不按規定報告個人有關事項行為辨析

趙艷群

典型案例

郭某，中共黨員，某市管國有企業總經理（正局級，由市國資委任命）。經查，郭某在2019年1月《領導干部個人有關事項報告表》中，對以下內容未填報：（1）本人以房改成本價購買的公房一套，建筑面積48.06平方米，已取得優惠購房產權證;（2）郭某之女婿陳某名下市值60余萬元的股票，相關炒股資金由郭某提供，關聯銀行卡長期由郭某持有，股票交易均由郭某實際控制;（3）郭某委托崔某進行的對外投資100萬元，該筆資金全部來自郭某近兩年收取下屬及客戶的禮金，崔某后將該款以自己名義對外借款生息（年息8%），郭某對此不知情。

處理意見

對郭某的行為如何定性，存在兩種不同意見。

第一種意見：郭某未報告的房產面積較小，宜定性為漏報而非故意隱瞞不報，鑒于情節較輕，可不作為違紀行為處理;此外，因個人有關事項報告表上只要求填報本人、配偶以及共同生活的子女持有股票、基金、投資型保險的情況，并未延伸至子女的配偶以及本人的其他投資形態，故郭某未報告女婿名下的股票以及本人對外大額借款，雖有不妥，但均不宜認定為違紀行為。

第二種意見：郭某違背對黨忠誠原則，隱瞞不報個人重大財產事項，應認定為不按規定報告個人有關事項行為 （以下簡稱不按規定報告行為），構成違紀，且屬情節較重，應當給予其相應的紀律處分。

評析意見

筆者同意第二種觀點。領導干部向組織報告個人有關事項，是黨中央從嚴管黨治吏的一項重要舉措。自1997年建立以來，報告制度歷經四次修改，逐步深化細化和實化。2016年1月施行的《中國共產黨紀律處分條例》，已明確將不按規定報告行為列為違反組織紀律行為之一嚴加禁止。但在黨紀黨規面前，仍有個別人心存僥幸，頂風違紀，甚至采取種種掩人耳目的手段企圖逃避查處，掩蓋廉政問題。對于不按規定報告行為，應嚴格依據有關規定，遵循“應報盡報”“如實報告”原則，牢牢把握違紀構成要件，切實做到定性準確、處理恰當。結合案例具體辨析如下：

第一，關于報告主體。不按規定報告違紀行為的主體是特殊主體，根據2017年2月施行的 《領導干部報告個人有關事項規定》（以下簡稱《規定》），具體包括機關副處級及以上干部，人民團體和事業單位副處級（相當于副處級）及以上干部，以及央企領導班子及中層管理人員、省管國企領導班子成員三類。本案中，郭某為直轄市管理的國有企業總經理，系該企業領導班子成員，屬于規定中明確應當報告的人員之一，在主體身份上完全符合不按規定報告行為的主體要件。

第二，關于報告事項范圍。《規定》第三條、第四條分別規定了八類身份事項和六類財產事項，均與黨員領導干部的權力行為緊密關聯，主要包括：本人的婚姻情況;本人持有普通護照、往來港澳臺通行證以及因私出國（境）情況;配偶、子女及其配偶的從業情況;本人的工資獎金、津補貼以及從事咨詢等勞務所得情況;本人、配偶、共同生活的子女為所有權人或者共有人的房產情況;本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有股票、基金、投資型保險等的情況;配偶、子女及其配偶經商辦企業的情況等。實踐中，瞞報漏報行為也比較容易集中在上述七個方面。本案中，郭某隱瞞不報其為所有權人的房產毫無疑問違反了《規定》。至于其不報女婿陳某名下的股票和委托崔某對外的借款投資，筆者認為，對財產歸屬的判定應以財產公示為基礎并以客觀事實為依據，按照“應報盡報”原則，凡屬本人名下以及本人以他人名義持有的財產均應報告。綜合本案證據，可認定涉案股票和對外借款均系郭某以他人名義持有和投資，實質應歸郭某本人所有。根據《規定》精神及其中應報告“本人……投資”而非“以本人名義投資”的字面表述，郭某均應如實填報。郭某沒有報告，客觀上已侵犯了黨和國家的組織工作管理制度，涉嫌構成違反組織紀律行為。需要指出的是，對于股票、基金、投資型保險之外的其他類型投資，《領導干部個人有關事項報告表》雖未明確列為報告事項，但根據《規定》第四條第一款第四項“本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有股票、基金、投資型保險等的情況”這一列舉與概括相結合的規定，筆者認為，其他類型投資亦應報告，具體可寫入報告中“個人認為需要報告的其他事項”。

福建福州：對照學習新修訂的 《中國共產黨紀律處分條例》

第三，關于違紀情節輕重的認定。按照規定，不按規定報告行為，只有情節較重的才構成違紀。實踐中，可從不按規定報告的事項種類、財產數額、發生的期間次數、造成的后果與影響等幾個方面進行判斷。一般而言，不報事項重要 （如不報告婚姻情況或因私出國情況）、財產金額較大 （如不報告房產一套以上或投資金額30萬元以上）、多次隱瞞不報、在紀律集中整飭過程中不收斂不收手以及引發群眾反映強烈的均屬情節較重。具體認定時，可參照《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》第三條、第四條將其區分為漏報和瞞報兩種行為，前者情節較輕，一般不予紀律處分，后者情節較重，應當給予誡勉直至紀律處分。需要注意的是，未報房產一套，不論面積多少，均屬瞞報。本案中，郭某在黨的十八大后全面從嚴治黨深入推進的情況下，沒有正當理由拒不報告個人住房及本人股票及其他大額投資，欺瞞組織的主觀故意明顯，雖本人極力否認，但從其客觀行為分析并綜合日常生活經驗法則，仍可認定其具有違紀的主觀故意。鑒于其違紀情節較重，且存在兩種以上瞞報行為，應從重處理。依照2018年新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第七十三條第一款第一項的規定，應當給予其黨內警告或者嚴重警告處分。

第四，關于對其他牽連違紀行為的處理。實踐中，行為人不按規定報告的動機是多方面的，有的是出于“好面子”心理，更多的則是為了掩蓋個人在遵紀守法、廉潔從業從政以及道德操守等方面存在的問題。本案中，郭某瞞報委托崔某進行的對外投資，極有可能是為了掩蓋其違規收取下屬和客戶的禮品禮金違紀行為甚至是更為嚴重的受賄犯罪。鑒于郭某違規收禮行為在先，隨后實施的瞞報行為屬于其為了逃避組織調查、掩蓋違規收禮行為而實施的后續行為，兩者之間具有手段與目的、原因與結果的牽連關系，并非兩個彼此獨立的行為，因此不宜分別定性。按照牽連違紀“擇一處分較重的條款”定性處理的原則，鑒于違規收禮行為的最高量紀可至開除黨籍，而瞞報行為僅為黨內嚴重警告，筆者認為，對于郭某的上述行為可直接按照違規收禮行為定性處理，同時將其瞞報行為作為違紀情節予以表述，從而更好地實現罰當其過。

（作者單位：北京市紀委監委案件審理室）