美國《亞洲再保證倡議法案》勾勒“印太戰(zhàn)略”框架

劉琳

2018年12月31日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了《亞洲再保證倡議法案》（Asia Reassurance Initiative Act， ARIA）。法案名稱中的“再保證”字眼略顯拗口，但其實(shí)并不陌生。2009年9月，美國時(shí)任常務(wù)副國務(wù)卿斯坦伯格在華盛頓演講時(shí)首倡“戰(zhàn)略再保證”概念，試圖以此替代“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方”，作為美國對華政策的新座標(biāo)，其含義簡言之就是：美國歡迎中國崛起，但中國也應(yīng)設(shè)法讓其它國家放心。在《亞洲再保證倡議法案》中，“再保證”的主體由中國換成了美國，即美國要向亞洲盟友提供再保證，讓它們放心，相信美國將繼續(xù)留在亞太。法案實(shí)際上尋求提供美國印太政策架構(gòu)，以強(qiáng)化美國在印太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位，并展現(xiàn)對于所謂“自由開放”的印太地區(qū)及“基于規(guī)則的國際秩序”的承諾。該法案的簽署將會(huì)對美國在印太地區(qū)的政策及行動(dòng)產(chǎn)生重要影響，值得關(guān)注。

法案的產(chǎn)生背景

《亞洲再保證倡議法案》是2018年4月由美國國會(huì)參議院外交委員會(huì)東亞、太平洋和國際網(wǎng)絡(luò)安全分委會(huì)主席、參議員科里·加德納（共和黨人）聯(lián)合參議員馬爾科·盧比奧（共和黨人）、愛德華·馬基（民主黨人）等人共同發(fā)起并提交國會(huì)的。

在提交該法案前，加德納等人經(jīng)過了較長時(shí)間的準(zhǔn)備和醞釀，僅2017年就召開了三次聽證會(huì)，以收集信息、聽取意見。3月第一次聽證會(huì)聚焦朝鮮半島、南海、東南亞恐怖主義等安全問題，5月第二次聽證會(huì)審視了美國在亞洲的“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力”，7月第三次聽證會(huì)討論了促進(jìn)民主、人權(quán)及法治等問題，而安全、經(jīng)濟(jì)和價(jià)值觀恰恰構(gòu)成該法案的三個(gè)主要部分。

2017年7月18日，加德納在美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）舉行的第7次南海問題國際研討會(huì)上發(fā)表主旨演講，提出了“亞洲再保證倡議”設(shè)想，并認(rèn)為美國需要向亞洲提供“再保證”，這不僅是因?yàn)閵W巴馬政府“亞洲再平衡”政策存在瑕疵（主要是在應(yīng)對中國南海“造島”方面“不力”），也是因?yàn)樘乩势仗幚硗饨皇聞?wù)時(shí)的“做交易”風(fēng)格以及他對盟友的批評和從《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）退出，將引發(fā)盟友對美國的疑慮。

2018年4月24日，ARIA被正式提交參議院外交委員會(huì)。10月3日，參議員科克根據(jù)外委會(huì)要求就修改后的法案條文進(jìn)行了說明，同日該法案被列入立法議程。12月4日，參議院一致通過該法案。12月12日眾議院通過，但要求做出進(jìn)一步修改。12月19日，參議院再度審議修改后的法案并無異議通過。12月27日，法案提交總統(tǒng)。法案在下半年進(jìn)入?yún)⒆h院立法程序后，在較短時(shí)間內(nèi)就獲得通過并很快由總統(tǒng)簽署，既與該法案前期經(jīng)過充分醞釀和討論有關(guān)，也有中美關(guān)系日趨復(fù)雜的背景。

推進(jìn)美在印太的安全、經(jīng)濟(jì)、價(jià)值觀利益

從ARIA法案的具體內(nèi)容可以一窺正逐漸成形的美國“印太戰(zhàn)略”的基本面貌，在體系結(jié)構(gòu)上與冷戰(zhàn)結(jié)束后美國歷屆政府的亞太政策架構(gòu)有相似之處，但也體現(xiàn)了特朗普政府“印太戰(zhàn)略”的一些構(gòu)想，比如重視美日印澳四邊安全合作，強(qiáng)化美臺(tái)關(guān)系的動(dòng)向等，因而是繼承和變化相結(jié)合的產(chǎn)物。

該法案提及，印太地區(qū)占全球人口的近50%，聚集著一些最具活力的經(jīng)濟(jì)體，但美國支持的國際體系核心原則正受到多方威脅，包括：中國在南海“人工地貌”上的“非法”建設(shè)和“軍事化”以及“脅迫性”經(jīng)濟(jì)活動(dòng);朝鮮核導(dǎo)能力的快速提升;“伊斯蘭國”及其它國際恐怖組織在東南亞地區(qū)的滲透。與此同時(shí)，印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)秩序繼續(xù)演變，給美國帶來機(jī)遇和挑戰(zhàn)。美國在保護(hù)本地區(qū)人權(quán)和促進(jìn)法治方面也有根本利益。基于此，法案稱美國應(yīng)當(dāng)制定長期戰(zhàn)略構(gòu)想及對印太地區(qū)的全面、多元和有原則的政策，并從安全、經(jīng)濟(jì)、價(jià)值觀三個(gè)方面具體闡明了如何促進(jìn)美國的利益。

法案第一部分是美國在印太地區(qū)的政策和外交戰(zhàn)略。法案提到，美國的印太外交戰(zhàn)略尋求十方面的具體目標(biāo)：與盟友合作，應(yīng)對共同的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)信息共享，增加國防投入和國防貿(mào)易，確保作戰(zhàn)互通性以及強(qiáng)化共享能力;加強(qiáng)與伙伴國關(guān)系;支持通過東盟、亞太經(jīng)合組織、東亞峰會(huì)等，構(gòu)建功能性的、能解決問題的地區(qū)架構(gòu);強(qiáng)調(diào)美致力于國際法之下的航行自由;促進(jìn)海上和領(lǐng)土爭端的和平解決;擴(kuò)大與盟友伙伴的安全與防務(wù)合作;以外交方式實(shí)現(xiàn)朝鮮全面、可核查、不可逆的無核化;加強(qiáng)公民社會(huì)、法治和透明治理;通過與印太伙伴的私營部門伙伴關(guān)系促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;尋求以自由、公正、互惠方式，達(dá)成雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定;鼓勵(lì)印太國家追求透明的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);維持不受阻礙的貿(mào)易、開放的海上和空中交通線以及和平解決爭端;在印太地區(qū)保持強(qiáng)大的軍事存在并加強(qiáng)與盟友伙伴的安全關(guān)系。

第二部分是促進(jìn)美國在印太地區(qū)的安全利益。具體包括：授權(quán)今后五年每年撥款15億美元，用于加強(qiáng)美國在印太地區(qū)的存在;重申對日本、韓國、澳大利亞、菲律賓和泰國等地區(qū)盟友的安全承諾;通過“極限施壓”和接觸政策，以和平方式實(shí)現(xiàn)朝鮮的無核化;加強(qiáng)與印度的外交、經(jīng)濟(jì)和安全關(guān)系;提升與地區(qū)盟國的網(wǎng)絡(luò)安全合作;尋求有效的軍控與核不擴(kuò)散政策。該部分還談到了中美關(guān)系、美臺(tái)關(guān)系及南海問題等。在中美關(guān)系問題上，稱 “對中國削弱印太地區(qū)基于規(guī)則的秩序表示擔(dān)憂”，歡迎中國改變方向，與美國建立負(fù)責(zé)任的、以結(jié)果為導(dǎo)向的關(guān)系;在與臺(tái)灣關(guān)系方面，稱美國應(yīng)重申對臺(tái)承諾，反對任何改變現(xiàn)狀之舉措，并要求總統(tǒng)定期向臺(tái)灣出售旨在應(yīng)對中國大陸既有和潛在威脅的防御性武器，支持臺(tái)灣發(fā)展并整合適度的不對稱能力，鼓勵(lì)美高官依據(jù)《臺(tái)灣旅行法》赴臺(tái)訪問;強(qiáng)調(diào)維護(hù)航行自由是美國的政策，稱美將根據(jù)適用的國際法，在印太地區(qū)開展經(jīng)常性的航行和飛越自由活動(dòng)。

第三部分是促進(jìn)美國在印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。包括：授權(quán)與印太國家展開雙邊、多邊和地區(qū)貿(mào)易談判;通過增加美出口及額外的貿(mào)易便利化措施，保持美國在整個(gè)印太地區(qū)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)存在;授權(quán)對竊取美國知識產(chǎn)權(quán)的實(shí)體和政府施加懲罰性措施;制定促進(jìn)美國能源出口的新政策;繼續(xù)推進(jìn)“下湄公河倡議”，促進(jìn)與湄公河流域國家在環(huán)保、衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的合作;支持亞洲發(fā)展中國家維護(hù)和促進(jìn)婦女兒童在財(cái)產(chǎn)、教育、創(chuàng)業(yè)等方面的權(quán)利。

第四部分是在印太地區(qū)促進(jìn)美國的價(jià)值觀。法案稱，在印太地區(qū)促進(jìn)人權(quán)及對民主價(jià)值觀的尊重是美國的國家安全利益，美國將繼續(xù)倡導(dǎo)新聞自由、民主、人權(quán)、良治等價(jià)值觀。建議國務(wù)卿在適當(dāng)時(shí)候與印太國家建立高層級人權(quán)對話機(jī)制;支持與印太國家的人文交流計(jì)劃，尤其是青年領(lǐng)導(dǎo)人項(xiàng)目;制定強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)發(fā)展的教育交流和能力建設(shè)計(jì)劃;要求國務(wù)卿在本法案生效后90天內(nèi)向國會(huì)提交一份戰(zhàn)略報(bào)告，加強(qiáng)與東盟在民主、人權(quán)等方面的合作;授權(quán)自2019年至2023年每年撥款2.1億美元，促進(jìn)印太地區(qū)的民主、公民社會(huì)、人權(quán)、法治、透明度等;今后五年每年撥款2500萬美元，用于支持“東南亞青年領(lǐng)導(dǎo)人倡議”“東盟青年志愿者項(xiàng)目”等印太地區(qū)青年領(lǐng)導(dǎo)人倡議。

2018年12月10日至14日，美國、印度兩國空軍在印度卡萊昆達(dá)空軍基地舉行聯(lián)合軍事演習(xí)。

對臺(tái)海、南海局勢產(chǎn)生不利影響

提案人加德納在參議院通過法案后說，“《亞洲再保證倡議法案》得到美國政府、政策專家及企業(yè)界支持，它將確保美國未來在太平洋的強(qiáng)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)地位”，一語點(diǎn)出了該法案的根本目的。法案中的主要內(nèi)容，如維護(hù)美國在該地區(qū)的國家利益，向盟友提供再保證，威懾美國的對手，推進(jìn)人權(quán)、民主、自由價(jià)值觀等，無不是為此目的服務(wù)。因此，法案延續(xù)了自冷戰(zhàn)結(jié)束以來美亞太戰(zhàn)略的核心原則，即維護(hù)美在歐亞大陸的主導(dǎo)權(quán)，防止歐亞大陸兩端出現(xiàn)可能威脅美霸權(quán)的國家或國家集團(tuán)。

法案將使美國的“印太戰(zhàn)略”獲得實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。該法案在內(nèi)容上與一年前公布的《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》和《美國國防戰(zhàn)略報(bào)告》相呼應(yīng)，如強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)美國在印太地區(qū)的軍事和經(jīng)濟(jì)參與、維護(hù)以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)秩序等，實(shí)際上勾勒出一個(gè)更為詳細(xì)的政策框架。法案通過的各領(lǐng)域今后五年授權(quán)撥款計(jì)劃也使“印太戰(zhàn)略”不只停留在政策規(guī)劃層面，而是能夠真正落地。有美學(xué)者表示，ARIA將是近年美國國會(huì)通過的與亞洲有關(guān)的撥款法案中最具影響力的一個(gè)。

法案中包括了大量與中國有關(guān)的內(nèi)容，有些還直接針對中國，如第203、209和213條款，認(rèn)為中國削弱了印太地區(qū)基于規(guī)則的秩序;要求美國信守“對臺(tái)灣的承諾”，繼續(xù)定期對臺(tái)軍售并鼓勵(lì)美高官訪臺(tái);強(qiáng)調(diào)將繼續(xù)在印太地區(qū)開展航行和飛越自由活動(dòng)，甚至將為此與盟友展開聯(lián)合行動(dòng)。法案中關(guān)于強(qiáng)化美印戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、重視美日印澳四邊合作機(jī)制，加強(qiáng)與東南亞安全關(guān)系等內(nèi)容，顯然也有應(yīng)對中國崛起的考慮。

盡管法案宣稱鼓勵(lì)中國在印太地區(qū)和全球發(fā)揮建設(shè)性作用，主張與中國合作處理區(qū)域和全球挑戰(zhàn)，但總體來看對華認(rèn)知負(fù)面成分較多，這與當(dāng)前美國內(nèi)對華態(tài)度大環(huán)境及中美博弈加劇的大背景有關(guān)。過去一年中，中美經(jīng)貿(mào)摩擦持續(xù)延燒，美國還利用臺(tái)灣、南海和所謂“新疆人權(quán)”等問題對華施壓，指責(zé)中國干涉美選舉，炒作“債務(wù)陷阱”抹黑“一帶一路”等，中美關(guān)系下行趨勢明顯。2018年12月中美元首在二十國集團(tuán)峰會(huì)期間達(dá)成暫停進(jìn)一步加征關(guān)稅的共識之后，美國國會(huì)和政府一些部門仍在繼續(xù)出臺(tái)對華不友好的措施，美國會(huì)通過《亞洲再保證倡議法案》正是其中一個(gè)新發(fā)展，總體不利于中美關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展，對臺(tái)海、南海形勢也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。法案在國會(huì)完成立法程序后，臺(tái)當(dāng)局對美國會(huì)重申“對臺(tái)灣的安全承諾”表示感謝。臺(tái)駐美代表處在一份聲明中表示，法案中包括許多“對臺(tái)友善”的條文，展現(xiàn)美國國會(huì)長期以來對臺(tái)美關(guān)系及臺(tái)海安全的關(guān)注與堅(jiān)定支持，“臺(tái)灣與美國在印太區(qū)域共享價(jià)值與利益，是印太戰(zhàn)略的重要伙伴”。部分美國學(xué)者認(rèn)為，美國會(huì)兩黨一致通過《亞洲再保證倡議法案》，支持以更強(qiáng)硬的態(tài)勢同中國競爭，是中期選舉后美國對外政策一個(gè)值得關(guān)注的變化。

向地區(qū)盟友伙伴提供再保證

法案在各部分多處提到了加強(qiáng)與日、韓、澳、菲、泰等印太盟國及新加坡、印度等國的伙伴關(guān)系，重申了與它們簽署的宣言、條約，其中東盟占據(jù)較大篇幅。例如，在第二部分，除第205條款提及美國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，第208條款又提到與東南亞加強(qiáng)安全伙伴關(guān)系，第213、214條款是關(guān)于航行和飛越自由及東南亞反恐，也與東南亞國家直接相關(guān)。第三部分第303、307條款則分別提及美國—東盟經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系及“下湄公河倡議”。

對盟國及伙伴的關(guān)注切中了該法案標(biāo)題中的“再保證”字樣，是為了打消印太地區(qū)盟友因特朗普強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”并要求盟友承擔(dān)更多安保責(zé)任而產(chǎn)生的疑慮。與奧巴馬政府高度關(guān)注東南亞相反，特朗普本人對東南亞缺乏興趣，2018年還缺席東亞峰會(huì)及亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，引起一些亞洲國家擔(dān)憂。美國立法者希望借此向亞洲發(fā)出明確信號，即美國仍是值得信賴的盟友和伙伴，將繼續(xù)留在本地區(qū)。

《亞洲再保證倡議法案》的實(shí)施將面臨一些問題。首先，ARIA是一項(xiàng)廣泛的倡議，涉及美國與諸多國家關(guān)系，每年15億美元的撥款雖可為“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施提供一些資金，但面對龐大復(fù)雜的議程仍非常有限。有美國學(xué)者說，這個(gè)法案“延伸一英里寬卻只有一英尺深”。其次，法案僅提出授權(quán)撥款要求，并不能向有關(guān)項(xiàng)目或計(jì)劃直接劃撥資金，有待2019年之后的聯(lián)邦預(yù)算案加以落實(shí)才能發(fā)揮效力。第三，法案部分條款涉及立法與行政部門的關(guān)系，不會(huì)被后者全盤接受。例如，法案一些條款旨在授權(quán)某些行政部門向國會(huì)提交受行政特權(quán)保護(hù)的信息，但如果披露這些信息可能損害國家安全、外交關(guān)系或總統(tǒng)依憲履職，政府仍可拒絕公開信息。特朗普在簽署法案后表示，雖然同意國會(huì)關(guān)于維持美國在印太地區(qū)實(shí)力和安全的目標(biāo)，但政府將按照憲法賦予的最高統(tǒng)帥權(quán)力來對待這些條款。

（作者為軍事科學(xué)院戰(zhàn)爭研究院外軍所副研究員）