森林公安警力資源狀況調查研究

張安祺

云南省施甸縣森林公安局善洲林場派出所位于施甸縣善洲林場，成立于1989年2月，原名大亮山林區派出所。林場最高海拔2600米，最低海拔1800米，森林覆蓋率97.017%，是3個鄉鎮的水源發源地，為3個鄉鎮11個行政村78個村民小組的人畜飲水、熱區灌溉和水土保持提供保障。后于1993年因無辦公用房與姚關林區派出所合署辦公。因工作需要于2012年10 月更名為善洲林場派出所并恢復重建，2013年新建450平方米辦公業務用房，2015年4月派駐民警開展工作。根據“三定方案”為副科級所，現有民警5人，輔警4人，管轄姚關鎮、舊城鄉、萬興鄉、酒房鄉、擺榔鄉等五個鄉鎮及善洲林場，轄區涉林總面積約5萬公頃。

一、善洲林場派出所警力資源現狀

（一）人均管轄過廣

善洲林場派出所民警每人平均管轄森林面積為5公頃，人均管轄人口約2萬人。2013年2月中國新聞網發布的一則新聞指出，世界各國警察與人口數量的平均比例是35名警察/萬人。善洲林場派出所管轄的人口約有10萬人，按上述比例換算得出善洲林場派出所警力人數應該遠遠超過5人。但這也與我國復雜的基本國情有關。由此看出，該派出所的民警管轄的范圍過大，管理的人數過多，這必然導致民警們的注意力分散，非警務活動多過，使民警不能將有效的時間集中在警務活動范圍內，造成警力資源的浪費，較低森林公安辦事效率。

（二）警力人才資源流失

在市場經濟體制下，人才都是以滿足自身最大利益的前提進行流動，在森林公安中也是如此。

警力資源的流失有各種各樣的原因，本團隊經過對研究對象的觀察和分析，森林公安的人才流失主要分為兩種：

第一種警力人才在森林公安范圍內對內流失。民警經過幾年的基層森林公安鍛煉，調到其他工作環境和條件更好的森林公安。每屆警校畢業生除非非常優秀，否則不可能直接到省廳、中央等高級別的工作單位，一般的警校畢業生必須經過幾年的基層警務工作經驗才能夠有資格往條件更好的地方調動。這樣就使得剛參加森林公安工作的民警們形成一種定式思維，只要在條件艱苦的基層森林公安工作滿一定的年限，就可以調離艱苦的工作環境到工作環境和條件更好的地方。

第二種是警力人才在森林公安范圍外的對外流失。森林公安，尤其是基層森林公安需要長期的駐扎在轄區森林管轄范圍內，遠離市區，生活方面不是很方便。以善洲林場派出所為例，施甸縣善洲林場派出所的各種硬件設施都是比較齊全的。熱水24小時供應正常，4G網絡全面覆蓋，標準房間設置的住宿環境，飲食由專人負責派出所的食堂。

可以說善洲林場派出所的硬件條件已經超過云南大多數地方公安的硬件條件，但即使在這樣相對好的工作環境中，不少民警也不打算在此長期工作。于是民警們就通過各種途徑調離基層森林公安，2017年6月，剛通過公安機關考核的一名民警因為離自己的家太遠，工作環境又太過艱苦，主動選擇放棄了這份工作。當然也有在職民警選擇考研深造、參加司法考試進去檢察院、法院系統，但這樣已經不具備人民警察的身份，也不再承擔保護國家森林資源的責任。

（三）輔警人員文化素質不高

善洲林場派出所僅有的兩名輔警的文化程度最低是初中水平，最高是高中水平。而根據《隆陽區森林公安局2014年公開招聘警務輔助人員公告》的有關規定，首先在隆陽區內（施甸縣屬于隆陽區），輔警人員的最低學歷應該為高中，而善洲林場派出所里的一名輔警人員的學歷僅為初中；其次，該公告還指出，“輔警人員不占用公安政法專項編制，不具有人民警察和公務員身份，不具備執法主體資格，不行使人民警察職權。經綜合考核后，確定聘用的警務輔助人員與隆陽區森林公安局委托的勞務派遣公司按規定程序訂立勞動合同，并派遣到區森林公安局工作。”該文件說明隆陽區內的輔警人員都是合同制，由政府統一負責管理工資待遇。簽訂的合同到期后即可離開，也可以繼續和政府簽合同。實際操作與正式規定文件的不相符導致了在招錄輔警人員時僅僅只是滿足其他一定的要求，并不是要求輔警人員有太高的文化水平。

輔警人員本身在參加工作時就沒有經過專業培訓，也沒有具備有關知識體系，有時甚至也會出現法律意識淡薄的情況。因此對輔警人員的挑選更應該嚴格按照要求，文化素質過低的輔警人員會導致他們在工作過程中的不規范行為，進一步影響森林公安的整體形象，不利于森林公安與村民們的交流。但是森林公安在面對碩大的管理面積，不得不增添輔警的力量來緩解警力不足，如果輔警人員僅僅只是合同制員工，那么如果他們覺得如果不適合森林公安工作，只要合同期滿，就可以離開。

（四）警務保障不到位

警務保障是使森林公安各項工作穩步進行的有力后盾。警用裝備保障不到位是限制善洲林場派出所森林公安警力資源合理運用的最大障礙。

善洲林場派出所乃至全國森林公安的經費都是由當地政府審批管理。不同于國家林業局直接給森林公安撥錢，政府在財政預算中可能不完全清楚森林公安具體需要的經費，也可能當地經濟發展不平衡，限制或減少了對森林公安財政的預算。善洲林場派出所的武器裝備只有一般的警用裝備，如警棍、防爆盾、辣椒水等，并未配置槍支。公務用車僅一張三菱越野車，使用年限為6年，該越野車因長期在山林中來回穿梭導致底盤磨損嚴重和機動性能嚴重下降，派出所所長向施甸縣森林公安申請再配置一輛警務用車卻遲遲沒有回音。去年年底，該派出所剛采購了一批物資，包括為方便現場勘查而購買的單反照相機、為方便群眾辦事而購買的便攜式打印機。之前民警們辦案使用的是一般的卡片相機，低性能的相機對現場勘查的效果不理想；而在辦案的過程中，對破壞森林生態資源的村民，民警們需要在山間行駛2個小時的車程把犯罪嫌疑人帶到善洲林場派出所內接受訊問。

經費保障不到位以及警用裝備的不完備限制了森林公安工作的開展，影響民警工作的積極性，同時還會降低民警的辦事效率。時間久了，民警還會對警用裝備產生陌生感，在實戰中難免出現意外。

二、對善洲林場派出所存在問題的原因分析

關于以上以施甸縣善洲林場派出所為例分析得出的森林公安警力資源狀況所存在的問題，在全國森林公安當中具有某些共同的特點，究其原因可以分為警察個人價值觀的因素和管理制度的因素。

（一）森林公安民警未能樹立正確的職業觀

民警不能正確的認識到森林公安工作的困難，未能正確扮演職業角色，造成民警對森林公安工作的反感，同時造成民警工作幸福感不高，從而引發上述問題。

人的行為產生的原因是因為動力的存在，而人的動力來自人們對美好生活的向往。如果森林公安民警對森林公安的工作失去信心，這會導致整個森林公安的警力出現問題。美國管理學家馬斯洛在其理論中講述到，人的需求是有層次的，只有滿足最低的需求才會產生新一級需求。在善洲林場派出所中，剛工作1年的民警已經在考慮再工作2年便調離這里，問其原因，無非就是離家遠、生活不方便等客觀原因。民警自身沒有正確樹立森林公安職業觀，吃不了苦，忍受不了這樣艱苦的環境，從而導致森林公安基層警力不足。而每當經培訓后在工作上手熟練的民警又因為工作出色被調離，單位里又要重新培訓下一批新入警的學員，造成資源的浪費。

筆者認為，善洲林場派出所在硬件方面最大的缺點就是周邊都是森林，與外界的聯系不通暢，民警個人物資購買不方便，需要長時間駐扎在森區派出所。但這些問題都是可以克服的，森林公安的使命是為了保護國家森林資源，同破壞森林資源的違法分子作斗爭，這勢必要求森林公安民警要長期駐扎在林區內，密切關注森林中的各種事態，及時發現隱患。因此，森林公安民警應該有極高的政治覺悟和本著為人民服務的決心，不受花花世界的干擾，在平凡枯燥的崗位上堅守，在日日夜夜的堅守中完成廣大人民托付的光榮神圣使命。

（二）森林公安在雙重領導下的人事權復雜

森林公安的現行管理體制是國家林業局和公安部的雙重領導，以林業主管部門為主，公安部門進行業務上的指導。善洲林場派出所的上級單位是施甸縣森林公安局，施甸縣森林公安局不僅受施甸縣林業局的管理，還受施甸縣公安局的業務指導，施甸縣林業局負責黨政工作，施甸縣公安局負責公安業務指導。同時，他們還有一個共同的上級單位保山市森林公安局。

對森林公安的雙重管理究其原因是因為森林公安的業務特殊性。當森林公安民警在查處林業行政案件時需要出示有國家林業局頒發的林業行政執法證件，此時森林公安民警的身份是林業執法人員；當森林公安民警在辦理林業刑事案件時需要出示人民警察證，此時的身份是人民警察。

有共同的上級機關，那就會出現一個問題：招錄新增人員時哪個主管部門說了算。筆者通過調研發現，對于編制人員的問題，起到關鍵因素的是兩個單位，一個是人力資源和社會保障局，另外一個是當地政府。人事權既不在林業主管部門里，也不在當地森林公安局里。如果云南省內的森林公安需要使用調動民警的方式增加警力，就要走一個相當復雜的流程。例如，騰沖市森林公安局的民警需要調動到施甸縣森林公安局，同時需要騰沖市森林公安局、騰沖市林業局、騰沖市人力資源和社會保障局、施甸縣森林公安局、施甸縣林業局、施甸縣人力資源和社會保障局的簽署蓋章同意后才能實現人員的調動。

（三）政府對森林公安的資金保障不到位

善洲林場派出所的編制并沒有滿編，還有空缺，次要原因是如果想要真正增加警力，并不只是簡單的增加警察人數。主要原因還是因為施甸縣政府的資金保障不到位，如果將編制填滿，施甸縣政府在財政上會承受巨大的壓力。但假若沒有及時補充警力，只會導致森林公安的日常事務繁重，人手不夠，民警需要同時處理多項事情。所以只能夠在降低招錄輔警標準的情況下增添人手，以緩解警力不足。輔警人員的日常工作是輔助正式民警辦理案件，處理糾紛，并沒有實際的執法權。

我國的各黨政機關施行屬地管理，由當地政府統一管理，因此一個地方政府辦事效率的高低就決定了一個地區的經濟發展。經濟發展好的地方，人民政府資金自然就多，政府對各項工作的投入就多，各級單位的資金保障就到位。而施甸縣在整個云南的經濟發展并不樂觀，很多河流都還沒有治理干凈，街道上彌漫著許多灰塵，施甸縣人民政府的壓力確實較大。政府的資金必須優先投入到最為緊迫的項目，例如環境治理、道路維修等。 政府資金短缺，對森林公安的經費保障就無從說起。

三、對善洲林場派出所改革警力配置的對策

通過對云南省善洲林場派出所的警力資源分析，筆者認為，該派出所在警力資源配置上存在一定的問題，現針對上述提出的問題，提出相應的解決對策。

（一）科學配置森林公安警力資源

警力資源中最為重要的一個環節是人力資源，如何在現有編制不超額的情況下提高警力資源一直是學術界關注的問題。而被人們所熟悉的由英國警務學家約翰安德遜提出的無增長改善論為我們改善警力配置提出了很好的構想。約翰遜認為，在他做的各種有關實驗數據中發現，只是一味的增加警力人數并不能遏制犯罪事件的發生，相反，在民警人數增加的同時，當地的犯罪率也在不斷的上升。

根據無增長改善論，在無法增加現有編制的情況下，森林公安想要增加警力資源中的人力資源，可以從以下幾個方面落實：

第一，壓縮編制，充實一線森林公安工作。

編制人員的合理配置要做到精簡機構，層級清楚，充實基層，優先保障的精神。人員的配置要應崗聘人，人員的工作要因人而異，這樣才能同崗位的需求與人員的個人能力相匹配。同時，壓縮編制的目的是為了減少政府的財政支出，保證森林公安錄用時的個人質量。一線民警警力不足是因為警員流動不通暢，中層民警人員擁堵，基層民警無人鎮守，警力的下放能夠將森林公安的大部分警力用在解決實際矛盾問題當中，及時處置各類問題，

第二，提高森林公安民警個人單兵作戰能力

公安機關民警在出警的時候必須由兩人組成，但在這里強調的單兵作戰能力是指民警個人的專業素養以及應急反應能力。加強對民警的培訓，定期組織民警學習。當森林公安民警的個人能力提高后，整個森林公安隊伍的能力就會提高，原本需要所長帶隊才能處理妥當的問題現在民警自己就能辦好，這不僅展現了一名森林公安民警的價值，也使得警力得到解放。不過，提倡民警單兵作戰能力的同時，森林公安民警需要有扎實的職業素養和職業技能，能夠對各類突發事件及時反映，正確處置，這也會對森林公安民警自身帶來不小的壓力。

第三，權力的下放或授權，提倡創新改革，按照各地森林公安的實踐，合理地做出決策。

率先在云南森林公安施行的《云南省林業部門相對集中林業行政處罰權的權限范圍》正是權限下放的一個事例。以文件的形式賦予森林公安權力，將原本需要經林業主管部門申請的行政處罰權賦予森林公安，很大程度上提高了森林公安民警的辦事效率，使基層森林公安民警擁有更大的自決權。

（二）建立健全對森林公安民警的激勵機制

森林公安民警在工作中不僅僅是為了金錢和榮譽，有時更是為了實現自身的人生價值。因此針對不同的民警運用適當的激勵措施。有些民警更注重工資待遇，此時就應該多關注對此類民警的工資待遇，對按時完成目標的民警發放適當的金獎；有些民警更注重職位的高低，這樣就應該多讓這類民警參加警銜的進階培訓，提高民警自身能力。民警工作效率的高低不僅和民警個人追求有關，還與民警自身的個性息息相關。有的民警性格穩重，適合單調乏味卻十分重要的工作。有的民警性格開放，更加適合制定決策。

對森林公安民警激勵的目的是為了使人留得久，守得久，坐得久。激勵的內容還要和民警的工作息息相關，不能使民警覺得自己得到的獎勵和自己所做的工作不相符，得到表揚不是因為自己工作完成得好，而是其他原因，這樣就會對民警造成心理打擊，使民警不能融入森林公安民警這個角色。森林公安的領導要讓每一個民警都對森林公安這個大集體產生歸屬感，時刻充當保衛森林的衛士，打破以往工齡與待遇成正比的傳統，恪守崗位因人而異的管理制度，保證森林公安始終保持充分新鮮的“血液”。

（三）借鑒外國森林公安管理模式

森林警察的設立不僅僅只是我們國家，我們可以參考意大利森林警察在管理上的成果與經驗。

意大利的森林警察從中央到地方實行垂直管理，各地的森林警察與地方政府是協調關系，地方森林警察經費并不是由地方政府開支；意大利森林警察的經費納入國家財政預算，由中央直接供給，再由森林警察總部劃撥到各地。不經過當地政府，錢直接撥到森林警察手里，財政保障充足，避免了其他事項的干擾；在意大利，只要與林業相關的事項，如林業行政處罰和刑事處罰，都在森林警察的職權范圍內。森林警察承擔著林業的全部執法職能，只要違反有關法律的規定，森林警察均有權制止和處罰，意大利森林警察建立了行政與司法權相統一的林業執法體系。

筆者通過比較意大利森林警察與我國森林公安的特點認為：

首先，在森林公安的管理體制上是值得我們學習和借鑒的。明確的職權劃定，規范了機構的設置，使得隸屬關系更加明確，通過法律明確的規定，賦予了森林公安正當的權力，使得森林公安在行政處罰的位置上不顯得尷尬，保障了森林公安合法有效的看展各項工作。

其次，要提高對林業系統的投資。我們國家在管理體制上與意大利有著本質的區別，因此不可能實現中央對地方的直接領導，為此我們要借鑒意大利對于林業系統的重視，提高對生態環境建設的投資。習近平總書記曾說過：“綠水青山就是金山銀山”。為此，我們應該把握好生態文明建設這一關，不能走先污染后治理的老路。同時要加大對生態建設的投資，保障森林公安隊伍發展過程中的各類需要，提高森林公安民警的辦事效率，留住人才。

（四）挖掘社會警力解決森林公安警力不足

警力資源不僅指公安民警人力資源，還應包括可以利用的一切人力資源。例如輔警力量和群眾力量。合理運用這一部分社會警力，便可在一定程度上解決警力不足的現狀。因此，要挖掘社會警力的力量，可以從以下幾點著手：

第一，利用宣傳教育力量。根據涉林案件的案發特點，定期發布治安動態預報和警示，增強群眾安全預防意識。要以社區警務活動為載體，根據季節特點和農村治安實際，結合巡防工作。例如森林防火期更要做好防火的宣傳，杜絕一切火源進入林區，每個入林口都要設置卡點進行檢查。

第二，利用群眾力量。對轄區管轄范圍進行合理規劃，整合民力，建立以以村民為主體的巡邏隊，把巡邏的觸角延伸到每一角落，充分發揮以快制快的動態治安防控優勢。同時還要給群眾進行一般緊急情況的處理培訓，方便群眾在發現違法犯罪行為的時候能夠及時緩解事態的發展，并能夠在第一時間聯系到森林公安民警。

第三，利用輔警力量。輔警作為緩解森林公安警力不足是一支不可或缺的隊伍，盡管輔警在業務處理上沒有正式森林公安民警處理得當，但他們在森林公安管理執法過程中也發揮著輔助的作用。對一些相對普通的工作內容而言，例如值班，上山巡防等，這類工作交給輔警完成將大大減少正式民警的工作量，騰出更多的時間來完成需要經過專業培訓才能完成的任務。

本文系國家級大學生創新訓練項目“森林公安警力資源狀況調查研究——以云南省施甸縣善洲林場派出所為例”（項目編號：205041728）研究成果

作者系南京森林警察學院公安管理專業1504班學生