美國為何出現史上最長的政府停擺

張文宗

2019年1月19日，美國總統特朗普在白宮發表講話，稱愿意為一些非法移民提供暫時保護，以換取民主黨控制的眾議院批準用于修建邊境墻的撥款。

2018年12月22日以來，圍繞是否修建美墨邊境墻問題，美國總統特朗普和國會民主黨領袖相互掐架，以聯邦政府撥款為要挾，導致聯邦政府部分機構停擺，并打破克林頓政府時期“政府關門”21天的歷史記錄，約80萬政府雇員被迫休假或在無薪水的情況下堅守崗位。2017年底，圍繞“童年抵美者暫緩遣返”計劃和建墻問題，兩黨內耗曾導致政府兩度短暫關門。此次爭斗更為激烈，表明建墻問題已經上升到事關特朗普政治生命和2020年美國大選結果的高度，標志美國的政治極化進入一個危險的階段。

關乎特朗普的政治生命

2018年美國中期選舉結束后，美國輿論就認為民主黨控制國會眾議院后，兩黨惡斗和府會紛爭加劇可能導致政府關門頻繁上演。果不其然，2018年12月初，特朗普總統在與民主黨領袖會面時，要求國會在為聯邦政府的臨時撥款法中必須加入撥款修建邊境墻的內容。參議院民主黨領袖舒默回應稱，民主黨人愿意在2019財年為加強邊境安全增加13億美元的開支，但這筆錢不能被用于建墻。特朗普隨后表示拒絕簽署任何沒有建墻內容的撥款法，維持聯邦政府運作的資金告罄，部分機構開始停擺。此后，掌管“錢袋子”的眾議院民主黨人和特朗普多次協商，但分歧難以彌合。

美墨邊境線約長3200公里，過去十多年里，為阻止非法移民持續涌入，美國在約1000公里的邊界上修建了形形色色的隔離設施，主要是鐵柵欄和鐵絲網。但因為出于環保考慮美墨雙方曾承諾不在格蘭德河洪泛平原進行任何施工，使得現有隔離墻尚未完全連接，因此相當一部分來自墨西哥和中美洲的非法移民、毒販和走私分子能夠逃避美國邊境巡邏人員的抓捕進入美國。特朗普認定修建隔離墻對于阻擋非法移民、毒販和走私分子進入美國是管用的，因此要求美國政府出資修建高約15米的隔離墻，第一階段建設費用為57億美元。根據相關計劃，美國政府希望2027年以前加固或更換651公里現有隔離墻、新增505公里隔離墻，從而使美墨陸地邊界的一半都被隔開，整個工程預計耗資200多億美元。

特朗普處處以前總統里根為榜樣，但與里根在冷戰后期自信地要求蘇聯“推倒那堵墻”（柏林墻）不同，特朗普如今則霸氣地要“建設一堵偉大的墻”。建墻是特朗普在2016年大選中一項重要的競選承諾。大選期間，特朗普關于墨西哥人“都是毒販和強奸犯”的過激言論，在美墨兩國引發極大爭議。執政兩年來，特朗普仍“矢志不渝”，不僅多次發表講話為修建邊境墻造勢，還多次視察邊境地區，并下令國土安全部啟動為建墻招標的工作。2018年中期選舉前夕，特朗普還渲染中美洲的“大篷車”移民問題，宣布國家進入緊急狀態并派軍隊駐扎南部邊境，輔助邊境執法人員封堵非法移民進入美國境內。

實際上，修建邊境墻只是特朗普移民政策的一環。為捍衛美國中產階級，尤其是他口中那些“被遺忘的人”，特朗普宣布取消對“庇護城市”的聯邦資助、加大搜捕和遣返非法移民的力度，甚至不惜采取“零容忍”的強硬態度。通過這些措施，特朗普試圖鞏固其在基礎選民中的支持率。不過，盡管特朗普在經濟和移民等政策方面使出渾身解數，美國政治的鐘擺效應和民主黨對基礎選民的有效動員，還是使共和黨在中期選舉中丟掉了對眾議院的控制權。對深陷“通俄門”“逃稅門”等調查、處在民主黨和自由派媒體“圍剿”中的特朗普來說，尋求連任成了其延續政治生命、捍衛自身安全的頭等大事。而為了這一點，特朗普除了兌現競選承諾——修建邊境墻外，似乎沒有其他的選擇。

權力之爭讓政府部門淪為犧牲品

特朗普“咬定青山不放松”，而民主黨同樣立場強硬。舒默和再度出任眾議長的佩洛西在回擊特朗普時表示，修建邊境墻是“不符合道德、低效且昂貴的”。對每年有4萬多億美元預算支出的美國而言，57億美元只是個零頭。就加強邊境安全而言，特朗普要的是一堵更高、更長和更結實的隔離墻，而民主黨認為增加電子監控設備和巡邏力量則更有效。在特朗普的眼里，一座物理的高墻還是主權、安全和邊界的象征，是“美國第一”的具體體現。而在民主黨看來，墻“很不美國”，“美國的象征應當是自由女神像，而非30英尺的高墻”。

明眼人都清楚，兩黨進行的是政治權力之爭，代表的是不同價值理念的沖突。面對2020年美國大選，在特朗普選擇繼續擁抱中下層白人藍領之時，民主黨卻選擇更緊密地依靠女性、少數族群等選民基本盤。長期以來，這些選民群體，尤其是拉美裔選民希望美國政府在移民問題上更加寬容，對背井離鄉追尋“美國夢”的非法移民有更多同情。為了鎖定這些選民的支持，民主黨必須展現對抗特朗普的姿態。另外，在特朗普掀起本土主義、排外主義并以此改造共和黨之際，民主黨強調對移民的歡迎和對難民權利的維護，不僅符合其重視人權的政治傳統，還可以借此占據道德高地，維護美國“山巔之城”的形象。

說到底，價值觀沖突背后仍是權力之爭，為此兩黨都在利用非法移民問題，而且手段都很極端。民主黨議員曾猛烈抨擊特朗普將非法移民與其子女分開拘押的“骨肉分離”政策，甚至呼吁廢除移民及海關執法局。特朗普則大肆渲染非法移民帶來的暴力犯罪和受害者的悲情，絕口不提那些從事普通美國人不愿干工作的非法移民為美國所做出的巨大貢獻。兩黨都只盯著部分事實，且有意識地煽動選民的情緒，并不惜以政府關門和聯邦雇員的福祉相互要挾。從這個意義上說，特朗普和民主黨都是“不道德的”。

如果本著就事論事的態度，兩黨在移民問題上絕非水火不容。并非所有的民主黨人都一味地反對建墻。2013年，民主黨控制的參議院就通過兩黨一致支持的議案，內容包括為1100萬無證移民提供歸化為美國公民的路徑、修建和修繕1100多公里的邊境墻、改革家庭移民和工作簽證項目等，但共和黨控制的眾議院卻拒絕投票。同樣，也并非所有的共和黨議員都支持建墻。絕大多數生活在美墨邊境地區的美國居民，出于維護土地私有和宗教信仰等方面的原因反對建墻，代表他們的九位共和黨眾議員均拒絕為特朗普的主張背書。移民問題非常復雜，修建邊境墻只是其中一項，比較穩妥的解決方案是將其與其他問題掛鉤，通過利益交換達成妥協。在“追夢人”的最終歸化、打擊毒品和暴力犯罪、加強邊境管控以減少非法移民數量等問題上，兩黨是有共識的。只是政黨私利壓倒了妥協精神，使一攬子解決移民問題的立法一拖再拖，事到如今一方只能靠訴諸極端方式解決問題。

美國政治斗爭將更激烈

聯邦政府四分之一的部門停擺，不僅激起利益受損的政府雇員的不滿，還影響到美國經濟、甚至美國政府的信用評級。停擺越久，特朗普和國會議員面臨的政治和經濟壓力將越大。

這場政治鬧劇最終以何種方式收場，要看博弈雙方“到底誰先眨眼”。一種可能是“雙輸”。特朗普若以非法移民危害國家安全為由，宣布國家進入緊急狀態，可以行使總統權力動用聯邦政府其他部門的經費或軍費用于建墻。但根據美國憲法，稅收支出用途的決定權在國會手中，如果出現這種情況，相關爭端必然演變為一場曠日持久的法律訴訟。在這種情況下，特朗普會簽署維持政府運行、但不包括建墻資金的臨時撥款法。另一種是“體面的雙贏”。由于民主黨和大多數美國民眾不支持建墻，特朗普也曾表示可以“放棄水泥墻而選擇鋼鐵墻”，雙方可能在邊境地區搭建更多鋼鐵柵欄達成妥協。這既可以讓特朗普宣告勝利，同時民主黨人也可以說他們阻止了修建邊境墻。當然，特朗普或民主黨其中一方也可能在壓力下首先讓步，而更可能的場景是雙方同意為政府提供撥款，但為加強邊境安全投入更多資金。

即使聯邦政府重新開張，也并不意味著斗爭的緩解。恰恰相反，這次美國歷史上最長的政府停擺，揭開了特朗普和民主黨更激烈斗爭的序幕。隨著幕布拉開，角逐2020年美國大選的政治大戲將上演。至少在未來兩年，民主黨必然將加大對特朗普“通俄門”“逃稅門”“競選資金門”的調查力度，加大對其施政議程的干擾，而誓言要砸爛一個舊世界的特朗普絕不會束手就擒，美國“全方位的政治戰爭”對美國和世界意味著什么，這個問題遠比建墻問題更重要。

（作者為中國現代國際關系研究院美國所美國政治研究室主任、副研究員）