2018中國經濟外交報告：自由秩序的危機與中國的應對

李巍?張玉環

2018年，中國的經濟外交遭遇了異常嚴峻的挑戰。一方面，在特朗普政府保護主義和單邊主義政策沖擊下，自由開放的國際經濟秩序遭遇重大挫折，全球多邊貿易機制面臨崩潰，中美貿易戰也全面打響，對中國經濟產生重大影響;另一方面，受多種因素疊加影響，“一帶一路”建設在多個國家遭遇風險，不少項目出現這樣或那樣的困難。在此背景下，中國展現出較強的韌性，在全球、區域和雙邊多個層次通過積極開展經濟外交活動，闡釋自身對全球化和多邊主義的理解，同時不斷進行調試，以審慎和靈活的態度來應對中美貿易爭端并積極參與世界貿易組織（WTO）改革，力爭將自身損失降低到最低程度。應對中美貿易爭端和繼續推動“一帶一路”建設構成2018年中國經濟外交的兩條主線。

全球貿易體系遭遇危機

2018年，在美國特朗普總統關稅大棒下，貿易保護主義在全球范圍內不斷蔓延和發酵，以WTO為核心的多邊自由貿易體系遭遇危機。WTO爭端解決機制瀕臨癱瘓，改革面臨重重阻礙，國際貿易體系碎片化特征愈發明顯，全球經濟治理機制在應對美國貿易保護主義方面出現“失靈”狀態。

一方面，世界貿易組織瀕臨癱瘓，改革面臨阻礙。美國貿易保護政策直接違背了WTO最惠國待遇等原則。特朗普還多次威脅美國將退出WTO，并阻止WTO爭端解決機制上訴機構成員甄選程序，以實際行動沖擊了以WTO為核心的自由、開放的全球貿易體系，使WTO爭端解決機制面臨“停擺”威脅。在多哈回合談判停滯不前、爭端解決機制上訴機構瀕臨癱瘓之際，WTO改革勢在必行。當前，中國、歐盟等經濟體已著手推動WTO改革，然而特朗普政府則以退為進，施壓WTO改革向維護美國利益的方向進行，這成為當前WTO改革的最大阻力。在特朗普政府看來，美國遭受到WTO的“不公正對待”，不過目前美國尚未出臺任何具體的WTO改革方案，只是針對已有方案提出批評意見。如果WTO改革談判無法滿足美國的訴求和利益，退出WTO可能成為特朗普政府“退出外交”的又一典型案例，這將對WTO產生巨大影響。

另一方面，國際貿易體系碎片化特征愈發明顯。在美國“退出外交”背景下，全球經濟治理存在領導缺失現象，美歐日均通過大型自由貿易協定談判推動區域和跨區域經濟合作，國際貿易格局出現新的變化。2018年，日本主導推動的《全面且進步的跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）正式生效，日本還同歐盟簽署了經濟伙伴關系協定（EPA）——當今世界規模最大的自由貿易區。這一年，美國同墨西哥、加拿大推出全新的《美墨加協議》（USMCA），美歐提出雙方將建設“零關稅、零壁壘、非汽車產品零補貼”的自由貿易區，美日也表示將開啟雙邊貿易協定談判。此外，除WTO無力應對美國的貿易保護主義以外，作為解決全球經濟問題的重要機制，七國集團（G7）和二十國集團（G20）也力量不足。G7加拿大峰會雖然發布了聯合公報，強調反對貿易保護主義，但是由于美國與其盟友在貿易、關稅等諸多問題上無法達成共識，特朗普最終未簽署公報。另外，由于美國反對，2018年12月1日在阿根廷布宜諾斯艾利斯結束的G20峰會最終發布的公報并未提及“貿易保護主義”一詞。國際貿易體制在應對貿易保護主義方面“失靈”，將影響國際貿易增長，并為全球經濟增長帶來下行風險。

上述國際經濟環境，構成了2018年中國經濟外交的總體背景。

中美經濟關系遭遇重大挫折

2018年，中美經貿關系出現轉折，特朗普政府正式發動對華貿易戰，而且從“關稅戰”逐漸向“投資戰”和“技術戰”蔓延。中美經貿博弈更多的是高新技術和經濟發展模式之爭，體現出國際格局中守成大國對政治經濟影響力日益增長的新興大國的阻擊和遏制。在此背景下，中美經濟外交主要圍繞解決雙邊經貿摩擦展開，四次經貿磋商未能提出有效解決方案，年末G20峰會期間的元首會晤發揮了關鍵作用，重啟中美經貿磋商，為貿易戰按下“暫停鍵”。

一方面，中美經貿摩擦持續升溫。2018年，中美經過三輪“關稅戰”，雙邊貿易摩擦逐漸蔓延至投資和技術領域，貿易沖突愈演愈烈。美國對中國商品加征關稅規模已達2500多億美元，大約為2017年中國對美輸出商品總規模的一半。特朗普政府對華投資保護主義也日益抬頭，美國外國投資委員會不僅以“國家安全”為由一再阻撓中國投資，還經過立法改革強化了自身權能，以便更有力地限制中國企業通過并購美高新技術企業獲取敏感技術，以“保護美國國家安全”。中美還在高科技領域展開競爭，中美“技術戰”日趨明顯，特朗普政府對華知識產權“301調查”針對《中國制造2025》，體現出美國遏制中國高端制造業的意圖和決心。美國還采取多種措施制裁包括中興、華為在內的中國高科技企業，使中美科技關系競爭性和沖突性急劇上升。

另一方面，中美經貿磋商一波三折。在中美貿易摩擦不斷升級的背景下，全面經濟對話機制停滯，雙邊經濟外交圍繞解決貿易問題展開新的談判和磋商。在磋商過程中，特朗普政府展現出其貿易談判的進攻、強勢、訛詐和反復策略，使得兩國貿易談判波折不斷。2018年上半年，中美進行了兩輪磋商，并發表聯合聲明就不打貿易戰達成共識。然而，美國卻單邊撕毀協議，導致雙邊磋商停滯不前。直到2018年11月，元首外交推動經貿磋商重啟，國家主席習近平應約同特朗普總統通電話以及兩國元首在G20布宜諾斯艾利斯峰會期間進行會晤，最終達成了暫停加征新關稅的共識，為雙邊貿易爭端降溫。不過，美國并未放棄其威脅和訛詐的“大棒”，白宮發布的聲明稱，中美需在90天內完成“強制”技術轉移、知識產權保護、非關稅壁壘等方面的談判，否則關稅將由10%提高到25%。

在特朗普政府保護主義和單邊主義政策沖擊下，自由開放的國際經濟秩序遭遇重大挫折，全球多邊貿易機制面臨崩潰。圖為2018年G20阿根廷峰會的合影環節，特朗普總統也要給東道國總統制造一些“小尷尬”。

中國“帶路”外交頻遇風險

2018年，“一帶一路”建設承接上一年發展勢頭，在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通與民心相通五大方面取得一定成就。不過，隨著中國“一帶一路”建設的擴大與深化，一系列風險與難題逐漸凸顯出來。縱觀2018年中國“帶路”外交的發展，以下三方面風險不容忽視。

第一，沿線國政府違約風險制約“一帶一路”建設。2018年，“一帶一路”沿線國家政府更迭導致已簽約項目“擱淺”或協議失效，中方企業遭受損失，中國與東道國關系有所疏遠，馬來西亞即為典型。2018年5月，馬哈蒂爾取代納吉布成為馬新總理，新一屆政府對“一帶一路”持懷疑態度，公開聲明要嚴厲審查中國投資者，8月馬哈蒂爾正式宣布取消三個由中資支持的項目。“一帶一路”項目實施受阻不僅使雙方蒙受經濟損失，還打擊了中方企業對馬投資的信心，兩國經濟合作熱度大幅下降。

第二，沿線國家可能發生的債務危機增添“一帶一路”運作風險。2018年，斯里蘭卡漢班托塔港的經營權問題重回國際輿論視野，“一帶一路”沿線國家的債務問題引發世界關注，發達國家指責中國開展“債務陷阱外交”。中國一方面面臨“一帶一路”沿線國家政府債務問題對項目本身的沖擊，另一方面還需要應對西方國家對“一帶一路”建設中所謂“債務陷阱”的指責。在全球經濟放緩、大宗商品價格下跌、美聯儲加息和美元走強的國際經濟背景下，一些“一帶一路”沿線的發展中國家政府收入難以償還日益見長的債務利息，存在爆發債務危機的風險。不過，西方國家夸大了“一帶一路”建設對沿線國家債務問題產生的推動作用，或者說是利用所謂“債務陷阱”分化“一帶一路”沿線國家同中國的關系，對在國際社會中影響力不斷增強的中國進行抹黑、打壓和遏制。

第三，地緣政治風險加劇阻礙“一帶一路”建設。2018年，“一帶一路”沿線恐怖主義襲擊和治安風險加劇為該倡議推進帶來更多阻礙。一方面，沿線國家頻頻發生新的政治和安全危機，增加了項目建設的地緣政治風險，如，中國駐巴基斯坦卡拉奇領事館遭到巴基斯坦暴力分離組織“俾路支解放軍”的恐怖襲擊，南非北開普省金伯利市發生嚴重騷亂，多家華人商鋪遭到哄搶。另一方面，“一帶一路”沿線地緣政治競爭風險愈發突出，尤其是美國的“印太戰略”和“非洲新戰略”逐漸明晰，抗衡中國在亞太、南亞、非洲等地區擴大經濟和政治影響力的意圖日益明顯。

目前中日經濟合作的突出亮點在于第三方市場合作，中日可發揮各自優勢，在“一帶一路”框架下加強第三方市場合作。

毫無疑問，隨著“一帶一路”建設的深入推進，中國需要投入更多的經濟外交資源來為“一帶一路”建設保駕護航。

繼續推動全球和區域經濟治理

2018年，在貿易保護主義和單邊主義蔓延的背景下，中國繼續以負責任大國姿態積極參與全球和區域經濟治理，在維護多邊主義、自由貿易、開放型世界經濟，促進全球經濟復蘇和發展等方面提出中國的政策主張。

在全球層面，一是推出深化改革、擴大開放的具體政策，邀請世界各國分享中國市場紅利。最為突出的是，11月中國首次舉辦國際進口博覽會，吸引眾多國家和企業參展，成交額達578.3億美元。二是攜手發達經濟體和發展中國家推進WTO改革，彰顯出中國維護全球化和多邊主義的堅定決心。中國在國際貨幣基金組織、世界銀行、WTO、G20等多個全球經濟治理平臺持續發出維護多邊主義和自由貿易的聲音，積極推動WTO改革，堅定維護以規則為基礎的多邊貿易體制。三是中國積極在全球經濟治理機制中發揮影響力，為深化各國經貿合作、助力世界經濟增長提供新理念。例如，國家主席習近平在金磚國家領導人會議上提出金磚國家要建設新工業革命伙伴關系，提升發展中國家競爭力。四是積極承擔氣候治理領導責任，尤其在12月于波蘭卡托維茲舉行的氣候大會中，中國力推大會通過《巴黎協定》實施細則，為推動全球氣候治理發揮關鍵作用。

在區域層面，中國繼續深化同亞太、中亞、非洲和拉美地區的經濟合作。在亞太地區，中國在博鰲亞洲論壇上提出繼續深化改革和擴大開放的重大舉措，讓世界分享中國改革開放的紅利;中國積極參與東盟10+1、東盟10+3、東亞峰會、亞太經合組織等機制，為推動東亞和亞太地區經濟合作貢獻力量;在亞太次區域經濟合作機制中，中國主導的瀾湄合作取得新進展。在中亞地區，中國同中亞國家繼續深化在上海合作組織框架下的經濟合作。中國通過舉辦上海合作組織青島峰會，達成多項合作文件，推動擴員后的上海合作組織繼續在凝聚共識、促進戰略互信、加強互聯互通、構建歐亞命運共同體方面發揮重要作用。對非洲地區，2018年召開的中非合作論壇北京峰會為深化中非務實合作打下堅實基礎，對促進中非經貿合作轉型升級、中非合作更加協調均衡發展意義重大。在拉美地區，中國借助中國—拉共體論壇推動同拉美之間的經貿合作，中拉將以共建“一帶一路”為新契機，深化雙方互利合作，拓展中拉合作新空間，樹立南南合作新典范。

雙邊經濟外交有所斬獲

2018年，除美國外，中國與其他主要經濟體的雙邊經濟外交均取得了較大進展：中歐經濟關系持續深入，中日經濟外交重新熱絡，中俄經濟合作挖掘新增長點。

第一，中歐加強經濟外交協調，在推動雙邊經貿合作和應對貿易保護主義等方面取得成果。中國通過區域和雙邊經濟對話機制加深同歐盟、中東歐及歐洲主要經濟體之間的經貿往來，2018年，中國同歐盟舉辦了第二十次中國歐盟領導人會晤，同中東歐舉行第七次中國—中東歐國家領導人會晤、第四次中國—中東歐國家地方領導人會議。同英國進行總理年度會晤機制、中英戰略對話機制、中英經濟財金對話等，同德國舉行第五輪中德政府磋商、第四輪中德外交與安全戰略對話，等等。中歐圍繞貿易、投資、產能等領域合作的相關問題進行探討，深化雙邊共識。此外，中歐共同維護多邊主義，推動WTO改革。

第二，中日經濟外交重新熱絡，雙邊經貿關系全面改善和發展。2018年，中日關系回暖，雙邊經濟外交取得重要進展，4月中日經濟高層對話時隔八年重新啟動、5月李克強總理訪日、10月安倍首相訪華，這成為2018年中日經濟外交的三大重點。中日經濟高層對話重點討論宏觀經濟政策、經濟合作與交流、第三方市場合作、東亞經濟一體化與多邊合作等議題。中日恢復首腦互訪，雙方以此為契機達成諸多合作協議。目前中日經濟合作的突出亮點在于第三方市場合作，中日可發揮各自優勢，在“一帶一路”框架下加強第三方市場合作。不過，中日在爭奪地區及全球經貿規則制定權和主導權上仍存在較大的角力，中國需繼續慎重考量對日經濟外交關系。

第三，中俄繼續保持緊密的經濟合作關系，取得多項重要成果。一方面，中俄加快歐亞經濟聯盟與“一帶一路”的戰略對接，成效漸顯。在上海合作組織青島峰會和第四屆東方經濟論壇召開期間，中俄兩國領導人就在歐亞經濟聯盟與“一帶一路”戰略對接的基礎上開展經貿、投資等合作加以探討，并簽署涵蓋能源、金融、農業、航天等領域多項雙邊合作文件。另一方面，中俄地方經濟合作實現重要突破，成為本年度雙方經濟外交的一大亮點。先后舉辦了中俄地方合作交流年開幕式、地方政府間合作委員會第二次會議、中俄地方領導人對話會等一系列活動，旨在完善合作機制和平臺、加強規劃對接、明確重點合作項目。此外，中俄在能源、投資等其他領域的經濟外交合作也穩中有進。科技合作分委會、經貿合作分委會、投資合作委員會、能源合作委員會等悉數召開，中俄兩國在此基礎上達成了多項共識，達成了多項合作成果。

自貿區外交持續推進

2018年，中國的自由貿易協定（FTA）網絡加速拓展，FTA戰略持續有效推進。雙邊層面，中國與新加坡簽署了自貿協定升級議定書，與挪威、毛里求斯、巴勒斯坦、巴拿馬、摩爾多瓦進行FTA談判，與秘魯、韓國、新西蘭、巴基斯坦進行FTA升級談判，此外，與蒙古國FTA以及與瑞士的FTA升級聯合可行性研究也有一定推進。在多邊層面，中國繼續推動“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）和中日韓FTA的談判。具體來看，2018年中國構建自貿協定網絡有以下特點。

一方面，中國FTA伙伴國的廣度在不斷拓寬。此前，中國的FTA對象國大多位于亞洲地區，2018年中國啟動了與毛里求斯、巴勒斯坦、巴拿馬、摩爾多瓦等國的FTA談判，意味著中國的自貿網絡正在向更多地區進行拓展和鞏固。值得注意的是，中國新選擇的FTA伙伴國多位于“一帶一路”沿線，體現出中國自貿網絡布局與“一帶一路”建設有較高的契合度，不僅能深化中國與FTA伙伴國之間的經貿往來，強化雙邊互惠互利合作，同時也能節省政策實施、談判協商的成本，使中國的經濟外交活動事半功倍。

另一方面，中國自貿網絡更加注重規則深度。中國在構建自貿網絡的過程中，愈發注重利用自貿談判使貿易規則向更高標準、更高水平逐步邁進。2018年，中國與新加坡正式簽署FTA升級版議定書，在貿易傳統議題和新興議題上都有新突破，特別是全面升級了投資章節，涵蓋了全面的投資者與國家間爭端解決機制等內容。中新FTA升級協定在一定程度上代表了中國簽署的雙邊自貿協定的最高水平，有望成為未來中國與其他國家簽訂FTA的模板。在中國與秘魯、新西蘭、韓國、巴基斯坦等國進行的FTA升級談判或第二階段談判中，中國有意識地談及服務貿易、投資等新議題，反映出中國逐步適應并實施新一代高標準貿易規則的決心。不過，中國大力推動的RCEP談判和中日韓FTA談判進展仍然相對有限，各方仍然沒有準備好達成現代、全面、高質量、互惠的自貿協定。

展望2019年，全球經濟體系仍充滿諸多不確定性，西方發達經濟體主導國際經貿規則變革升級的趨勢也日趨明顯，中國面臨的外部經濟風險和地緣環境風險不容忽視。在這一背景下，中國的經濟外交需要保持充分的戰略定力、戰略耐心和戰略遠見，穩妥應對國際經濟格局新變化。

（李巍為中國人民大學國際關系學院教授、國家發展與戰略研究院研究員，張玉環為中國國際問題研究院助理研究員、中國人民大學國際關系學院經濟外交項目組成員）