安全生產執法隊伍閉環管理問題與對策

文/高金鳳 徐陽 張鑫 范立娜

目前北京市擁有安全監管執法隊、鄉鎮（街道）專職安全員和社區兼職安全巡查員三支安全生產執法隊伍，本文通過對這三支隊伍的建設現狀分析，指出其中存在的不足，并提出相應的對策與建議。

安全生產專職安全員接受崗前培訓

執法推動是安全生產社會化的重要手段，目前北京市擁有安全監管執法隊、鄉鎮（街道）專職安全員和社區兼職安全巡查員三支隊伍，這三支隊伍緊緊圍繞推動企業落實安全生產主體責任這一重點任務，加大執法監管力度，發現企業存在的隱患，在推動企業隱患整改落實上發揮著重要作用。

安全監管執法隊負責相關法律、法規、規章所規定的行政處罰職責，以及相應的行政強制、監督檢查職責，負責安全生產方面的案件查處工作，負責協調指導安全生產執法監察工作；鄉鎮（街道）專職安全員主要承擔本轄區內日常安全生產檢查工作，全面參與安全生產專項整治和隱患排查工作；社區兼職安全生產巡查員在街道安全生產辦公室的統一領導下，主要承擔本轄區內日常安全生產工作的巡查，對生產經營單位存在的事故隱患，及時向負有安全生產監督管理職責的部門報告。

三支隊伍的建設現狀

一是北京市政府部門高度重視，已經形成區、鄉鎮（街道）、社區三級安全生產監管網絡。政府出臺各項文件，促進專職安全員與兼職安全生產巡查員人才隊伍的建設；投入人力、物力和財力，營造“拴心留人”的良好環境。各街道、各社區在各區安全監管局的統一指導協調下，在專職安全員、兼職巡查員設施建設和各項保障上投入了大量精力、物力和財力。投入的相關財力，主要用于辦公場所、辦公用品、檢查裝備和服裝配備、交通工具及用餐保障等基礎建設，統一為專職安全員辦公場所制作機構牌匾，配備執法檢查記錄儀、執法工具包等儀器設備，創造良好的工作、生活環境。

二是全面開展培訓，注重綜合素質培養，形成履責安全監管工作的專業素質。各區安全監管局對執法隊、專職安全員、兼職安全生產巡查員培訓進行指導，并結合實際情況統一組織專項培訓。組織集中培訓、專題業務培訓；利用每月聯合執法周由區安監局執法隊對各單位專職安全員進行現場教學、現場培訓，發揮了“傳幫帶”作用；各單位每季度利用區安全生產培訓平臺組織專職安全員進行網上學習，并在學習結束后組織考核。各街道建立了安全生產巡查員培訓制度，每年定期組織安全生產巡查員不少于12學時的安全生產業務培訓。培訓不僅堅持理論聯系實際的原則，而且方式多樣，務求實效，不斷提高安全生產巡查員業務素質。

三是進入實戰模式，全面開展一線檢查，三支隊伍工作對接模式初步形成。社區兼職安全生產巡查員、專職安全員對轄區單位進行安全生產巡查，對發現的各類安全生產違法違規活動及時制止，發現安全隱患立即督促整改，并及時向社區居民委員會和街道安全生產辦公室報告，兼職安全生產巡查員“眼睛”的作用正在逐步顯現。同時配合專職安全員的一線檢查，大大提高了安全檢查的覆蓋范圍和檢查頻次，安全隱患的發現率得到提升，隱患整改更具及時性和針對性，在生產安全事故救援、應急值守、重大活動保障、政策法規宣傳等方面逐步發揮作用，專職安全員的履職能力將進一步顯現。執法隊根據安全檢查系統上報情況，進行一線執法，并將執法結果歸檔整理。

存在的問題

目前三支隊伍存在的主要問題有7個方面。

一是3支隊伍人員專業水平參差不齊。一方面是因為人員本身的學習能力不同。在對專職安全員和兼職安全生產巡查員招錄時，要求基本上都是高中以上學歷，且專業不限。有的人對安全方面的知識從未接觸過，雖然后期對其進行了培訓，但是每個人學習能力不同，導致其專業素質也會有不同。另一方面是因為培訓存在“一刀切”的情況，執法隊、專職安全員、兼職安全生產巡查員培訓的內容沒有區分度與側重點。

二是執法檢查的融合機制不完善。根據北京市局提出“強融合”的工作要求，各區還存在年度重點執法任務與各專項檢查整合不夠、專門的執法機構發揮引領與業務科室及行業部門執法融合不夠、區執法人員與鄉鎮的專職安全員以及兼職安全生產巡查員的檢查融合不夠等問題。

三是執法檢查的基礎工作規范化不夠。年度監督執法檢查計劃編制不夠科學，重點檢查單位中，國有企業、工業企業、職業病危害嚴重企業、應急管理不到位企業等重點單位占比不足；一般檢查建立的“雙隨機”企業庫中，沒有突出有限空間、高處懸吊、重大建設項目、專項治理行動等重點監管領域；其他執法中，沒有納入大型活動保障、安全員檢查發現掛賬隱患執法檢查等重點工作。此外，檢查時間安排不明確、不具體，不能合理分配檢查任務，未能很好地把控全年計劃實施進度，導致執法效能不高。現場檢查方案制定與審批不嚴格，編制的現場檢查方案檢查內容單一、項目較少、針對性較差；現場檢查方案及檢查內容審批不嚴格，沒有經執法部門負責人或內設機構分管局領導簽字把關。此外，執法程序在執行中不夠嚴謹，文書制作、證據采集等環節存在很多漏洞。

四是上報的信息時效性不強。基層安全人員的責任心不強，發現隱患未能及時上報；對上報的事故隱患調查、了解有關情況不及時；有些上報的隱患超出了本部門管理權限。

五是移動信息終端使用熟練度不夠。雖然移動終端已經配發到位，但使用上還存在著不熟練，甚至不會用、不想用的問題，不能夠及時、準確地將檢查和處罰數據錄入執法系統，沒有動態調整執法系統中檢查企業名錄庫，沒有充分利用信息化手段促進執法檢查的提質增效。

六是執法制度化建設不健全。年度督查檢查計劃編制不科學，不能夠合理地分配檢查任務，導致執法效能不高，這都是執法制度化不健全的具體表現。同時，執法的制度化建設還需要保證執法的可行性、正確性和權威性。

七是執法規范化建設水平有待提高。規范化建設多以政策形式推動實施，如以政府規章、規范性文件等形式規定安全生產行政處罰、執法程序、責任追究及其程序、執法裝備配備等內容，為安全生產執法監察工作的開展提供程序、制度、人力、物力、財力等方面的保障措施。但實際建設或執行過程中存在一定的隨意性，依靠習慣或經驗進行執法監察的情況常有發生。

對策與建議

所謂閉環管理，本質是在履行安全生產監管檢查職責過程中，推行抓住關鍵點和進行適時調控的思維，建立起監管工作從計劃安排到監管執行、從監管執行到信息反饋、再根據反饋的信息調整工作計劃從而進入下一個監管循環的閉環監管機制，以提高監管質量，保障監管工作穩定持續高效運行。

一是要健全隊伍管理機制，實現“管理閉環”，促進規范化建設的制度化。首先是要細化隊伍管理制度。隊伍管理體制的建設，需要解決三支隊伍執法銜接的問題，雖然在制度中已有明確的規定，但要保證執法過程和范圍不重復，需要有更加細化的制度來規范。其次是建立隊伍的長效機制。三支隊伍的管理范圍很廣，涉及的內容很多，不同層次的安全執法人員，擔負著不同的職責任務，因此要建立教育培訓、工作運行、績效考核、表彰獎勵、競爭激勵、配套管理、監督制約等相關機制。最后是要重點建設隊伍組合機制。三支隊伍的執法側重點不同，隊伍組合機制的建立是十分必要的，要根據業務特點來定制度，合理分配職能，讓每支隊伍都能發揮作用，形成整體合力，顯示出組合機制的力量，在隊伍建設中發揮更大作用。

二是全面推行過程管理控制，實現“流程閉環”，促進工作銜接的程序化。全面推行隱患治理“閉環監管”的模式，將“現場檢查、記錄隱患、通知整改、調查處理、消除隱患、復查確認、信息反饋、隱患消賬”8個環節形成環狀鏈接，實現閉環監管。通過現場檢查和記錄隱患環節，將工作落實到位，認真檢查，規范記錄，確保隱患無一遺漏；負責部門要對已發現的隱患進行通知整改，以書面形式發出《整改意見書》，并及時向上匯報重要案情；對逾期不進行整改的企業，由相關部門按照管理權限進行調查處理；通知整改與調查處理的目的都是為了消除隱患，因此消除隱患這一環節要貫徹始終，并且在隱患消除后還要及時復查，確保安全。上述環節的處理過程相關信息要及時反饋，包括從企業到監管部門，從監管部門到上級部門、同級政府等反饋路徑；閉環監管的最后環節要將之前所述的各個步驟處理過程記錄在案，建立隱患治理臺賬。

三是完善安全生產處罰責任追究制度，實現“責任閉環”，促進執法處罰的法制化。首先是要制定配套的裁量基準制度，詳細規定所有自由裁量權的使用權限和范圍，以此來限定裁量權的行使；其次要提高執法人員素質，避免檢查者“念歪經”；第三是要構建科學的執法績效考評制度，將安全生產行政處罰責任追究與行政執法考評結合起來；第四是要落實安全生產處罰責任追究機制，明確安全生產處罰實施機關的執法范圍、職責權限，對于違反法定權限、法定程序的安全生產處罰行為，對相關部門和執法人員予以責任追究；第五是要完善安全生產處罰的監督體系，通過立法監督、司法監督、行政監督、輿論監督和自我監督的多種方式來促使安全生產處罰執法中秉公執法、嚴格執法、文明執法。

四是發揮安全科技手段效能，實現“信息閉環”，促進安全監管檢查過程的信息化。信息化系統的應用，對于安全執法檢查的時效性具有推動作用，有利于全面分析預測安全生產狀況，促進安全監管檢查過程的信息化，推動三支隊伍執法檢查工作的有效契合。首先安全系統要加強自身電子信息區域網建設，充分運用現代通訊、信息網絡、政務APP等先進技術，加快系統內安全生產信息系統建設，形成暢通的電子信息網絡；其次

要加快移動執法終端的購置和使用，確保全年移動端系統使用率不低于50%；第三要利用好大數據和安全生產的監管結合，讓執法信息上報系統更加便利化、快捷化、簡易化，以便于兼職安全生產巡查員、專職安全員和執法人員能夠快速掌握和運用；第四要加大執法系統培訓力度，積極推廣新版執法信息化系統，保證3支隊伍的執法人員熟練掌握執法系統操作規程；第五要實現與隱患排查管理、標準化達標、行政許可、信用系統、數據中心的融合，將執法檢查發現的隱患推送到企業端進行整改，有的作為標準化未達標項和核查依據，行政處罰結果自動納入信用系統評分，通過信息化系統強融合形成對企業的監管合力。

五是全面強化隊伍能力建設，實現“效能閉環”，促進隊伍能力建設的專業化。目前安全生產形勢嚴峻、事故不斷的一個原因就是安全生產執法隊伍執法能力差，執法力度不到位，對安全生產違法行為的處罰不到位，起不了警示作用。要改變現狀，首先，要狠抓執法監管隊伍素質建設，著力提高執法隊伍執法能力，嚴格責任追究，要通過學習、培訓，強化監管執法隊伍的政治理論素質和業務知識水平，使之懂政策、法律，知規程、規范，熟悉相關行業安全技術知識，才能提高執法的自信心和準確性；其次，要加強監管執法隊伍的作風建設，完善各項制度，鼓勵大家勤學習、多思考、愛崗敬業、廉潔自律，認真履行職責，切實做到工作不缺位、不越位、不錯位。