數，來評價農地流轉有序性程度。

層次分析法（AHP）是美國運籌學家Saaty教授提出的一種簡便、靈活而又實用的多準決策方法[32]，是定性分析與定量分析的結合，具有直觀、邏輯性強的特點。它能將復雜問題構建成有序的層次結構模型，通過因素的兩兩比較，進而得出權重值并檢驗判斷的一致性。因為層次分析法應用數學中一致性矩陣的計算方法來進行排序，因此需要對判定矩陣進行一致性檢驗[33]。其中，用CI作為度量判定矩陣偏離一致性的指標，RI指平均隨機一致性指標，可通過查表得知。CR作為其一致性指標，當滿足CI=(λmax-n)/(n-1)，CR=CI/RI＜0.1，即可判斷其為一致性矩陣，否則，就需進行合理的調整。本文通過參考相關研究成果以及采用薩迪教授提出的標度法讓專家打分，得到判定矩陣A（表1）。

表1 判定矩陣Table 1 Decision matrix

2.6 數據來源

根據研究目的和數據的可得性，選取《中國農村統計年鑒》（2008—2016年）農林牧漁總產值、第一產業從業人員、農業機械總動力、農用化肥使用量以及農作物播種面積數據測算了農業全要素生產率。其他數據均來源于《中國農村經營管理統計年報》（2008—2016年），之所以選取2009年為起始點，是由于中央于2008年明確提出要建立健全土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營，社會中對農地流轉有序性的關注度也在不斷增加。基于此，本文對我國近10年來的農地流轉有序性進行考察和分析。

3 結果與分析

3.1 四維度指數的時間趨勢分析

2009—2016年農地流轉變動幅度指數東中西部三地區均呈現緩慢上升趨勢。中部地區的指數最大，而西部最小，東部與全國平均水平趨近。東部變動幅度指數從2009年的0.76上升至2016年的1.37，中部由2009年的0.87上升至2016年的2.28，西部由0.35上升至2016年的0.87（圖1）。中部地區基本上都是糧食主產區，農地流轉變動較大。而東部地區農地非常少，流轉基數比較大，導致變動幅度較緩。西部地區由于地形地貌的影響，農地面積少、塊數多，思想和文化相對落后，農地流轉不快。

圖1 四維度指數的時間趨勢Fig. 1 Time trend of the four-dimensional index

2009—2016年農地流轉生產率指數逐年上升，這與農地流轉政策的支持與鼓勵、農業技術的推廣與應用密切相關。農地流轉生產率指數東部最高，西部最低，這是由于東部的農業技術水平、農地流轉率等本身就比中西部高。東部地區的指數由2009年的0.24上升到2016年的0.47，年均增長10%；中部由2009年的0.14上升到2016年的0.39，年均增長16%；西部由2009年的0.12上升到2016年的0.30，年均增長14%。全國平均水平由2009的0.17上升為2016年的0.38，年均增長12%（圖1）。

2009—2016年農地流轉規模結構指數從2009年的0.09上升到2016年的0.19（圖1），年均增長12%。農地流轉均逐漸走向合理化、趨于優化。從2014年始，農地流轉規模結構指數進人調整期，這與2014年中央強調發展適度規模經營，加強農業風險及社會風險監管密切相關。農地流轉規模結構指數中部最高，東部最低，西部地區在2014年之前流轉規模結構指數較高，之后增速減緩。究其原因，中部平原較多，有推進新型經營主體經營和適度規模經營地理優勢，而東部農地面積本來就少，更難進行適度規模經營，西部地區囿于家庭農場、涉農企業的發展受到經濟水平的影響。

2009—2016年全國的農地流轉法制化指數整體上呈增長趨勢，但2015年以后，法制化指數稍有下降趨勢。分地區看，西部最高，中部最低。東部的法制化指數從2009年的0.74上升到2015年的0.78，中部由0.65上升到0.76，西部由0.70上升到0.80（圖1）。在2016年，東中西部的法制化指數均以相同的速度下降，同比下降了0.01。東中西三地區的合法合規性雖均有增長之勢，但法制化指數依然偏低，說明農地流轉的合法合規方面問題依然嚴峻，農地流轉市場亟待規范。

3.2 四維度指數的區域差異分析

四維度指數的區域差異用變異系數（CV）來分析。農地流轉變動幅度的區域差異（CV1）呈現波浪式下降趨勢，在2016年稍有增大。2009年為1.38，2015年下降為1.04，到2016年，變異系數雖回升到1.13（圖2），但區域差異仍是呈緩慢縮小趨勢。農地流轉生產率指數的區域差異（CV2）總體呈下降趨勢，從2009年的0.87下降到2016年的0.44，區域差異明顯縮小。農地流轉規模結構指數的區域差異（CV3），在2009—2016年間呈現“倒U”型，以2013年為拐點。這表明東中西三地區的農地流轉規模結構差異在變小。農地流轉法制化指數的區域差異（CV4）處于較低水平，表明農地流轉法制化方面發展比較均衡，區域差異不大，從具體數據來看，CV4呈波浪式浮動。總體來看，我國一直秉持的區域平衡發展理念在農地流轉中也得到體現，四維度指數的變異系數均呈下降趨勢，地區差異在不斷縮小。

圖2 四維度指數的區域差異Fig. 2 Coefficients of variation of four-dimensional index

3.3 四維度指數的區域分布

采用四分位數的形式，來反映各省份農地流轉四維度指數的區域分布。2009年和2016年農地流轉變動幅度指數的空間分布第一二梯隊的省份均大多為東中部地區，而西部流轉幅度較?。ū?），即形成了東高西低的分布狀況，且逐漸形成自東向西擴散的態勢。農地流轉的生產率指數的空間分布，不論是2009年還是2016年，第一梯隊主要集中在東中部地區，且僅有重慶屬于西部地區。這表明，農地流轉生產率指數也形成了東高西低的分布狀況。

2009年農地流轉規模結構指數的空間分布，第一二梯隊主要聚集于西部地區，第一梯隊幾乎處于北方，形成了北高南低的分布狀況。到了2016年，分布狀況有了較大變化，中部地區部分省份進入第一二梯隊，而第四梯隊全部是東部地區，形成了內陸地區高沿海地區低的格局（表2）。這主要是資源稟賦決定的，東部地區農地少，農地流轉先行，后續能夠流轉的占比比較低，因此農地流轉結構優化受到一定程度限制。農地流轉法制化指數的空間分布表明，2009年和2016年第一梯隊都主要集中在東西部地區。在2009年，中部地區主要集中在第四梯隊，而在2016年，中部地區的合法合規性逐漸向好發展，順應了農地有序流轉的趨勢。

3.4 農地流轉綜合有序性指數分析

通過MATLAB軟件計算和檢驗結果，得出它們之間定量的關系，進行分析與驗證，其中查表可知RI(4) = 0.90，進而得出判斷矩陣的一致性比率：CR = CI/RI = 0.026 ＜0.1，即判定矩陣具有比較滿意的一致性。由此確定四維度指數各權重值為：

經過測算，得出2009—2016年各省份的農地流轉綜合性有序指數。從2009—2016年平均值來看，位列前三的分別是黑龍江、上海、江蘇，其中黑龍江為中部地區第1，上海為東部地區第1，內蒙古是西部第1且列全國第6（表3）。排名末三位的分別是陜西、廣西、海南。陜西和廣西均屬于西部地區。再比較2009與2016年。從數值看，東部省份的綜合有序性指數多為減少了，中部地區的省份全部增加，西部僅重慶市降低了。從排名看，東部、西部的省份排名多為降低，中部地區的多為升高。綜合來看，東部的指數數值與排名都在降低，中部數值增加排名也在增加，西部數值雖增加了，但排名卻在降低，說明西部推進農地流轉有序性發展的速度不快?？傮w上，東部的農地流轉綜合有序性整體較高但近年來有下降趨勢，中部地區逐漸提升，西部

雖有序性不高但在逐漸提高。

表2 四維度指數的區域分布Table 2 Regional distribution of four-dimensional index

表3 農地流轉綜合有序性指數Table 3 Comprehensive order index of farmland circulation

4 結論與建議

4.1 結論

研究表明，經濟發達的東部地區，流轉效益較高和法制化程度都較高，囿于農地資源可利用性適度規?；捷^低，更利于發展精細化農業，引領實現農業現代化；中部地區農地流轉較快、流轉結構較合理，近年來流轉規范性雖有提高但仍比較低，生產率方面也較低，適合開展農地流轉規?；?、集約化經營；西部地區農地流轉的推進力度和效益較低，流轉結構向合理性轉變，法制化水平較高，適宜開展多元化農業。

東中西部區域差異在不斷縮小，空間分布受到地區自然資源和經濟的影響?？傮w上，東部的農地流轉綜合有序性整體較高上但近年來有下降趨勢，中部地區逐漸提升，西部雖有序性不高但在逐漸轉好。

4.2 建議

1）堅持統籌謀劃、因地制宜穩步推進農地流轉。遵循“自愿、有償、依法”原則規范流轉。推進城鄉一體化發展，多渠道、多途徑將農村剩余勞動力轉移出，提高城鎮吸納非農就業的農村勞動力的能力，增強農民農地流轉意愿與流轉期限。

2）促進農業生產效益的提高。將傳統精耕細作與現代生產技術裝備結合，加強現代農業產業技術體系建設，強化技術創新質量興農，加強培育現代新型農民。促進科技成果向現實生產力轉化，實現農業生產效益的持續增長。

3）協同推進農地適度規?；c新型農業社會化服務體系的構建。發展與自身自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等相適應的規模經營，積極引導土地經營權流向新型規模經營主體。同時加快農業社會化服務體系建設，創新社會服務模式，推進服務帶動規模經營發展。

4）建立農地流轉糾紛援助服務機構。積極開展農村土地承包糾紛仲裁中心，建立社區調解中心、農地流轉政策咨詢中心、農地流轉的農民法律援助中心等機構，有效解決農地流轉糾紛，維護流轉主體的合法權益和農村社會穩定。