國家機關同人大代表聯系的現狀分析和方法探究

鐘雄浩

按照憲法和代表法的規定，各級人大代表是各級國家權力機關的組成人員，代表人民的利益和意志，參加行使國家權力。隨著我國社會主義民主政治建設的不斷深入，人民代表大會制度更加深入人心，人大代表的作用更加突顯。面對新時代新形勢新要求，如何更好順應人民代表大會制度不斷完善發展的需要，更好接受人大代表的監督，充分發揮人大代表的作用，從而不斷加強和改進自身工作，是擺在各級國家機關面前的一個重要課題。筆者認為，進一步加強同人大代表的聯系是必由之路。

國家機關加強同人大代表聯系的重要意義

各級國家機關加強同人大代表的聯系，是實行人民代表大會制度的內在要求。筆者認為，國家機關加強同人大代表的聯系的重要意義主要有三個方面：

有利于通過人大代表了解民情、反映民意、集中民智、凝聚民力。人大代表來自人民、服務于人民，對人民群眾生活中的實際困難及愿望和呼聲了解最深入、感受最真切。國家機關通過加強同人大代表的聯系，可以架起國家機關與人民群眾聯系的橋梁，更好地收集人民群眾的意見，從而使人民群眾的訴求和愿望能更好地傳遞到國家機關，使國家機關制定的各項方針、政策、文件能夠更好順應群眾呼聲，反映群眾意愿。

有利于促進國家機關改進和提高工作水平。人大代表來自各行各業，基本都是各行各業的精英，他們看問題的角度更為多維，眼界更為寬廣，不乏真知灼見，國家機關通過加強同人大代表的聯系，主動接受人大代表的監督，聽取人大代表的意見，可以發現工作中的不足和問題，可以拓寬解決問題的思路和舉措，從而推動問題解決，不斷改進和提高工作水平。

有利于紓解國家機關與人民群眾的矛盾。各級國家機關在履行職權過程中，難免會出現不明是非的群眾對相關工作不理解、不支持的情況，甚至會出現部分國家機關工作人員罔顧群眾利益、損害群眾利益的情況。這時，人大代表作為國家機關和人民群眾之間橋梁和紐帶作用就顯得特別重要。國家機關可以發揮人大代表的“緩沖區”作用，通過人大代表，加強與人民群眾的溝通，得到群眾更多的理解和支持，從而避免造成不可收拾的嚴重后果。

國家機關同人大代表聯系的現狀分析

國家機關加強同人大代表的聯系由來已久，并在不斷的探索中持續前行，取得了比較好的效果，贏得了人大代表的肯定和支持。

（一）聯系制度普遍建立

聯系代表，制度先行。從目前看，各級國家機關基本都建立了相關聯系代表的制度。

人大方面：自2013年全國人大常委會首創委員長會議組成人員聯系全國人大代表制度以后，2014年4月，全國人大常委會委員長會議又審議通過了《關于全國人大常委會委員聯系全國人大代表的意見（試行）》，要求每位常委會委員直接聯系1至3名所在選舉單位的全國人大代表。據統計，2014年，全國人大常委會共有140名常委會委員通過各種形式，與333名代表建立起日常聯系和溝通，有力推動了常委會聯系代表的廣度和深度。在全國人大常委會的推動下，各級人大都建立健全了聯系代表制度。如梅州市于2014年制訂出臺了《關于梅州市人大常委會主任會議組成人員聯系人大代表和市人大代表密切聯系人民群眾的意見》，主任會議組成人員各直接聯系5名代表。

政府方面：國家層面，國務院辦公廳基本每年都會發出關于認真辦理人大代表建議和政協委員提案的通知，切實加強與人大代表的聯系。地方層面，各級政府也把辦理人大代表建議作為與人大代表加強聯系的一種重要方式，切實加強與人大代表的聯系。部分地方政府還建立了與各級人大代表聯系的相關制度。如2000年2月，安徽省人民政府作出了《關于建立與省人大代表聯系制度的決定》，進一步加強省政府與省人大代表和在皖全國人大代表的聯系。

監察委員會方面：通過建立聘請人大代表為特約監察員的相關制度和邀請人大代表列席監察委員會相關會議制度等加強同人大代表的聯系。目前，中央紀委國家監委和大部分地方監察委員會已經聘請了部分本級人大代表作為特約監察員。同時，各地也正在探索推進邀請人大代表列席監察委員會相關會議。如2018年，江蘇睢寧縣監察委員會出臺了《睢寧縣監察委員會邀請人大代表列席（參加）相關會議（活動）實施辦法（試行）》，辦法明確規定，監察委召開監委委員會議、年度工作總結表彰會議等，應邀請不少于3名人大代表列席會議。

法院方面：2000年，最高人民法院出臺《關于加強與人大代表聯絡工作的決定》，為加強人民法院與全國人大代表和地方各級人大代表的聯絡工作，提供了遵循。各級人民法院都根據最高人民法院的決定，結合當地實際研究制定了貫徹意見，并予以落實。

檢察院方面：2003年，最高人民檢察院出臺《關于檢察機關加強同全國人大代表聯系工作的意見》，從理論層面上將人大監督落到實處。在最高檢的推動下，全國各級檢察院切實采取有力措施做好與人大代表的聯絡工作。如梅州市人民檢察院于2015年連續制定了《關于進一步加強與人大代表聯絡自覺接受人大監督的工作意見》《關于進一步做好與人大代表結對聯系工作制度》等文件，確保人大代表聯絡工作實現經常化、制度化，轉入正常化、規范化。同時，梅州市人民檢察院還配套制定了《梅州市人民檢察院聯系人大代表工作的結對聯系安排表》，建立經常聯系制度，實現工作常態化。安徽省人民檢察院還在全國檢察機關率先建立人大代表約見檢察長制度。

（二）聯系機構逐步健全

中央對人大工作和代表工作一直就很重視。早在1955年，全國人大就決定在省級設立全國人大代表辦事處，但這一做法沒有得到完全落實。十一屆三中全會后，各省級人大常委會相繼設立，與代表的聯絡進一步加強。1992年制定的代表法中，將全國人大常委會和省級人大常委會共同為全國人大代表依法履行職責提供服務和保障，以法律的形式作了明確規定。2005年，中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》，明確規定在省級人大設立全國人大代表聯絡處。多年來，我國縣級以上的各級人大參照全國人大代表聯絡機構設置的辦法，基本都建立了負責本級人大代表聯絡工作機構。其中梅州市人大常委會還于2007年單獨設立代表聯絡工作委員會，專職負責代表聯絡工作，是全省單獨設立代表聯絡工作委員會的兩個地市之一。

“一府一委兩院”為加強同人大代表的聯系，也普遍設立了代表聯絡機構。政府方面，縣以上各級政府基本都在政府辦公廳（室）內設有議案建議提案機構，專門負責協調人大、政協工作。“兩院”方面，市級以上也基本相應設立有負責人大代表聯絡工作的專門機構或者配備專(兼)職人員。

（三）聯系方式多種多樣

人大方面：人大代表列席人大常委會會議，已成為各級人大常委會充分發揮代表作用的一個重要形式。此外，人大代表約見國家機關負責人也成為近年來的熱點。大連市人大常委會早在2010年就審議通過了《大連市人民代表大會代表約見國家機關負責人辦法》，規范了約見的提出，限定了約見的對象，明確了約見的事由，規定了約見的程序，確定了約見雙方的權責。

“兩院”方面：積極邀請人大代表參加座談會、視察“兩院”工作，并聘請人大代表擔任人民審判員、檢風督查員、執法監督員、案件質量評議員等。其中，河北省高級人民法院僅2018年就邀請代表9次視察法院工作，邀請人大代表旁聽減刑、假釋案件庭審4次。

這些年來，各級國家機關圍繞加強同人大代表的聯系積極進行探索，積累了許多行之有效的經驗，有的已經形成工作制度。但也存在一些問題，影響了這項工作更有效地開展。

一是重視程度不夠。部分國家機關對加強同人大代表聯系工作認識不夠到位，錯誤地把人大代表的監督單純的看成糾錯，而沒有深刻認識到監督工作蘊含的真正含義即監督本身也包含著支持，導致主動爭取人大代表監督的少，對加強同人大代表聯系的現實意義和作用認識不夠到位。

二是聯絡機構設置五花八門，大部分未單設。人大方面，據統計，全國人大及各省（市、自治區）人大設立的代表聯絡機構中，所轄的部門不同、行政級別也不同。全國人大的代表聯絡機構是在全國人大常委會辦公廳下面的聯絡局，行政級別為廳局級，具體負責的是代表議案建議辦理處；而北京、天津、福建等省（市）人大的“代表聯絡機構”單列，且直接由人大常委會管轄，行政級別也為廳局級。其余省份的代表聯絡機構，都是在人大專門委員會或者人大常委會的工作委員會下面設立代表聯絡處（室），行政級別則為處級。而一些處級代表聯絡處（室）的上級主管單位名稱、職能也不一致。而“一府一委兩院”在這方面顯得更為薄弱。多數基層“兩院”沒有專門的接受人大監督的辦公部門，有的即使設有聯絡辦事機構，也都是設在政工科或者辦公室等綜合部門，缺乏長效的聯絡機制。

三是約見國家機關負責人開展不是十分普遍，而且約見對象范圍不夠完整。以廣東為例，雖然近年來湛江、清遠、江門、深圳等地級以上市以及興寧等縣級市在代表約見政府機關負責人方面已有一些探索，但大部分地方并未開展這項活動。即使有開展約見活動的地方，在制定代表約見國家機關負責人相關辦法方面，也存在規定的約見對象范圍偏小的情況。如廣東省出臺的《省人大代表閉會期間約見國家機關負責人暫行辦法》規定代表的約見對象是廣東省本級國家機關負責人，明顯比代表法規定的“約見本級或者下級有關國家機關負責人”范圍要小。

四是監察委員會聯系人大代表的方式方法有待探索。從目前情況來看，各級監察委員會在接受人大監督特別是在聯系人大代表方面還嘗試得比較少。大部分縣級以上人代會未將聽取監察委員會工作報告列入議程，大部分市、縣監察委員會在與人大代表聯系方面只是停留在邀請代表參加一些會議上，聘請人大代表為特約監察員方面也是剛剛起步。

五是聯系活動流于形式。目前，各級國家機關與人大代表聯絡的方法主要是圍繞聽取工作報告、邀請參與活動、報送信息等。這些聯系方法監督面窄，實質性效果不夠明顯。而且，國家機關邀請人大代表參加各類活動，聽取代表意見建議雖然較多，但對人大代表在座談中提出的意見建議，反饋意見建議落實情況的機制不夠健全、渠道不夠通暢，給人大代表造成“提了也是白提”的錯覺，嚴重挫傷了代表的積極性。

進一步加強和改進國家機關同人大代表的聯系

作為國家機關，各級人大和“一府一委兩院”都要重視和加強同人大代表聯系，建立健全工作機制，更好地發揮人大代表在代表人民的利益和意志、依法參加行使國家權力方面的作用。

提高思想認識。作為國家機關，一定要在思想認識上更加重視代表聯絡工作，把聯絡工作擺上重要位置，增強工作的主動性。尤其是各級監察委員會作為新設的國家機關，要擺正位置，充分認識“由人大產生，對人大負責，受人大監督”的必然性。監察法規定：“ 各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。”“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查。”這些規定充分說明了人大與監察委員會、人大代表與監察委員會的關系，所以監察委員會接受人大代表監督，加強同人大代表聯系是有法律依據的，是法律規定的必須履行的義務。

完善聯絡機構。各級國家機關都應設立代表聯絡機構，而且人大和“一府一委兩院”在各自系統內的代表聯絡機構最好能統一設置，以便上下形成對口相接。作為人大，要在這方面帶好頭，尤其是地市以上市人大常委會，要單獨設置代表聯絡工作委員會。對于一些人數有限、不具備成立專門機構條件的政府部門，應配備專人負責。由于代表聯絡工作是一項政務性較強的工作，所以，一定要選調政策理論和業務水平高、有綜合協調能力、有嚴謹細致工作作風的人員從事代表聯絡工作。

健全聯絡制度。作為各級國家機關，應就代表聯絡工作的內容、工作程序等建立健全相關的規章制度，而且要便于操作，構建責任明確、組織有序、聯系及時、運轉高效的工作機制，使聯絡工作達到制度化、規范化。

加強創新探索。各級國家機關要堅持代表聯絡工作始終以尊重代表、服務代表為價值取向，以實現依法監督、依法行政、依法監察、公正司法為目標，深入進行探索，不管是聯絡載體還是活動方式等，都要科學、合理，切合實際；要盡量多組織一些必要的活動，以加強監督與被監督者之間的聯系、溝通與理解，不斷擴大代表聯絡工作的層面和效果；要加強新媒體運用，建立起代表聯絡工作的網絡工作平臺，結合本地的實際，開發研制代表聯絡工作管理軟件，使全系統的聯絡工作形成網絡化和規范化管理，以便更充分地發揮聯絡工作的職能作用。

增強聯系實效。要增強工作的主動性，豐富與代表聯系的內容，注重實效，避免形式主義。一是要重點加強代表議案建議辦理。各級人大要高度重視代表議案建議辦理工作，把督辦代表議案建議作為加強同人大代表聯系的一項重要工作來抓，采取多種措施，對建議辦理進度、辦理質量進行督辦，推動“一府一委兩院”完善辦理機制，提高工作質量和辦結率，切實把代表建議落到實處，從而真正使代表滿意、群眾受益。“一府一委兩院”要根據以重點帶全面的原則，把聯絡工作的著力點放在辦好每一件代表議案建議上，并使一般性的聯絡工作都要緊扣這個重點，為這個重點的突破開辟“綠色通道”，加強代表議案建議辦理工作，按時回復，真正做到件件有著落、事事有回音，并力爭使代表建議的辦結率、回復率、滿意率達到100%的目標。二是要建立健全落實代表意見反饋機制。各級國家機關除了要認真督辦、辦理代表在人代會上提出的議案建議外，對平時邀請人大代表參加各類活動，聽取代表意見時代表提出的意見也要高度重視，要建立健全落實代表意見反饋機制，體現對代表的充分尊重。對落實不了的意見，要向代表解釋清楚。三是要加強代表知情知政保障。各級國家機關要多向代表報送時效性強、有針對性的實質業務工作，增進代表對國家機關工作的了解，切實保障代表的知情知政權利。■

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