新時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)監(jiān)管路在何方？

◎ 王維 許天澤

隨著地理信息采集、傳輸和使用愈加便利，地理信息安全隱患問(wèn)題也隨之更加突出。由于國(guó)內(nèi)地理信息產(chǎn)業(yè)整體逐步開放的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，互聯(lián)網(wǎng)地圖作為“互聯(lián)網(wǎng)+地理信息”的具體體現(xiàn)，其在國(guó)內(nèi)的整體服務(wù)流程亟須形成有效的監(jiān)管體制。2017 年7 月1日正式實(shí)施的新《測(cè)繪法》，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)發(fā)展的最新態(tài)勢(shì)和監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題，修改和新增了相關(guān)條款，為新時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)監(jiān)管提供了法律依據(jù)。

一、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

截至2017 年6 月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.51億，占全球網(wǎng)民總數(shù)的五分之一。互聯(lián)網(wǎng)普及率為54.3%，超過(guò)全球平均水平4.6 個(gè)百分點(diǎn)。近年來(lái)，地理信息產(chǎn)業(yè)被國(guó)務(wù)院確定為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并保持年均25%的增長(zhǎng)率，基于地理信息的新型應(yīng)用和服務(wù)也成為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。作為互聯(lián)網(wǎng)及地理信息技術(shù)高度融合的產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)地圖集成了各類政治、經(jīng)濟(jì)、文化信息，以及公民個(gè)人行為信息，形成了具有不可估量?jī)r(jià)值的“大數(shù)據(jù)”，其相關(guān)服務(wù)也被推至?xí)r代浪潮的前端。為了準(zhǔn)確把握和順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新節(jié)奏，國(guó)內(nèi)外大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)如谷歌、微軟、蘋果、百度、騰訊、阿里巴巴等均不甘人后，紛紛推出互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)。

互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)包括地理位置定位、地理信息上傳標(biāo)注、地圖數(shù)據(jù)庫(kù)開發(fā)三項(xiàng)內(nèi)容，通過(guò)無(wú)線互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)調(diào)用的地圖也屬于互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)范疇。其中，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)登載的涉及行政區(qū)劃、交通、旅游等有關(guān)專題地圖，憑借其形象直觀、負(fù)載豐富等特點(diǎn)，極大地增強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)信息的可讀性和生動(dòng)性，已被各類網(wǎng)絡(luò)用戶廣泛使用。而隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和相關(guān)應(yīng)用的深入推廣，地圖聯(lián)系各類信息的紐帶作用被最大程度地激發(fā)出來(lái)，作為移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代的一種新潮流，上網(wǎng)按照地圖尋找餐館美食、查詢最佳行駛路線以及根據(jù)實(shí)時(shí)定位進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)簽到等互聯(lián)網(wǎng)動(dòng)態(tài)地圖服務(wù)已廣泛深入人們的生活。

二、新時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)的監(jiān)管依據(jù)

（一）黨中央順應(yīng)時(shí)代大勢(shì)，指明前進(jìn)方向

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記站在戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度多次強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)在人類已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代這樣一個(gè)歷史階段，這是一個(gè)世界潮流，而且互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)人類的生活、生產(chǎn)、生產(chǎn)力的發(fā)展都具有進(jìn)步推動(dòng)作用”。而在對(duì)網(wǎng)絡(luò)和信息安全監(jiān)管的重要性方面，他提到“網(wǎng)絡(luò)和信息安全牽涉到國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，是我們面臨的新的綜合性挑戰(zhàn)，沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全，沒(méi)有信息化就沒(méi)有現(xiàn)代化”，“網(wǎng)絡(luò)安全和信息化是相輔相成的。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，安全和發(fā)展要同步推進(jìn)。要樹立正確的網(wǎng)絡(luò)安全觀，加快構(gòu)建關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障體系，全天候全方位感知網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢(shì)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防御能力和威懾能力”。最近，中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)“問(wèn)題地圖”也做出了重要批示，這些都為互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)地理信息服務(wù)相融合以及互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)的監(jiān)管提出了新的更高要求。

（二）新《測(cè)繪法》緊追行業(yè)動(dòng)態(tài)，照亮前進(jìn)道路

新《測(cè)繪法》中對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)監(jiān)管做出了如下規(guī)定：“互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)使用經(jīng)依法審核批準(zhǔn)的地圖，建立地圖數(shù)據(jù)安全管理制度，采取安全保障措施，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖新增內(nèi)容的核校，提高服務(wù)質(zhì)量”，“地理信息生產(chǎn)、利用單位和互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)提供者收集、使用用戶個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定”。此外，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)和使用過(guò)程中凸顯的國(guó)家版圖意識(shí)教育問(wèn)題，新《測(cè)繪法》在“總則”中強(qiáng)調(diào)了各級(jí)政府和有關(guān)部門，以及新聞媒體加強(qiáng)國(guó)家版圖意識(shí)宣傳教育的責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)調(diào)教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)把版圖意識(shí)教育納入中小學(xué)的教育之中，加強(qiáng)愛(ài)國(guó)主義教育。

三、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)監(jiān)管體制建設(shè)情況

（一）法規(guī)體系建設(shè)

2008 年2 月，國(guó)家測(cè)繪地理信息局會(huì)同外交部、公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、工商總局、新聞出版總署、新聞辦、保密局等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)網(wǎng)站監(jiān)管的意見》，強(qiáng)調(diào)了互聯(lián)網(wǎng)地圖監(jiān)管工作的重要性、艱巨性和長(zhǎng)期性，并提出切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)配合，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)行為，推進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。2010 年5 月，國(guó)家測(cè)繪局頒發(fā)了《互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)的范圍，并依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)建立互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，還首次將手機(jī)、掌上電腦等無(wú)線互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)調(diào)用的地圖等納入互聯(lián)網(wǎng)地圖管理范圍。為深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出的堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益等要求，國(guó)家測(cè)繪地理信息局又于2015 年9 月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)地圖監(jiān)管工作的意見》。

2016 年1 月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《地圖管理?xiàng)l例》，對(duì)規(guī)范地圖編制、確立地圖審核制度、規(guī)范地圖出版活動(dòng)、強(qiáng)化對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)的監(jiān)管、加強(qiáng)對(duì)地圖工作的監(jiān)督管理等提出了明確規(guī)定。特別是為應(yīng)對(duì)信息化時(shí)代“互聯(lián)網(wǎng)+”迅猛發(fā)展的需求，設(shè)置了“互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)”專章，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)中登載使用地圖等行為的安全保密、地圖審核和備案等提出明確要求。這也與《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》（2002 修訂版）、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等相關(guān)條款形成呼應(yīng)。

在此基礎(chǔ)上，2016 年9 月，國(guó)家測(cè)繪地理信息局與中央網(wǎng)信辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)單位使用地圖的通知》，要求各有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)單位增強(qiáng)國(guó)家版圖意識(shí)和安全保密意識(shí)，切實(shí)規(guī)范地圖使用，嚴(yán)格按照《測(cè)繪法》《地圖管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)進(jìn)行地圖審核和登載使用，并要求各級(jí)測(cè)繪地理信息主管部門和網(wǎng)信主管部門要加強(qiáng)溝通協(xié)作，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)網(wǎng)站中登載的地圖開展日常監(jiān)管，對(duì)存在嚴(yán)重違法違規(guī)行為的，聯(lián)合依法進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

（二）監(jiān)管措施和行動(dòng)

國(guó)家測(cè)繪地理信息局聯(lián)合中央網(wǎng)信辦等多部門加強(qiáng)了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)網(wǎng)站的監(jiān)督，積極開展聯(lián)合檢查和協(xié)同處理。成立國(guó)家級(jí)互聯(lián)網(wǎng)地圖監(jiān)管主節(jié)點(diǎn)和31 個(gè)省級(jí)分節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各類網(wǎng)站中登載地圖的日常監(jiān)控、快速判定和及時(shí)處理。積極開展技術(shù)攻關(guān)，組織研發(fā)互聯(lián)網(wǎng)地圖監(jiān)管系統(tǒng)，著力提升監(jiān)管智能化和自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站中登載“問(wèn)題地圖”的持續(xù)監(jiān)控。完善了“問(wèn)題地圖”舉報(bào)機(jī)制，公布了舉報(bào)電話和郵箱，積極發(fā)動(dòng)廣大社會(huì)公眾提供“問(wèn)題地圖”線索。

通過(guò)這一系列法規(guī)體系建設(shè)和具體監(jiān)管舉措的實(shí)施，我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)的監(jiān)管已初具成效，監(jiān)管體制也逐步建立。

四、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)監(jiān)管中存在的困難

（一）自媒體“問(wèn)題地圖”給傳統(tǒng)監(jiān)管方式帶來(lái)挑戰(zhàn)

地圖是國(guó)家版圖的主要表現(xiàn)形式，直觀反映國(guó)家的主權(quán)范圍，體現(xiàn)國(guó)家的政治主張和外交立場(chǎng)，具有嚴(yán)肅的政治性、嚴(yán)密的科學(xué)性和嚴(yán)格的法定性。因此，正規(guī)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)提供者所生產(chǎn)的地圖產(chǎn)品在正式出版和登載之前會(huì)接受相關(guān)主管部門嚴(yán)格的審核。然而一些單位和個(gè)人國(guó)家版圖意識(shí)不足，時(shí)常發(fā)布和使用未經(jīng)審核的錯(cuò)誤國(guó)家版圖，罔顧將我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)按獨(dú)立國(guó)家表示、錯(cuò)繪我國(guó)國(guó)界線和漏繪南海諸島、釣魚島等重大錯(cuò)誤，擅自將“問(wèn)題地圖”上傳和發(fā)布到博客、微博、微信、網(wǎng)絡(luò)論壇等新興的自媒體平臺(tái)上。這些“問(wèn)題地圖”借由互聯(lián)網(wǎng)受眾面廣、交互性強(qiáng)、傳播速度快、影響范圍大等特點(diǎn)，在短時(shí)間內(nèi)造成惡劣的社會(huì)影響，給少數(shù)國(guó)家和組織屢屢借題發(fā)揮，干涉我國(guó)內(nèi)政和侵害我國(guó)國(guó)家主權(quán)提供了借口，也給相關(guān)主管部門追蹤地圖來(lái)源和開展事后應(yīng)急處理帶來(lái)很大困難。

（二）技術(shù)快速發(fā)展給監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)挑戰(zhàn)

出于充分保障國(guó)家安全的角度，目前，只有極少數(shù)具有相關(guān)資質(zhì)的行業(yè)內(nèi)企業(yè)能夠進(jìn)行高精度地理信息的獲取、儲(chǔ)存和處理；而根據(jù)公開地圖內(nèi)容表示的相關(guān)規(guī)定，橋梁的限高限重和坡度、重要隧道的高度和寬度、公路的路面鋪設(shè)材料等屬性信息在我國(guó)都是受限的；依據(jù)原國(guó)家測(cè)繪局于2007 年發(fā)布的《關(guān)于導(dǎo)航電子地圖管理有關(guān)規(guī)定的通知》，我國(guó)所有公開出版、展示和使用的導(dǎo)航電子地圖都要進(jìn)行空間位置的保密技術(shù)處理，這一非線性保密處理技術(shù)對(duì)地圖相對(duì)精度的影響也較大。以上監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對(duì)部分地物屬性數(shù)據(jù)和絕對(duì)、相對(duì)位置精度的獲取限制，與自動(dòng)駕駛等新興技術(shù)實(shí)際應(yīng)用需要達(dá)到的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍有一定的差距。

五、進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)監(jiān)管的建議

互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)已關(guān)聯(lián)政府決策、社會(huì)發(fā)展和公眾生活的各個(gè)領(lǐng)域，事關(guān)國(guó)家主權(quán)、安全和民眾利益。如果針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，將導(dǎo)致十分嚴(yán)重的后果。因此，為貫徹新《測(cè)繪法》的具體要求，針對(duì)目前互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)中存在的主要困難和不足，并保障其在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)高速健康發(fā)展，建議從以下幾個(gè)方面開展行動(dòng)：

（一）完善法律法規(guī)體系，推動(dòng)部門規(guī)章出臺(tái)

在新《測(cè)繪法》、《地圖管理?xiàng)l例》均對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖管理做出重要規(guī)定的背景下，推動(dòng)部門規(guī)章制定工作，將制定專門用于規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)地圖管理的部門規(guī)章列入立法計(jì)劃，形成法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件完備的法律法規(guī)體系。

（二）開啟全程化聯(lián)合監(jiān)管模式，優(yōu)化業(yè)務(wù)監(jiān)管方式

聯(lián)合網(wǎng)信、新聞出版、保密、通信管理等部門，開展對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖的聯(lián)合專項(xiàng)治理，對(duì)違法違規(guī)單位和人員嚴(yán)肅查處，給予曝光。建立部門間情況通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)信息共享、應(yīng)急處置、輿論引導(dǎo)的協(xié)同合作。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)地圖對(duì)時(shí)效性要求較高的特點(diǎn)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)快速審核，提高審核效率。

（三）提升互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)測(cè)繪地理信息成果的開放共享

加快國(guó)家地理信息公共服務(wù)平臺(tái)-“天地圖”建設(shè)，在提升“天地圖”公眾版服務(wù)能力的同時(shí)，適時(shí)推出“天地圖”商業(yè)版。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)新的市場(chǎng)需求，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的、權(quán)威的地圖供給，并進(jìn)一步完善和豐富所提供的標(biāo)準(zhǔn)地圖的種類、內(nèi)容和表現(xiàn)形式，積極引導(dǎo)公眾使用正確的地圖。

（四）掌握互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)發(fā)展動(dòng)態(tài)，制定合理化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

會(huì)同有關(guān)部門，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和地理信息技術(shù)發(fā)展較快的特點(diǎn)，定期對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)單位及用戶群體進(jìn)行深入調(diào)研，了解掌握互聯(lián)網(wǎng)地圖新的服務(wù)需求以及相關(guān)技術(shù)的發(fā)展情況，并將各自行業(yè)的開放領(lǐng)域、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)研結(jié)果相結(jié)合，制定和及時(shí)更新互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)詳細(xì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、涉密數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）加強(qiáng)國(guó)家版圖意識(shí)宣傳和網(wǎng)絡(luò)信息安全教育，鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督

聯(lián)合各有關(guān)部門采取多種形式，廣泛深入地開展國(guó)家版圖意識(shí)的宣傳工作，加深公民對(duì)地圖管理相關(guān)法律制度的了解和中國(guó)國(guó)家版圖知識(shí)的了解。定期面向不同的用戶群體，開展針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)的相關(guān)地圖管理、保密等法律法規(guī)的教育活動(dòng)。建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)公眾積極舉報(bào)互聯(lián)網(wǎng)地圖違法現(xiàn)象。

（六）定期組織座談與培訓(xùn)，強(qiáng)化從業(yè)者的責(zé)任意識(shí)

定期組織從業(yè)人員參加座談會(huì)和培訓(xùn)，引導(dǎo)其依照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行地圖送審和登載使用，強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)地圖登載單位的主體責(zé)任，提高其對(duì)“問(wèn)題地圖”和涉密地理信息的辨別能力，強(qiáng)化其信息安全意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感。