西巴爾干地區(qū)：在建立秩序與陷入失序之間徘徊

徐剛

2018年9月30日，馬其頓民眾抗議更改國名。

過去一年多以來，西巴爾干地區(qū)（以下簡稱“西巴”）內(nèi)外聯(lián)動，大事頻發(fā)，形勢日趨復(fù)雜。從內(nèi)部看，塞爾維亞與科索沃關(guān)系一波三折，走向撲朔迷離;馬其頓國名問題取得歷史性進(jìn)展，但仍存不確定性;波黑大選順利進(jìn)行，但政府組成危機(jī)持續(xù)發(fā)酵……從與外部關(guān)系講，歐盟以出臺新的西巴擴(kuò)大戰(zhàn)略和舉辦第二次歐盟—西巴峰會等舉措進(jìn)一步拉住、穩(wěn)住西巴;北約積極強(qiáng)化與地區(qū)國家關(guān)系，美國加緊干預(yù)西巴事務(wù);俄羅斯在關(guān)鍵問題上頻繁發(fā)聲，積極介入地區(qū)博弈。然而，在融入歐洲一體化的規(guī)范和跨大西洋結(jié)構(gòu)的影響下，地區(qū)形勢沒有失控，處于失序與有序之間。

內(nèi)部：問題混雜，沒誰能“獨善其身”

在西巴地區(qū)，沒有一個國家能“獨善其身”，與他國不存在領(lǐng)土和邊界爭端、民族分歧及相關(guān)歷史遺留問題。其中，塞爾維亞和科索沃就關(guān)系正常化協(xié)定的落實、馬其頓國名更改以及波黑國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)正常化被視為三大關(guān)鍵問題。過去一年多以來，西巴地區(qū)的重要事件主要圍繞這三大問題展開。

首先，塞科關(guān)系一波三折，前景撲朔迷離。

2018年是科索沃單方面宣布獨立十周年，也是塞科關(guān)系正常化協(xié)定簽署五周年。原本擬于本年度就落實該協(xié)定邁出實質(zhì)性步伐的希望落空，同時，一系列事件的發(fā)生加劇了塞科關(guān)系和地區(qū)形勢的緊張。

一是2018年7?8月塞爾維亞總統(tǒng)武契奇提出領(lǐng)土互換方案（亦有科索沃“總統(tǒng)”塔奇提出一說。他在個人社交網(wǎng)站附和：主張互換領(lǐng)土，但反對民族分割）。提議的內(nèi)容是塞爾維亞將由阿爾巴尼亞族占主體的南部普雷舍沃山谷給科索沃，而科索沃將塞爾維亞族為主的米特羅維察北部地區(qū)包括加齊沃達(dá)給塞爾維亞。9月上旬武契奇訪問科索沃引發(fā)加齊沃達(dá)湖“兩軍對峙”等事件，導(dǎo)致原本定于同月進(jìn)行的雙方領(lǐng)導(dǎo)人會見未能實現(xiàn)，提議沒能擺上談判桌。然而，提議在塞爾維亞、科索沃引發(fā)政壇震蕩，在國際社會產(chǎn)生廣泛影響，有關(guān)紛爭持續(xù)發(fā)生。

二是科索沃單方面對塞爾維亞與波黑加征報復(fù)性關(guān)稅。11月6日，科索沃以塞爾維亞和波黑對其不友好為由對兩國商品加征10%的關(guān)稅。11月21日，科索沃再次將關(guān)稅加征至100%，以報復(fù)塞爾維亞在前一天阻撓其第四次申請成為國際刑警組織成員。歐盟和有關(guān)國家多次敦促科索沃盡快撤回決定，而科索沃反復(fù)表示撤回決定的前提是塞爾維亞承認(rèn)科索沃獨立。不少評論認(rèn)為，科索沃此舉乃是以經(jīng)濟(jì)上的關(guān)稅問題為名，尋求政治上的承認(rèn)進(jìn)而實現(xiàn)最終獨立地位之實。

三是科索沃推動“建軍”。12月14日，科索沃“議會”二讀通過“建軍”提案，其內(nèi)容是組建“國防部”，并在未來十年內(nèi)將現(xiàn)安全部隊轉(zhuǎn)型為5000人的正規(guī)軍隊和3000人的預(yù)備役。提案通過后，塞爾維亞內(nèi)部緊急商討是否武力介入，地區(qū)局勢驟然緊張。俄羅斯表示反對，北約認(rèn)為這是錯誤時間做出的錯誤舉動。聯(lián)合國秘書長古特雷斯表示嚴(yán)重關(guān)切，敦促有關(guān)方面保持克制。在12月17日舉行的安理會科索沃問題公開會上，中國常駐聯(lián)合國代表呼吁各方努力為科索沃問題尋求持久解決方案，避免出現(xiàn)緊張局勢升級。然而，與科索沃2008年單方面宣布獨立后一樣，美、德、法、英和土耳其等國家的支持或?qū)⒉豢杀苊馐箍扑魑帧敖ㄜ姟弊優(yōu)榧瘸墒聦崱?/p>

其次，馬其頓國名問題取得歷史性突破，但與希臘關(guān)系仍存在不確定性。

經(jīng)過兩國多年努力以及聯(lián)合國、美國等助推，2018年6月17日馬其頓與希臘簽署關(guān)于馬其頓國名更改的協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，“馬其頓共和國”將更名為“北馬其頓共和國”。協(xié)議生效需要經(jīng)過兩國的內(nèi)部程序。9月30日，馬其頓就協(xié)議舉行公投，但投票率僅為36.9%，未達(dá)到憲法規(guī)定的超過50%的有效投票率。10月8日，馬其頓政府舉行特別會議，通過啟動修憲提案，并提交議會批準(zhǔn)。12月3日，馬其頓議會通過修憲提案。提案隨后進(jìn)入公眾討論和意見形成階段。2019年1月9～11日，提案進(jìn)入議會最后投票程序，最終以81票贊成票“僥幸”通過（共120個議席）。這樣，馬其頓國名更改協(xié)議生效的最后一步交給了希臘。

然而，協(xié)議遭遇的阻力不小，在兩國政壇引發(fā)“陣痛”。在馬其頓，抗議游行頻頻發(fā)生，總統(tǒng)伊萬諾夫多次拒絕簽署協(xié)議。在希臘，反對聲音也從未停止。2018年10月，希臘外長柯齊阿斯因政府內(nèi)部就協(xié)議出現(xiàn)爭執(zhí)而辭職。2019年1月，希臘防長坎梅諾斯宣布由于對協(xié)議持反對意見而辭職。同時，希臘數(shù)個組織計劃舉行大型反協(xié)議集會。馬其頓完成程序使希臘面臨“兩難”，若希臘方面出現(xiàn)變數(shù)，其形象無疑遭損，而聯(lián)合政府自身也面臨解體危險。從長遠(yuǎn)看，由于希臘是歐盟成員國，存在給馬其頓入盟設(shè)置阻礙的可能，雙方關(guān)系仍存不確定性。

最后，大選進(jìn)一步凸顯波黑正常國家建構(gòu)任重道遠(yuǎn)。

波黑大選選戰(zhàn)提前一年開啟。其間，圍繞波黑克族民主共同體提出的《選舉法》修正案等相關(guān)議題的博弈不斷加劇。修正案最主要的主張是在波黑聯(lián)邦內(nèi)建立獨立的克羅地亞族選區(qū)，改變此前與波什尼亞克族一起推選主席團(tuán)克族成員的做法。雖然最終《選舉法》修正案未能通過，大選于2018年10月7日順利進(jìn)行，但大選后波黑聯(lián)邦的政府組成不可避免成為一個難題。在大選中獲得不錯選票的克族民主共同體表示，政府有序組成的提前是通過《選舉法》修正案。有關(guān)各方的博弈仍在進(jìn)行中。

與此同時，2018年2月底，波黑終于在一年兩個月后（規(guī)定期限為半年）提交入盟答卷，而6月歐委會下發(fā)的500個入盟答卷補(bǔ)充問題仍在作答中，比其規(guī)定的三個月提交期限又延遲了三個月。這些現(xiàn)象充分表明，波黑國家內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制有名無實，國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。鑒此，在11月29日歐洲議會批準(zhǔn)通過歐委會4月作出的西巴國家國別報告中，波黑未在其列。值得提及的是，2019年1月10～11日訪問波黑期間，歐洲議會波黑問題報告員普雷達(dá)試圖與主席團(tuán)塞族成員多迪克以及塞族共和國領(lǐng)導(dǎo)人會見的打算落空，而他此訪的意圖是敦促波黑內(nèi)部加強(qiáng)協(xié)調(diào)、盡快提交補(bǔ)充問題答卷，以實現(xiàn)獲得候選國的前提。

外部：歐美主導(dǎo)，多國角逐

長期以來，西巴地區(qū)的發(fā)展深受外部環(huán)境的影響。冷戰(zhàn)結(jié)束特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，得益于歐盟的持續(xù)投入與“條件”刺激以及跨大西洋安全體系的規(guī)范或影響，西巴地區(qū)局勢總體穩(wěn)定，受到外部的安全威脅日益降低。

第一，融入歐洲一體化是西巴地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展方向。2018年無疑是2003年“薩洛尼卡進(jìn)程”首次賦予西巴國家入盟前景后雙方關(guān)系的又一個歷史性年份。除歐委會主席容克、歐洲理事會主席圖斯克先后對西巴地區(qū)進(jìn)行訪問外，歐盟出臺新的西巴擴(kuò)大戰(zhàn)略并在時隔15年后舉辦歐盟—西巴峰會。新戰(zhàn)略文件由歐委會于2018年2月6日出臺，強(qiáng)調(diào)所有西巴國家明確的入盟前景以及塞爾維亞和黑山可能的2025年入盟時間，是歐盟在新的形勢變化下繼續(xù)實施擴(kuò)大并吸納西巴地區(qū)政策的“再承諾”。峰會于5月17日在保加利亞索非亞舉行。雖然峰會通過的《索非亞宣言》未進(jìn)行任何實質(zhì)承諾，特別是沒有提出具體的入盟時間表，但由歐盟最高決策機(jī)構(gòu)——歐洲理事會組織召開，表明歐盟對西巴與歐盟成員國共同發(fā)聲并尋求最大“共識”的愿望。此外，作為歐盟擴(kuò)大政策的補(bǔ)充和輔助，五年期（2014?2018年）的“柏林進(jìn)程”在2018年7月倫敦峰會后落下帷幕，并確定2019年將開啟新的周期。“柏林進(jìn)程”是2003年歐盟確定西巴國家入盟前景后最重要的一項地區(qū)合作倡議和工具，在幫助西巴發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化互聯(lián)互通以及增進(jìn)地區(qū)合作方面具有重要作用。

第二，跨大西洋安全體系深刻影響西巴地區(qū)的安全局勢。2018年以來，北約在西巴地區(qū)活動頻繁。在馬其頓國名更改協(xié)議簽署后不久舉行的布魯塞爾峰會上，北約向馬其頓發(fā)出加入邀請;10月北約與馬其頓舉行會談，表示一旦國名問題最終解決，馬其頓將很快加入。8月，北約計劃翻修阿爾巴尼亞地拉那以南80公里處的一座空軍基地，作為北約在巴爾干半島的后勤基地和北約在西巴地區(qū)的第一個空軍基地，為北約空軍提供空中補(bǔ)給、物流、訓(xùn)練和演習(xí)。塞爾維亞與北約繼續(xù)加強(qiáng)合作，雙方在塞爾維亞多次開展救災(zāi)、應(yīng)急聯(lián)合演習(xí)，塞爾維亞還應(yīng)邀參與北約在其他國家和地區(qū)舉行的演習(xí)。對于科索沃推動“建軍”，北約表示遺憾。由于塞族在入約問題上奉行追隨塞爾維亞的立場，波黑內(nèi)部一直未達(dá)成一致意見。近年來，因軍產(chǎn)登記進(jìn)展緩慢，波黑北約成員國行動計劃的激活（2010年即被邀請）一再延遲。12月，北約贊賞波黑關(guān)于安全改革的首個國家年度計劃，并表示一旦通過北約將開綠燈。2019年1月9日，美國國務(wù)卿蓬佩奧致信波黑主席團(tuán)成員，敦促波黑盡快通過年度計劃。但與波族和克族成員立場不一樣，主席團(tuán)塞族成員回應(yīng)道：塞族共和國奉行軍事中立，反對加入北約等任何軍事同盟。這些事態(tài)再次引發(fā)人們對波黑與北約關(guān)系的討論。需要提及的是，克羅地亞、阿爾巴尼亞、馬其頓、黑山和波黑是美國于2003年倡導(dǎo)啟動的亞得里亞憲章成員，塞爾維亞是觀察員，科索沃則在2012年提出加入申請。

第三，在歐盟看來，外部行為體特別是俄羅斯對西巴地區(qū)的影響和滲入越來越明顯。近年來，歐盟發(fā)布多份報告文件，明確提到俄羅斯、土耳其以及海灣國家加緊介入西巴，而俄羅斯首當(dāng)其沖。俄羅斯影響西巴地區(qū)的手段豐富，如果說能源外交、宗教和文化聯(lián)系是戰(zhàn)術(shù)工具，那么牢牢抓住與塞爾維亞（族）的關(guān)系則是高明的戰(zhàn)略布局。盡管經(jīng)濟(jì)等方面的影響逐漸弱于西方，但俄羅斯善于并不憚于利用地區(qū)危機(jī)進(jìn)而介入。例如，1995年波黑內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯成為和平執(zhí)行理事會指導(dǎo)委員會成員;1999年科索沃戰(zhàn)爭期間，俄羅斯維和部隊搶占科索沃普里什蒂納機(jī)場;2016年黑山發(fā)生政變，俄羅斯被疑“參與策劃”;等等。需要強(qiáng)調(diào)的是，塞爾維亞同俄羅斯建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，雙方共享集體安全條約組織熱線，隨時就科索沃等問題進(jìn)行溝通。2018年9月塞科“兩軍對峙”事件發(fā)生后，塞總統(tǒng)武契奇第一時間訪問俄羅斯。2019年1月17日，普京實現(xiàn)對塞爾維亞的回訪。西方一直存有評論：塞爾維亞在俄羅斯西巴政策中扮演“橋頭堡”和“代理人”角色。

2018年5月17日，歐盟—西巴爾干峰會在保加利亞首都索非亞召開，多國領(lǐng)導(dǎo)人出席。

會“重返以前的困難時期”嗎

進(jìn)入2019年后，不少媒體擔(dān)憂西巴地區(qū)或?qū)⒃俅问颍爸胤狄郧暗睦щy時期”，甚至出現(xiàn)新的對抗。然而，無論就西巴地區(qū)內(nèi)部的意愿還是從當(dāng)前影響西巴地區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)來說，這種可能性不太大。

一方面，西巴各國均以加快內(nèi)部改革、融入歐洲一體化為目標(biāo)，所有倡議都服務(wù)于這個宗旨，任何事件都不至于發(fā)展到以犧牲入盟前景為代價。換言之，西巴地區(qū)內(nèi)部的任何舉動都是有底線的。當(dāng)然，由于西巴地區(qū)問題的長期性、復(fù)雜性和脆弱性，高開低走、反反復(fù)復(fù)、停滯不前也是常態(tài)。

另一方面，雖然塞爾維亞奉行軍事中立、波黑內(nèi)部在加入北約問題上立場不一，但西巴地區(qū)整體受跨大西洋結(jié)構(gòu)規(guī)范或影響的現(xiàn)實繼續(xù)維持。很大程度上說，在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，西巴地區(qū)已然是歐洲地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的組成部分，即使俄羅斯不為烏克蘭局勢所累，其軍事上全面介入西巴并對抗北約的可能性也不大。對于俄羅斯來說，西巴地區(qū)更多是一個施展影響的舞臺，而不再是“勢力范圍”。

總的來說，在歐盟面臨一系列危機(jī)和不確定性的背景下，西巴地區(qū)將在建立秩序與陷入失序之間徘徊，但不至于失控。值得注意的是，近期美國在馬其頓國名更改、塞科關(guān)系以及波黑與北約關(guān)系上“全面介入”，特別是特朗普總統(tǒng)親自向塞科領(lǐng)導(dǎo)人致信就科索沃局勢發(fā)表看法，并或?qū)⒅概蓪T介入新一輪談判，這些僅僅是彰顯美國對西巴的關(guān)切，還是進(jìn)一步實現(xiàn)對俄羅斯的圍堵，抑或是美歐跨大西洋關(guān)系博弈的加劇，都值得跟蹤觀察。

（作者為中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員。本文系國家社科基金青年項目“歐洲‘難民危機(jī)與民粹主義問題研究”<16CMZ027>的階段性成果）