企業生產安全事故應急預案優化實踐

文·圖/何兵

2017年，國家安全生產應急救援指揮中心組織3家中央企業開展了應急預案優化工作。中糧集團有限公司作為其中之一，在應急預案優化工作方面進行了探索與實踐。

2017年6月應急中心現場督導中糧集團預案優化工作

2015年7月，國務院安委會辦公室印發《關于進一步加強安全生產應急預案管理工作的通知》（安委辦〔2015〕11號），提出深入開展應急預案優化工作，推動應急預案專業化、簡明化、卡片化，完善體系、提升質量，實現應急預案科學、易記、好用。2017年，國家安全生產應急救援指揮中心（以下簡稱“應急中心”）組織中糧集團有限公司（以下簡稱“中糧集團”）等3家中央企業開展了應急預案優化工作。

把握預案功能定位

預案的功能定位，是應急預案優化工作的基礎，決定了預案體系搭建、預案內容等一系列問題。準確把握預案的功能定位，才能更好地發揮預案在應急管理中的重要作用。過去，普遍存在把應急預案等同于法律規范或企業規章制度的觀念。隨著應急管理實踐的發展，對預案的功能定位有了新的認識。

《突發事件應急預案管理辦法》（國辦發〔2013〕101號）規定，應急預案是“為依法、迅速、科學、有序應對突發事件，最大程度減少突發事件及其造成的損害而預先制定的工作方案”。修訂后的《生產安全事故應急預案管理辦法》（原國家安全監管總局88號令）（以下簡稱《辦法》）規定，綜合應急預案是“生產經營單位為應對各種生產安全事故而制定的綜合性工作方案”。綜上，應急預案是政府、企業為了依法、迅速、科學、有序應對突發事件而預先制定的工作方案，用于明確誰來做、做什么、何時做、怎么做等事項。

應急預案優化工作，正是基于預案新的功能定位，對原有的預案進行相應的調整和完善。這項工作不是在法律法規要求之外的試點工作，而是按照預案相關法律法規要求開展的一項工作，所有企業都有落實的法律義務。

強化事故風險評估

預案應涵蓋哪些事故情景，是預案編制的一個基本問題。如果沒有想清楚這個問題，在預案編制過程中容易出現偏差，表現為：事故風險辨識不到位，遺漏一些事故風險，尤其是發生概率低但后果嚴重的事故風險，導致預案內容有遺漏，發生緊急情況時預案不管用；或者是將所有可能的事故情景都在預案中考慮了，但是未做評估分級，導致預案體系大而全，重點不突出，預案不好用。在實踐中，有些企業預案越做越多、越做越厚，就是因為只追求了事故風險全覆蓋，未對事故風險進行評估分級。

2017年11月中糧應急預案范本編制組部分人員合影

要解決這個問題，需要認真做好事故風險評估。事故風險評估的水平和質量，對預案的針對性、實用性有重要影響。預案編制過程中的事故風險評估，不同于一般的危險源辨識和風險評價。前者主要是為了滿足預案編制的需要，通過辨識可能發生的事故情景，評估事故風險，確定需要納入應急預案編制范圍的事故情景——事故后果嚴重或者是風險值高。對于事故后果輕微、風險值低的事故情景，可作為生產中的一般異常情況處理，在崗位安全操作規程或其他文件中考慮。后者主要是為了滿足風險管控的需要，通過辨識危險源，評價其安全風險是否可接受，如不可接受則考慮采取補充安全管控措施將安全風險降低到可接受的水平。

以中糧貿易城陵磯港口庫為例，根據GB 6441—1986《企業職工傷亡事故分類》分區域進行事故風險辨識，各區域可能發生的事故情景有10類，包括物體打擊、車輛傷害、機械傷害、起重傷害、觸電、火災、高處墜落、坍塌、其他爆炸、中毒和窒息。然后對事故發生的可能性及后果進行分析，可能導致多人死亡的事故情景為火災、坍塌、中毒和窒息。同時采用風險矩陣法，對事故風險進行評價，風險等級為較大及以上的事故情景為觸電、火災、坍塌、中毒和窒息。綜上分析，最終確定將觸電、火災、坍塌、中毒和窒息4類事故類型納入預案編制范圍。

事故風險評估的結果需要在預案中進行描述，是預案的主要內容之一。在上級單位的應急預案中，事故風險描述包括下屬單位的主要事故風險。在基層單位的現場處置方案中，事故風險描述包括風險類型、易發區域（地點、裝置）、原因/可能時間、事故征兆、嚴重程度、影響范圍、可能引發的次生衍生事故等。事故風險與現場應急處置措施是對應關系。如果對應不同事故風險的現場應急處置措施相同，可以合并。如果同一類事故風險（如火災）有不同的表現形式（例如廚房火災、電氣火災等），現場應急處置措施需要分別列出。

優化應急預案體系

過去企業應急預案不好用的重要原因之一，是預案體系龐大，按照場所、事故類型分別編制預案（現場處置方案），導致預案數量多、內容重復。

預案體系的搭建，應以事故風險評估和企業應急管理的組織架構為基礎，合理確定預案層級，盡量做到精簡實用。如果負責應急處置的是同一個團隊，可以考慮只編制一個預案，因為原先分散在不同預案（現場處置方案）中的應急組織與職責大致相同，事故風險分析、現場應急處置措施等可以整合在一起，這樣精簡優化后，預案涵蓋了各類事故類型、各個場所，解決了預案體系龐大、相互重復的問題。

具體做法是將專項預案（依法保留的專項預案除外）并入綜合應急預案，統稱為應急預案；現場處置方案雖然名稱不是應急預案，但實質上就是基層單位的預案。如中糧肉食（江蘇）有限公司優化前有1個綜合預案、10個專項預案、10個現場處置方案，優化后形成1個預案（公司級）、2個現場處置方案（工廠級），做到了文件最小化，提高了管理效率。

需注意的是，《消防法》《特種設備安全法》《危險化學品重大危險源監督管理暫行規定》（原國家安全監管總局40號令）等法律法規分別要求有關企業編制滅火和應急疏散預案、特種設備事故應急專項預案、重大危險源事故應急預案等。從滿足合規性要求的角度，企業仍然需要保留這些預案。

優化調整預案內容

在“一案三制”的應急管理框架中，預案作為龍頭，以“一案”促“三制”，預案包括了應急管理各環節的內容。按照預案新的功能定位，原先預案中不符合功能定位的內容，需要進行優化調整。主要有3類：

第一類：事故預防措施。如火災預防、液氨機房值班等內容，可以調整到企業相關安全規章制度、操作規程中。

第二類：對應急管理有關的工作要求。如對應急預案、應急培訓演練、應急物資裝備等要求，可以單獨編制應急管理制度，對相關工作予以規范。預案的“應急保障”部分，是對企業實際所擁有的應急資源的描述，不能用“應該”這種表述方式。

第三類：員工應知應會的內容。如滅火器分類和使用方法、火災報警方法等，需要調整到企業安全生產培訓內容中，強化培訓考核，確保員工平時熟練掌握。

通過上述調整優化，預案在內容上更加精簡，聚焦了事故風險分析、應急組織與職責、應急處置流程和措施、資源保障等重點內容，增強了預案的實用性和可操作性，同時也完善了企業安全生產管理體系。

規范應急響應分級

應急響應分級關系到應急預案的銜接和各種應急救援力量的聯動，是預案編制中的一個重要內容。在實踐中，容易將應急響應分級等同于事故分級。前者主要是明確各種突發情況的應急響應主體，合理配置應急資源，迅速有效應對突發情況。而后者主要作為事故調查處理、統計考核的依據。由于發生事故險情時不能判定事故等級，很難直接以事故分級作為應急響應分級。確定應急響應分級，需要考慮：

容易操作

分級指標直觀、易判斷，在應急狀態下能夠迅速確定應急響應的主體，迅速妥善處置，盡最大努力降低事故損失和后果。

符合實際

需要考慮各個層級的應急資源和能力，確保各層級的責任明確、界限清晰。

強化銜接

下一級啟動應急響應時，本級應進入響應準備狀態，根據事態發展情況進入應急響應。當事態超出本級應急響應能力范圍時，需要更高一級或外部救援力量支持。

嚴格遵循編制程序

嚴格遵循編制程序，是確保應急預案實用、管用、好用的關鍵。預案編制程序包括成立編制工作組、資料收集、風險評估、應急資源調查、應急預案編制、推演論證、應急預案評審和批準實施8個步驟。其中需要把握的關鍵點是：

成立編制工作組

根據《安全生產法》規定，組織制定并實施應急預案是企業主要負責人7項法定職責之一。編制工作組組長應由企業主要負責人（或至少由安全分管負責人）擔任。組長負責協調生產、技術、設備、安全等相關部門和一線關鍵崗位人員共同編寫。實踐中容易出現的誤區是編的人不用、用的人不編，導致應急預案與實際不符、可操作性差。應急預案不能僅由安全管理部門編寫，更不能全部依靠第三方咨詢機構編寫。

應急資源調查

主要是在風險評估的基礎上，對本單位、周邊單位和政府部門可請求援助的應急資源狀況進行摸底，分析應急資源不足或差距，提出完善應急資源的具體措施，同時指導應急預案的編制。內部應急資源包括人力、資金、應急設施裝備等。外部應急資源包括社會專業救援力量、政府職能部門、周邊單位、公共服務機構和外包單位等。

推演論證

推演論證可采取桌面演練形式，但不同于日常應急演練。推演論證是應急預案編制的重要環節之一，目的是在編制過程中發現應急預案中存在的問題，及時修改完善，提高應急預案的科學性、實用性和可操作性。日常應急演練更側重于磨合機制和鍛煉隊伍。

預案編制的過程性文檔，如成立編制工作組的文件、事故風險評估報告、應急資源調查報告、推演論證報告等都需要及時整理，供預案評審人員參考。

編制應急處置卡

《辦法》規定，應當在編制應急預案的基礎上，針對工作場所、崗位的特點，編制簡明、實用、有效的應急處置卡。

應急處置卡本身并不是應急預案，而是應急預案的延伸，主要是對應急人員進行分類，將預案中與該應急人員相關的內容總結歸納到一張卡上，既可用于日常應急培訓和演練，又能在緊急狀態下發揮提示作用。編制應急處置卡能夠將應急預案的內容化整為零，解決了應急預案不易記的難題。

按照應急預案中的人員分類，應急處置卡可以分為功能組應急處置卡、重點崗位應急處置卡兩類。如北京朝陽大悅城，功能組應急處置卡包括應急領導小組、現場指揮、危機公關組、善后工作組、交通疏導組5類，重點崗位應急處置卡包括電氣管理崗、給排水技工崗、暖通技工崗、安保內保員、消防中控崗、監控值機崗、其他技工崗7類。

兩類應急處置卡的內容模塊相同，包括應急處置要點、相關應急資源、聯絡方式等。但也有區別，前者的應急處置要點側重于處置流程，通常不區分事故情景；后者的應急處置要點側重于操作方法，需要分別列出該崗位所涉及的事故情景的應急處置要點。

應急預案優化工作成效

在應急中心的指導下，中糧集團參考借鑒了2016年企業應急預案范本編制工作經驗，應急預案優化工作取得了初步成效。參與企業安全生產管理水平和應急保障能力明顯提升，同時也為企業培養了一批應急預案方面的專業人才。通過預案優化，預案的功能定位更加準確，體系結構更加科學合理，職責分工更加清晰，預案銜接更加緊密順暢，預案的針對性和可操作性更強，更加好用、管用。預案文本也做到了最小化，7家企業預案數量從57項減少為14項，精簡了75%，篇幅從33萬字減少到15萬字，精簡了54%。

2018年3月，應急中心發布了《2017年度企業生產安全事故應急預案范本》，中糧集團下屬中糧貿易、中國紡織、中糧肉食、蒙牛乳業、中糧置地5家專業化公司7家企業的應急預案入選商貿、輕工、棉紡織行業預案范本，為企業提高應急預案質量、發揮應急預案作用提供參考。