基于內江土地承包經營權退出經驗的研究

王曉睿，鐘曉萍，呂亞榮

（中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872）

土地承包經營權有償退出是目前深化農村土地制度改革的任務之一。土地承包經營權的退出可推進農民市民化的進程，因為進入城市務工的農民如果繼續擁有承包土地，將無法徹底的實現農民向市民的轉變[1]。同時，土地承包經營權的退出，可與戶籍制度改革相互配合，協調農民工市民化和農村衰落之間的矛盾[2]。在此基礎上，土地退出還有利于農業的發展。因為，如果農民落戶城市后仍保留土地承包經營權，由此形成的“人走地留”局面容易導致農地的閑置或粗放利用[3-4]，浪費我國本就有限的土地資源，對農業發展產生不利影響。土地承包經營權的退出還減少了出現新時期“不在地主”的可能，有助于形成“小農經營能力弱”的退出機制和“大農經營能力強的進入機制”，使土地向種田能手集中，從而提高土地的利用效率[5-6]。同時，退出承包地還可規避土地流轉導致的“地租侵蝕農業經營利潤”和“土地流轉困局”，降低非糧化和非農化的風險[7]。另外，最新的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》從建立現代農業經營體系、完善城鄉融合發展等方面肯定了土地承包經營權退出的價值，有利于發展新型農村集體經濟、壯大新型農村經營主體和農業轉移人口市民化。可見引導農民依法自愿有償的退出承包地，對實現人才、土地等要素的雙向流動、重塑城鄉關系、激發農村內部發展活力具有重要意義。在制度層面，土地承包經營權退出則是我國農村土地制度自我修正和完善的有益嘗試，它的實現使得農民的土地權利安排更加清晰，并賦予了農民自由選擇的權利。

2017年我國城鎮常住人口為8.13億，城鎮化率已達58.52%，同比增長了1.17%[8]。1979年至2009年由農村戶籍轉為城鎮戶籍的人口數量累計達1.7億[9]，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》提出了至2020年努力實現1億左右農業轉移人口落戶城鎮的發展目標。在城鎮化水平提高，落戶城鎮的農業人口數量不斷增加的同時，農村居民對于土地的依賴也開始逐漸下降。2014年起，農村居民可支配收入中工資性收入超過了經營性收入；2017年農村居民可支配工資性收入為5 498元，占總可支配收入的40.94%，在農村居民人均可支配收入的4項子科目中列首位。上述變化均為土地承包經營權的有償退出創造了條件。

實踐方面，由于世界上大多數國家實行農地私有制，所以并無太多相關經驗可供借鑒，國外研究也大多關注農村土地市場和勞動力轉移[10]、農民收入[11]、社會發展[12]、農業生產[13]等方面的關系。國內對于土地承包經營權退出的研究正處于起步階段，主要是對農戶土地承包經營權退出意愿、制度設計的討論和實踐探索。農戶退地意愿方面，不同研究所反映出的農戶退地意愿相差較大[4-5,14-15]，且影響因素眾多[16-17]。目前承擔土地承包經營權退出試點任務的有寧夏平羅縣、重慶梁平區和四川內江市中區。其中寧夏平羅縣試點與生態移民相結合[18]，重慶梁平區試點與重慶市統籌城鄉發展綜合配套改革試驗相結合[19]，二者的實踐具有一定的特殊性。相比較而言，四川內江試驗區更為普通，其實踐的普遍意義更強，更加值得加以研究。因此，本文通過對四川內江市中區進行實地調研，走訪各進行了土地承包經營權退出實踐的試點村，收集了試點村土地承包經營權退出的做法、退出情況、后續項目開發等資料。在此基礎上，對內江市中區土地承包經營權退出試點進行案例分析，并結合已有文本，對退出情況、各主體的參與意愿、土地退出的程序機制等進行分析，并提出政策建議。

1 土地承包經營權退出的文本分析

1.1 土地承包經營權退出的政策文本分析

表1整理了全國性的土地承包經營權退出政策文本。按照2003年實行的《土地承包法》的規定，農戶是否需要退出土地承包經營權取決于其落戶的城鎮的規模，若農戶全家遷入設區的市，則集體有權利收回農戶的承包土地。《土地管理法》從土地使用的角度出發，規定如果農戶棄耕或拋荒連續2年，集體有權利收回農戶的承包土地。二者均注重土地資源的有效配置、肯定了集體對承包土地的處置權。上述兩部法律實行之初，農業稅費相關規定還未有大調整，農戶可接受無償將承包土地退出至集體。2006年起，在我國擁有悠久歷史的農業稅費徹底取消，次年頒布施行的《物權法》明確了土地承包經營權的物權性質，制度背景的變化也對土地承包經營權退出的相關政策產生了影響。

2013年后的政策文本主要明確要積極開展土地承包經營權試點，并強調退出土地的目標人群為有穩定非農收入、長期在城鎮居住的農民，并且不得將土地承包經營權退出作為農民落戶城鎮的條件。除表1中所列出的全國性政策文本外，地方也出臺了與土地承包經營權退出相關的文件，例如湖南、陜西、重慶、山東等地，主要強調鼓勵長期外出并有穩定工作和住所的農民參與土地承包經營權的退出。總體而言目前土地退出的補償標準、退出的土地是否再分配、退出土地的具體用途等關鍵點還未明確，這既為土地承包經營權退出實踐提供充足的空間，也為實踐中問題的產生提供了可能。

1.2 土地承包經營權退出的意愿研究與制度設計

目前已有對土地承包經營權退出的研究集中在兩大方面，分別是土地承包經營權退出的意愿研究與制度設計。

表1 相關法律及政策性文件匯總表Table1 Laws and regulations about rural land contract and management rights

因為土地承包經營權有償退出還處于試驗階段，所以已有研究更多的對農戶土地承包經營權有償退出的意愿進行了關注。受訪農戶對土地承包經營權有償退出的態度并不一致，有研究表明大多數農戶支持這一做法，如劉同山和孔祥智[5]調研了河北、河南和山東3省近800戶農戶，其中68.08%的農戶愿意用承包地換取工資性收入，21.69%的農戶愿意直接賣出其承包地；羅必良[20]對廣東省753戶農戶進行了調研，發現愿意放棄承包權的農戶超過60%；也有研究則表明多數農戶對土地承包經營權退出持觀望或不接受態度，如王兆林等[19]調研了近2 000戶農戶，僅有8.42%的農戶接受土地承包經營權的退出；高佳和李世平[21]對近400戶農戶調研后發現，非常愿意退出承包權的僅有5.9%，超過半數的受訪農戶不愿意退出承包權；張立平[22]則認為因為土地的具有生產功能和財產功能，所以農民沒有強烈的主動退出土地承包經營權的意愿。對于不同的退出補償方式農戶也表現出不同的偏好，相比于一次性補償，農戶更傾向于以工資性收入作為退地補償這是因為承包地退出后的就業和生計問題、醫療和養老保險、補償等以及無法預期未來的變化等原因會導致農戶不愿意退出承包地；同時補償越多，農戶越傾向于接受退出承包地[19]。

農民土地承包經營權的退出意愿受到三類因素的影響。首先是農戶個人或其家庭特征，例如年齡、受教育程度、性別等等。普遍認為受教育程度和退地意愿成正比[3,6,23]；隨著年齡的增長，土地退出意愿更強烈[14,23-24]，女性更愿意退出土地[3]。其次是農戶家庭的經濟情況。羅必良[20]指出農業收入份額的上升對農戶繼續持有承包權的意愿的影響是不確定的。農戶家鄉所在地區經濟越發達，越傾向于退出土地[4]。對于家庭收入，有研究認為農戶家庭收入越高，越傾向于退出土地[21]；也有研究認為農戶如果承擔了較大的就業、置產等壓力，其退出土地承包經營權的意愿將降低[14]；還有研究則認為當農戶進城急需一筆啟動資金時，其退地意愿較高，若農戶經濟情況已經跨過了市民化的門檻，退地意愿將會下降[25]。贍養老人數量和土地退出意愿成正比[23]。最后為農戶的資源稟賦因素。劉同山[23]和鄭興明[3]認為農戶人均承包地面積對農戶的退出意愿有負向的影響。農戶家庭距離縣城的距離也會影響其土地退出意愿，離縣城距離越遠的農戶越傾向于退出土地[21]。缺乏勞動力的農戶更愿意退出[24]。除以上三大影響因素外，農戶對農機服務的滿意度[23]、土地承包期限的長度[20]、農戶兼業化程度等[14]、農戶對政府公信力的認知[26]均會對農戶的土地承包經營權退出意愿產生影響。

制度設計方面。高強和宋洪遠[27]從土地承包經營權的特點和性質出發，認為土地承包經營權退出實現的前提和基礎，是明確土地承包經營權的權利邊界。土地承包經營權的順利退出，需要退地農戶、承接方和第三方等各參與主體的共同努力[28]。在目前的退地中，土地承包經營權的價值估計、補償標準的確定是一大難點[29]，此外在其他各個環節也均存在著一定的風險[30]。劉超[31]指出地方政府為政績推動土地退出、工商資本俘獲土地增值收益、農民只關心短期收益等問題在實踐中已經顯現。為解決上述問題，制定相關法律法規，彌補目前制度缺位是亟需進行的工作[32]。郭熙保[4]認為土地承包經營權退出的實現和集體成員的動態性質是相統一的，土地承包經營權退出的實現需和相應的取得土地承包經營權的機制相搭配，共同構建一個開放的集體。

2 土地承包經營權退出的內江經驗——“三換”模式

2.1 承包地有償退出的“三換”模式

四川省內江市中區提出了“土地三換”的承包經營權退出方案，分別為退出換現金、退出換股份和退出換保障。截至2016年底市中區已有316戶農民退出土地承包經營權。

“一換”退出換現金。此方式包括兩種不同的退地類型：一是永久退出，即參照當地的土地流轉價格，按照土地流轉價格的2倍，以30年計算，向退地農民進行一次性的補償；二是長期退出，以剩余承包年限乘2倍目前的土地流轉價格進行一次性的補償。不論選擇何種類型，村民在有償退出承包地后，依舊享有村民的選舉權、宅基地使用權和集體資產收益分配權。

市中區龍門鎮龍門村按照此種退地模式進行了試驗。該村共有2 197人，耕地186.67 hm2，村民大多外出，在實施承包地退出前土地撂荒嚴重。永久退出參照當地7 500元/(hm2·a)的土地流轉價格，按照上文所述的補償計算方式，以45萬元/hm2的標準進行了一次性補償。2015年只有一戶選擇永久退出，共退出土地0.36 hm2。對長期退出（二輪土地承包期內退出）的，按照1.275萬元/(hm2·a)的標準×14年（二輪土地承包剩余年限），給予了17.85萬元/hm2的一次性補償。龍門村長期退出的土地被用作鄉村旅游，補償款共計80余萬元全部暫由區財政借支給村集體。

“二換”退出換股份。此模式是農戶將土地承包經營權退還村集體，村集體以土地流轉市場價格×退出年限對承包地進行折價，并將此款折算為該農戶在集體經濟組織中的股份。合作社采取“保底+分紅”的利益分配模式，保底分紅來自入社土地的租金收入，二次分紅來自合作社經營的部分收益。同時對于退地農民，保障選舉權、宅基地使用權、集體資產收益分配權、征地拆遷收益權和集體經營失敗后土地再承包權。

該區永安鎮大莊村、七里沖村的農戶以退出土地承包經營權所得的補償金直接入股村集體經濟股份合作社。截至2016年10月底，上述2村251戶共退出23.73 hm2，村集體經濟組織將退回土地，通過集中、整理后，流轉給農業發展公司建設川南大草原農旅休閑項目，退地農戶每戶每年僅保底分紅預計在1 700元左右，比原來獨戶經營提高300元以上。

“三換”退出換保障。此種模式針對的是已經喪失勞動能力或是貧困的農戶。市中區為符合條件的農戶建檔立卡，引導他們永久退出承包地，加入區政府建立的退地養老保險。此種土地退出的補償包含兩大部分。一是養老保障，年滿60周歲的貧困人口，在原有每月75元的基礎養老金之上，還可按照每月150元的標準領取土地養老金；未達到60歲的貧困人口按每月100元的標準領取救助金，年滿60歲后再領取土地養老金。二是土地補償，退地農戶按照每0.053 hm2換1份退地養老保障的方式進行退地，該份土地除換得1份養老保障，還可換得2萬元的退地補償；換取養老保險后若農戶還有剩余承包土地，集體將按照18.75萬元/hm2的標準支付一次性現金補償。同時對于退地農民，同樣保留了退地農民的保障選舉權、宅基地使用權和集體資產收益分配權。該模式在不少村莊進行了推廣，2016年永安鎮下元村12戶農戶通過該方式退出土地2.53 hm2。

2.2 土地“三換”中存在的問題

內江“三換”通過建立退地資格審查機制、多方協商退地標準、引入不同經營主體等，對土地經營權退出的事前風險進行了控制，提高了農民在退地過程中的參與度，推進了農業產業升級[33]；但是也存在值得商榷之處。

首先，參與者的土地承包經營權退出意愿問題。通過上文對“三換”做法的總結發現，其中僅有退出換現金中的永久退出和退出換保障這2種方式較為符合相關政策文本中對土地承包經營權退出的定義，即農民永久的放棄土地承包經營權，其他方式的實質是土地經營權流轉。在退出換現金中，農戶可在永久退出與長期退出中進行選擇，但是僅有1戶選擇了永久退出，其余均選擇了長期退出，農戶永久退出的意愿可能較為有限。而退出換股份這一方式實際是農戶土地經營權以“保底租金+分紅”租約進行的流轉。該項實踐最終實現了大規模農旅休閑項目的開發，由此可推出，參與“土地換股份”的參與度相對較高，因為如果農戶參與度不高，退出土地細碎、分散，大型農旅項目將難以落地。觀察“土地換現金”與“土地換股份”的農戶參與情況，真正將土地承包經營權退出的農戶并不多。造成這一情況的原因有多種。從農戶角度出發，可能是因為農戶對永久退出土地還持觀望態度，也可能是農戶更對補償方式不滿意，因為已有意愿研究指出農戶更偏好工資性的補償方式，而非一次性補償。從集體和政府的角度，則可能是因為集體和地方政府并無強烈的參與意愿。因為在土地承包經營權退出過程中，集體須向農戶支付補償款項。但是內江實際進行實踐的集體沒有相應的經濟實力，補償款需要由區政府墊支。同時永久退出中，農戶每公頃土地應獲得45萬元補償，是長期退出單位土地補償款的2倍以上。在此情況下，如果政府或集體缺少激勵，則可能導致其并無強烈的參與意愿，進而導致了永久退出僅有1戶的情況。在“土地換保險”中雖然也面臨著因土地補償款可能導致的集體和地方政府參與意愿不高的情況，但是在調研中符合該項退地要求的農戶，即年紀較大無力耕種土地、經濟狀況一般、子孫輩不愿意繼續從事農業種植的農戶樂于接受“土地換保險”這一方式。目前以該方式實現真正的土地承包經營權退出的農戶較多。

第二個值得商榷的問題是，在土地退出的過程中如何在實踐中實現農民、集體和土地承接方的利益平衡。不論是土地換現金，還是土地換股份，亦或是土地換保障，參與農戶從中得到的收益均遠高于其參與土地流轉的收益。這看似是參與“三換”農戶的收益得到了保障，但是隨之而來的問題是，高昂的補償款如何支付？此時有兩種可能的選擇，分別是由承接方承擔高于市場價格的土地租金和由集體及承接方共同承擔。當由承接方承擔補償款時，便意味著承接方需承擔遠高于土地流轉市場價格的租金。例如在退出換現金中，承接方對于長期退出的土地，至少需支付1.275萬元/(hm2·a)以上的租金，又如下元村參與土地換保障的農民每人每年最低可領取2 160元“養老金”[34]，但當地租金水平僅為7 500元/(hm2·a)。承接方支付高租金可能引發土地的“非糧化”或是“非農化”利用，以此保證其經營收入。如果由集體和承接方共同承擔補償款的負擔，此時假設承接方支付的土地租金與市場租金一致，補償款和市場租金間的差價由集體或地方政府承擔。那么，集體需支付的款項從何而來，地方政府是否有意愿支付部分補償款，成為了未來需要進一步討論的問題。遺憾的是，在調研期間并未對試驗集體的集體收入情況進行詢問。但是目前我國大多數農村集體收入微薄是公認的事實。如果內江開展試驗的集體無集體收入，或是僅有少量的收入，那么他們無力承擔的款項便可能轉移給區政府，這會導致上文所闡述的地方政府參與土地退出意愿低的情況。如果相應集體有能力支付這部分款項，在支付時是否需要征得其成員的同意，還需結合具體情況進行討論。

第三，土地承包經營權退出與土地集體所有制的完善。目前“三換”實踐中的永久退出和退出換保障兩種方式均涉及到集體經濟組織成員的變化。內江經驗中，農民只退出土地承包經營權，但并不影響其對宅基地、其他集體資產的分配，也不影響其選舉權、投票權的行使。這意味著同一集體中，不同的資產可以對應不同的成員。但是，“三權分置”明確了農村土地所有權是由集體的所有權與集體成員的土地承包權共同構成的[35]，農民憑借其集體經濟組織成員的身份獲得土地承包權。這意味著作為集體成員的尚未退出土地的農戶，有權要求分配其他農戶退出的土地或分配這些土地所產生的新收益。另外，土地承包經營權的整體退出，土地所有權中由集體成員持有的所有權全部歸還集體，此時農地所對應的集體已沒有成員，土地集體所有應如何表達，是土地承包經營權退出需要回答的問題。

3 進一步討論：土地承包經營權退出后的路徑選擇

如果未來土地承包經營權退出繼續發展，被退出的承包土地如何處理是集體必須要面對與解決的問題。按照農村集體承包土地市場的范圍進行分類，兩種可能的處理方式為：土地市場封閉運行和土地市場開放運行。

如果農村集體承包地市場封閉運行。土地集體所有制是村民小組、行政村或鄉集體范圍內成員共同擁有土地的一種制度[36]，農民憑借其集體成員身份有權利獲得承包土地。土地市場的封閉運行意味著被退出的承包土地，只能由原本就具有該集體土地承包經營權的農戶獲得。這一方式的優點是，避免了重新認定土地共有成員帶來的麻煩。因為從成員權的初始配置方式來看，成員資格與承包權都是不能通過買賣獲得的，被退出的土地由原有成員買入，集體組織沒有發生改變，成員仍符合集體所有制的內涵。在此基礎上，被退出的土地承包經營權是由部分成員獲得還是由集體平均發包亦或是直接由集體統一經營，需由集體依自身情況決定。但是市場封閉運行的情況較適合土地退出發展的中期階段，因為有足夠的農戶依舊留在集體是保障土地可在集體內部“消化”的條件，當集體退出承包地情況普遍后，可能會出現退出土地無人承包、集體僅剩個別農戶無法管理大量土地的情況。

如果農村集體承包地市場開放運行。在現有的成員不愿意承接退出的土地，那么當現有的成員不愿意承接這部分承包地或存量集體成員幾乎消失的情況下，也許需要開放農村集體承包地市場。不對承包地購入者的身份進行限制，而是通過限制土地所有者的權利變相的對土地使用者進行限制，即該土地僅能用于農業生產，不能低度利用或轉作非農用途。此種方式需要解決的關鍵問題成員的認定。土地市場開放運行意味著承包權和戶籍脫鉤，這和目前普遍實行的成員權認定方式是相沖突的。繼而需要回答的問題是通過購買獲得的“承包土地”與依靠集體成員身份獲得土地承包經營權而分到的承包地是否需要區別對待。此時更應強調的是土地的財產權，即只要承包土地是通過合法途徑獲得的，都應該受到法律的保護。集體內部的土地承包是有期限的，十九大已明確提出本輪承包三十年到期后再續三十年。

在此基礎上，購入“承包土地”的人，是否有機會在下一輪土地承包時直接分得土地，份額怎樣確定，也就是說，是否擁有與原有集體成員相同的土地承包經營權，就成為需要討論的話題。劉同山等[18]認為未來將有大量的農村人口“棄地進城”，開放集體組織邊界是必然趨勢。郭熙保[4]曾提出土地承包經營權退出制度的建立，需要結合相應的進入機制，做到集體成員的雙向流動，可以在保障集體土地所有制不變的基礎上使得集體可持續發展，提高農地資源的配置效率。所以打破集體邊界，建立相應的新進入者身份的評價機制，使其在未來承包中有權利享受成員權也許是可取的。

4 結論與建議

4.1 結論

在對于土地承包經營權退出相關文本的總結分析基礎之上，結合內江“三換”實踐，可認為目前“三換”實踐是以土地流轉為主，真正實現了土地承包經營權退出的農戶較為有限；部分農戶的參與意愿不強烈、集體與區政府缺乏激勵等都可能是內江土地經營權退出較少的原因；土地退出補償標準、成本分攤等是推動土地承包經營權退出的關鍵，這不僅與農民的權益息息相關，也直接影響到承接方、集體、地方政府等多方的利益。

土地“三換”實際由土地承包經營權退出和土地經營權流轉共同構成，并主要以后者為主，參與主體的積極性有待進一步考證。若要進一步推動土地承包經營權的退出，還需要在保護農民利益的大前提下，尋找各參與方都易于接受的補償機制。集體經濟本就薄弱、收益較少的集體難以支付的退出補償，需要地方政府提供相應支持。土地承接方也有可能因為遠高于市場水平的土地租金而產生將農地用于非農業用途的激勵，這并不符合土地承包經營權政策提出的初衷。土地承包經營權退出中補償規則的確定，不應只注重保護退地農民的利益，還需從土地退出后集體和承接方的利益進行考慮。并且可以考慮優先從有較強退出意愿的農戶入手進行推進，例如“土地換保障”的目標農戶。

土地“三換”僅僅是土地承包經營權退出的初步嘗試，隨著退出土地承包經營權農戶的增加，退出土地的收益如何分配，集體成員減少后集體的存續，退出土地的同時是否需同時退出宅基地等其他集體資產等問題均會隨著土地承包經營權退出的持續推進逐漸顯現，“三換”實踐目前還未涉及此類制度設計問題。

4.2 建議

第一，完善土地承包經營權退出制度可從三方面入手，提高農民對土地承包經營權退出的接受程度和參與意愿、注重農民利益的同時也要注重對集體與承接方的利益保護、在現有實踐經驗的基礎上引導制度設計使土地承包經營權退出與集體所有制相適應。

第二，在現有農民退地意愿有限，參與土地承包經營權退出積極性不高的情況下引導離農農民流轉土地經營權，也是促進土地資源高效配置的途徑。集體可搭建離農農民和土地承接方的交流平臺，在吸引有經營實力的專業大戶、合作社和龍頭企業進入的同時，也可有效保證農民流轉土地經營權收益。

第三，在集體成員認定的制度設計層面，需為新進入者設計相應的成員身份認定機制，包括初始承包經營權的獲得、土地使用的限制、進入集體后的權利和義務等，以應對土地承包經營權大量退出后集體需要新進入者進入的情況。