基于農地整治視角下的河南新型城鎮化推進模式優化研究

■ 馬桂華（鄭州科技學院）

一、新型城鎮化與農地整治內涵認知

（一）新型城鎮化

新型城鎮化是省政府相應號召在結合中原經濟區建設的背景下提出致力于發展的方向和趨勢。新型城鎮化就是在新時代的背景指引下，堅持科學發展，統籌城鄉結合的發展路徑，發揮現代工業化對于城鎮化的帶動作用，實現新形勢的“三化”協調發展。城鎮發展質量和速度的協調性是新型城鎮化的內涵，與原有的發展模式相比，新型城鎮化更加注重城鎮發展質量和人民的獲得感，在城市規劃和城鎮建設時，更加注重地域特色和人民訴求，注重城鎮發展的現代化、集約化和生態化。新型城鎮化實現區域經濟發展上，注重城鄉之間互動協調關系，注重不同級別城鎮之間的聯系和協調，最終實現共贏。

（二）農村土地整治

依照于土地整治的對象所屬區域不同，在研究上通常將土地整治分為農村土地整治和城鎮土地整治。根據學者的研究結論和政府對于農村土地整治的內涵認知，農村土地整治是堅持城鎮建設用途使用增加和減少結合，農村土地的復墾和開發結合的原則，招商引資各種用于農村土地整治的資本，推動農村農用地、宅基地、涉農道路等的綜合治理，改變傳統的農業經營模式，推動農村產業集聚化和農民居住集中化，嚴守國家18億畝耕地紅線不變，將社會主義新農村建設和城鄉產業集聚區用地需求相結合，推動城鄉和諧建設。農村土地整治的對象是對涉農利用的農地進行綜合治理，其目的是提高農村土地的利用效率，整治的重點對象是農用地整治，作為國家糧食核心產區的河南省，本文的研究對象是農用地綜合整治。

二、農地整治視角下的河南省新型城鎮化推進模式

基于農村土地整治的視閾下，通過實踐調研總結出在河南省的新型城鎮化的建設中，從組織制度保障和農地整治的推定因素入手，分析出主要存在村民主導型、政府主導型、市場化型和項目推動型等四種新型城鎮化推進模式。

（一）村民主導型推進模式認知

村民主導型推進模式是指在全村村民的共同努力下或者由村里能人和致富能手的推動下，通過規劃建設設計新型農村社區，以新型農村社區建設來帶動整體的農村土地整理。此模式吸納了廣大村民的共同參與，以新型農村社區建設帶動農村土地整治，建設項目符合農村現狀，建設資金有全村村民共同籌集和監管，提高了建設資金的利用效率。但是該模式的建設資金缺乏第三方的介入，籌資規模有限，限制了新型農村社區的建設和農村土地整治的效果。村民主導型推進模式的代表是新鄉市輝縣裴寨村社區和新鄉縣古固寨祥和社區。

（二）政府主導型推進模式認知

政府主導型推進模式是指農村土地整治的主體是政府部門或者由政府部門牽頭領導，以政府為核心，帶動整個農村土地整治的工作，政府部門承擔著土地整治的開發風險和運營風險。該模式的建設資金主要依靠于政府財政撥款，鑒于政府的強大組織和協調能力，此模式建設周期相對較短，依靠于政府的規劃設計，適用于一些經濟落后地區。

（三）市場化型推進模式認知

市場化型推進模式是運用市場的力量來拉動農村土地綜合整治，利用政策優勢和稅收優勢吸納社會資本的進入農村土地市場。此模式是由開發企業來推動農村新區的建設和農地的整合發展，在原有鄉村的復墾剩余指標投放到城鎮建設用地的開發上，實現城鄉土地市場的協調發展。該模式的優勢是建設資金使用精準于城鄉土地市場，項目建設具有實用性。但是此模式在實踐中項目建設周期過長，建設過程中矛盾主體較多，情況復雜。

（四）項目推動型推進模式認知

項目推動型推進模式是指在國家項目或者省級項目的帶動下，以項目產業為依托，通過項目的建設和實施來帶動周邊地區的農村土地整治工作。國家重點項目、產業集聚區、農田整治和高標農田建設等項目可以為農村土地整治提供大量的建設資金，加快農村土地整治的速度和效率。但是此模式全國覆蓋率較低，廣大地區并沒有得到推動。在實踐中舞鋼市新型農村社區建設和滑縣錦和社區都是屬于項目推動型推進模式。

三、河南省新型城鎮化建設中農村土地資源配置問題

在農村土地資源配置的情況調研實踐中，通過對在河南省新型城鎮化建設的四種模式的分析，即村民主導型、政府主導型、市場化型和項目推動型等四種新型城鎮化推進模式，發現如下問題：

（一）土地征收使用不規范

在各國的土地用地制度安排中，土地征收是最實際有效的辦法。鑒于各國的國家體制和國情不同，國際上土地征收的制度存在著差異。在各國強制用地的實踐中必須符合以下兩種情況才可被發生，第一是土地征收必須有明顯的公共性，存在正外部性，必須滿足符合廣大公民的公共需求；第二是在土地征收時要與一定的補償水平相適應，且補償標準不低于該地塊的市場估價。

而我國的政府政務信息透明底較低，土地征收制度不健全，在征收的過程中也存在不規范的情況。農民的知情權得不到滿足，且土地征收補償機制不完善，補償標準低于市場價值，農民在土地征收的過程中處于弱勢地位。在農村集體土地轉為國有建設用地的過程中存在巨大的投機機會，土地征收的信息不對稱和征收的目的不明確是造成土地征收不規范的主要原因。

根據對調研案例的走訪，我們也得到了印證。在土地的征收過程中，村民的參與度比較低，村委會全權代表農民來談判和執行相關的土地征收事宜，而且都是在不知情的情況下農村土地被征收。

（二）土地經營粗放，土地利用效率低

在現階段進行的城鎮化過程中，土地資源的潛力并沒有得到最大程度的發揮，有些甚至存在著土地的浪費。主要表現在：

在河南省新型城鎮化的建設中，農村土地資源和城鎮土地資源的潛力沒有得到有效的發揮，部門地區存在土地撂荒的現象。主要問題如下：

一是土地資源利用方式粗放，閑置土地資源的增長面積逐漸增加。在中原經濟區的規劃下，河南省各地市都在推動新型城鎮化的建設，興建了一批工業園區、科教園區和經濟技術開發區等。新項目的建設征用大量的農村土地，但是由于項目規劃設計不合理或項目資金不到位，存在大量項目土地荒置的現象。在調研中發現滎陽市賈峪鎮賈峪社區附近的已被征收的工業廠房用地閑置已達七年之久。

二是各地市在城市擴張中注重新城區的建設，老城區的土地被擱置，新城區和老城區的土地利用不協調的情況出現。新城區的建設催生了大量的土地資源的需求，造成農地被占用，同時，新城鎮的建設只注重發展速度而忽視發展質量。老城區在發展的過程緩慢，土地的退出機制不健全。新城區和老城區的土地利用方式不協調，導致土地利用效率低下。

四、河南新型城鎮化建設農村土地資源配置的優化策略

基于河南省在新型城鎮化的推進現狀，在農地整治的視角下確定土地資源綜合治理的目標是：全省土地規劃總體科學，注重特色，因地制宜的開展新型城鎮化建設。

（一）做好主地資源配置頂層設計，促進區域協同發展

利用農村土地綜合整治的相關經濟技術指標提出以下建議：一是完善城市空間布局規劃。在大城市空間布局上，可以通過傾斜服務業用地，強化服務業的核心城市功能，提升服務業對中小城市和小城鎮的帶動能力。二是完善功能布局。從某種意義上說，城市化的空間布局不合理，也是土地利用功能定位不合理、定位明確。新型城鎮化功能的定位歸根結底是“經濟、集約、生態”的協調。建議功能布局，可以促進晉江“資源整合”的經驗，最主要的技巧加快交通、市政、水利、能源、信息、環境保護等社會事業基礎設施和教育、衛生、風格、市政設施、社會福利等“五大系列”的資源整合，并為城市化的推進提供了基本的支撐，同時在提高城市周邊輻射方面也起到了推動作用。

（二）理順土地資源配置鏈，提升各方主體協同力和執行力

一是在土地利用規劃階段，鑒于各地市土地利用規劃不合理的現象，可以借鑒德國在土地規劃的經驗，匯集各方力量，從土地規劃的編制設計到土地規劃的監督執行階段，強調參與主體的多元化和廣泛化。

二是減輕在新型城鎮化的推進過程中行政干預，農村土地綜合整治需要土地評估、開發部門和法律部門等多方力量的共同參與。政府職能部門重在土地利用整治的規則和制度的制定上，充當指導和服務的角色。同時，土地評估機構、第三方中介服務機構和土地流轉信息支持平臺等多方力量共同參與，各司其職，構建完善的土地資源利用配置鏈。