淺談信賴保護原則在行政協議案件審判中的適用

陳超 盧瑜

當前，地方政府在發展經濟過程中以“新官不理舊賬”、政策變化、規劃調整等理由違約、毀約侵犯民營企業家合法權益的行為不同程度存在。習近平總書記在民營企業座談會上的重要講話以及黨中央、國務院出臺的有關支持民營企業發展壯大的各類政策舉措，為促進民營企業發展并走向更加廣闊的舞臺注入了強大動力和堅定信心。最高人民法院《關于充分發揮審判職能作用為企業家創新創業營造良好法治環境的通知》中也提出具體要求：“妥善認定政府與企業簽訂的合同效力，對有關政府違反承諾，特別是僅因政府換屆、領導人員更替等原因違約、毀約的，依法支持企業的合理訴求。”針對政府不誠信行為，人民法院應依法判決政府有關部門承擔責任，尤其是要求政府繼續履行協議的行政案件，行政機關一方應當作為誠信履責的典范，發揮示范效應，保證行政協議的有效履行。現就信賴保護原則在行政協議案件審判中的適用淺述如下。

信賴保護原則在行政審判中的適用情況

隨著2003年《行政許可法》的實施，政府誠信成為一項重要的法治原則。誠實守信是市場經濟的基本要求和重要保障。政府失信不僅損害當事人合法權益，更容易造成不誠信的社會風氣，從而嚴重損害市場經濟秩序。從司法實踐看，近幾年以政府不守誠信為由要求政府履行承諾或者承擔補償、賠償責任的案件不斷增多，爭議標的越來越大，甚至達到數億元。以行政協議案件為例，2015年河南全省法院受理102件，2016年躍升至216件，2017年受理235件，2018年受理435件，大多與行政機關失信行為有關。行政機關不守誠信的主要表現是：隨意改變行政協議條件或者違背協議約定，損害相對人利益；違法承諾企業或個人使用土地，待企業或個人使用土地實施建設后，又以承諾不合法為由收回土地使用權；為招商引資，違法許諾減少土地出讓金、減免稅收或者先建后批等等，而后又因領導更換、“新官不理舊政”等因素拒不履行承諾。

信賴保護原則的內涵和價值

清華大學著名法學教授、博士生導師何海波在其第二版《行政訴訟法》教材中闡述道：信賴保護原則通常是指，當事人基于對公權力行為的信任而作出一定的行為，這種行為所產生的正當利益應當予以保護。信賴保護原則肇始于德國，并為日本和我國臺灣地區所繼受。它與英國法上的合法預期原則、美國行政法上的禁止反言原則存在相似之處。《行政許可法》頒布之后，我國行政法學界普遍認為該法第8條直接體現了信賴保護原則，第六十九條是信賴保護原則的延伸。《行政許可法》第八條第一款規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。”第八條第二款規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”第六十九條規定了可以撤銷行政許可的情形以及在撤銷行政許可有關補償的相關規定。第六十九條第一款規定了基于行政機關違法行使職權可以撤銷行政許可的五種情形。第二款規定了基于可歸責于被許可人的應當撤銷行政許可的情形。第三款規定了不得撤銷的情形，也就是在撤銷行政許可“可能對公益造成損害的不予撤銷”。

有學者提出信賴保護原則是誠信原則在行政法中的運用，誠信原則即誠實信用原則，其基本含義在于行使權力（利）、履行義務，應依誠實及信用之方法。這一原則本為民法的最高原則，被稱為私法的“帝王條款”，“貫穿了整個私法的實體法和程序法的全部”，其宗旨在于實現當事人之間及當事人與社會之間利益關系的平衡，目的在于保持社會穩定與和諧的發展。東南大學周佑勇教授認為“信賴保護原則是誠信原則在行政法領域中的具體體現”，還指出“英國的‘保護合理期待原則，即具有誠信原則的實質意義”。德國學界目前占主導地位的觀點還是認為，由于信賴保護原則在特定范圍內對居于憲法位階的依法行政原則構成了限制，它必然應以至少居于憲法位階的原則為基礎，而民法上的誠信原則并不能滿足此要求。

筆者認為：由于“誠信”與“信賴”兩詞字面表述以及內涵上的相似性，不容置疑地信賴保護原則與誠信原則會存在相似之處，誠實信用原則同時約束雙方當事人，而信賴保護原則重點拘束行政主體一方，誠信原則應當是信賴保護原則的法理基礎，這兩個原則適用在民法與行政領域，發揮著不同的作用與功能。

信賴保護原則強調的是特定情況下超出特別法具體規范之外的實質公正，是國家與公民之間在行政許可法律關系中的一個緩沖地帶，能夠很好地調和國家公權力運行與公民私權利行使之間的矛盾，從而推動社會和經濟在公私矛盾的相互作用中發展進步。其作為解決因信賴利益產生的糾紛的方法，具有不可替代的作用。信賴保護原則既有利于保護行政相對人的合法權益，又有利于法治政府、誠信政府的建設。

信賴保護原則的構成要件

信賴保護原則的構成要件應當包括：存在信賴基礎；具備信賴行為；信賴值得保護。

首先，信賴基礎即人民信賴什么，主流學說認為信賴保護的基礎在于行政主體作出一定有效表示的行為，比如行政許可、行政處罰、行政確認等具體行政行為，有學者認為行政行為生效且此生效事實被行政相對人獲知是信賴保護成立的前提，認為相對人如不知該行政行為的存在，即無信賴可言。足以產生信賴的事實和行為是信賴保護適用的首要條件，行政行為的成立或生效也是信賴保護成立的前提。

其次，具備信賴行為，也稱信賴表現，指行政相對人基于對行政行為的信賴而采取的具體行為（包括作為和不作為），僅僅具備信賴的意思表示，不構成信賴表現。行政相對人基于法的安定性原則，信賴行政行為不會變動，而對自己的生活作出安排或對財產進行處分。

第三，信賴保護原則的第三個要件即信賴值得保護，即值得保護的信賴須是“正當的信賴”。所謂“正當的信賴”，是指“人民對國家之行為或法律狀態深信不疑，且對信賴基礎之成立為善意并無過失；若信賴之成立系可歸責于人民之事由所致，信賴即非正常，而不值得保護”。行政機關與企業公司簽訂行政協議的行為，是在法律允許的范圍內的意思自治，對協議雙方具有法律約束力。協議一旦簽訂應當遵守誠實信用原則，積極履行協議約定的義務。行政協議的一方當事人恒為行政主體，更應當按照誠實信用原則履行協議確定的義務，企業公司合理的信賴利益應當得到保護。

信賴利益保護的限度

信賴保護原則是行政法領域通用的原則之一，其比較集中應用于行政許可法領域，并重點表現在行政授益性行為。按照《行政許可法》第六十九條第一、二款的規定，行政機關有過錯可以撤銷行政許可，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的應當撤銷，以此可見信賴利益的保護是當然具有限度的，法律只保護正當合法合理的信賴利益。且信賴保護原則保護的利益是已經發生的確定損害，不包括公民主觀臆斷的、不存在證據支撐的預期可得利益。

2018年11月7日，最高法院江必新副院長曾強調：“絕對不能單純以防止國有資產流失、維護公共利益等為由，置民營企業和企業家的正當訴求于不顧，損害其合法權益”。隨著行政協議案件數量激增，判決行政機關一方承擔違約、毀約責任的案件也會越來越多。因此，在保護民營企業合法權益，維護市場經濟法律秩序、監督行政機關依法行政，促進法治政府建設方面，行政審判必將大有作為。