實然與應然：環境與健康標準的法律地位分析

王旭偉

環境與健康標準是以保護人體健康為核心目標的環境標準。在實然層面，環境與健康標準并不屬于“法”的范疇，不具有法律屬性，已頒發的環境與健康標準因屬于推薦性標準而不具有法律效力。在應然層面，環境與健康標準具有重要的法律意義，為環境健康立法、執法、司法和守法提供基礎保障作用，理應被賦予相應的法律地位，至少應具有同行政規章一樣明確的法律屬性和直接的法律效力。確立“保障人體健康”在整個環境標準體系中的核心地位，應授權立法以規范環境標準的制定主體和程序，提高環境標準的法律位階以增強其法律效力，明確政府、企業、公民的環境與健康權利義務以奠定和提升環境與健康標準法律地位。

健康、環境、經濟是人類生存與發展不可或缺的價值要素。各種具體的環境法律政策與標準體系，其制定主體、法律效力、目的、內容和任務往往各不相同，但其基本邏輯思路無不是維護人的環境權與健康權，其中尤以人的健康權為首要的人身權利。環境與健康標準是以保護人體健康為核心目的，根據環境醫學的要求，按照最敏感的原則①，規定環境中污染物的允許含量和污染源排放物的數量、濃度、時間和速率及其他有關技術性參數的環境標準。自1973年第一個環境標準發布以來，我國的環境標準經歷了一個從無到有、從少到多、從單一到目前已基本建立“兩級五類”比較完整的環境標準體系的過程，然而現有的環境標準大多側重于對環境問題的整治，其保護人體健康的目的和功能尚不突出。原環境保護部2017年實施《人體健康水質基準制定技術指南》和《環境與健康現場調查技術規范橫斷面調查》，這標志著環境與健康標準正式納入我國國家環境標準體系，但因其屬于推薦性環境標準而不具有法律效力。

一、實然層面環境與健康標準的法律地位

在環境標準體系中，環境與健康標準因以保護人體健康為核心目標而在內容上設定了更為嚴格標準值的環境標準②。其法律地位的界定，可通過對環境標準法律地位的考察而明晰。

（一）法律屬性界定

環境標準是否具有法律屬性，一直是我國環境法學界頗具爭議的熱點問題，學界主要有違法性判斷標準說、肯定說、部分肯定說、關聯說、否定說等幾種缺乏一致的表述③。筆者認為，爭論的根源在于對“法”的范圍寬泛性以及是否具有了法律效力就等同于具有了法律屬性的不同理解上。廣義上理解的“法”或具有法律效力就等同于具有了法律屬性，是違法性判斷標準說、肯定說、部分肯定說的立論基礎，認為國家機關制定并由國家強制力保證實施的行為規范都是“法”，因而環境標準尤其是政府主導制定的環境標準具有法律屬性，屬于環境法律的范疇。狹義上理解的“法”和具有法律效力并不等同于具有了法律屬性，是關聯說、否定說的立論基礎，認為具有立法權的機關制定的規范性文件才是“法”，按照憲法和立法法規定的立法體制，我國法律位階從高到低依次是憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章與地方政府規章，而環境標準本身并不是法律，它必須與環境法律規范相結合才能具有法律效力。筆者認為，無論立法還是司法，語詞含義的確定性和準確性是第一位的，只有在厘清相關概念的基礎上，通過對環境標準的制定主體、制定程序、內容結構等方面進行深入剖析，并與法律規范、行政法規、行政規章、“其他行政規范性文件”進行全面比較和考察，才能對“環境標準在屬性上是否屬于法的范疇；是否達標就合法、超標就違法”等具有歧義的問題得出客觀、正確的結論。

《立法法》第7條、第65條至第70條、第72條、第80條、第82條等規定，都體現了行政規制的價值與效力，但是，在現實政治生活中還存在大量的，由國家行政機關及被授權行政主體為實施法律和執行政策而在法定權限內制定的除行政法規和行政規章以外的決定、命令等普遍性行為規則，這些普遍性行為規則被稱為“其他行政規范性文件”④。有權制定“其他行政規范性文件”的主體，只能是國家行政機關或者法律法規授權的組織。“其他行政規范性文件”是非立法性文件，不屬于法的范疇，但具有普遍約束力和反復適用性。

過去幾十年，國務院環境保護行政主管部門、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會，因行政授權而具有國家環境標準的獨自或聯合制定發布權。2018年《環境保護法》第2章第9條、第10條以及《環境標準管理辦法》第3條、第6條的規定都表明當前環境質量標準、污染物排放標準的授權制定主體是國務院環境保護行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府，其環境標準制定權來源于《環境保護法》的一般授權。

因此，從環境標準的制定或發布主體上看，環境標準既不是法律規范，也不是行政法規，但從環境標準的制定權來源于《環境保護法》的一般授權角度，國家環境標準和國家環境保護總局環境標準似乎應屬于部門規章，地方環境標準似乎應屬于地方規章。但是，如果進一步從環境標準的制定程序看，“國家環境標準、國家環境保護總局環境標準和地方環境標準應屬于行政規章”的結論卻是不嚴謹而有待商榷的。

行政規章的制定，一般包括起草、征求意見、法制審查、審議決定以及發布實施五個基本程序。根據《規章制定程序條例》第4章第19條規定，“規章送審稿由法制機構負責統一審查”;第5章第27條規定，“部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定”。

在我國能制定“其他行政規范性文件”的行政機關非常多，但在審核主體和審核程序的選擇上，并沒有明令必須由法制機構來負責，關于其合法性審核只是要求“國務院部門制定的規范性文件，由本部門審核機構進行審核。省、自治區、直轄市和設區的市人民政府部門制定的規范性文件，由本部門審核機構進行審核，也可以根據實際需要由本級人民政府確定的審核機構進行審核。縣（市、區）人民政府部門、鄉鎮人民政府及街道辦事處制定的規范性文件，已明確專門審核機構或者專門審核人員的，由本單位審核機構或者審核人員進行審核；未明確專門審核機構或者專門審核人員的，統一由縣（市、區）人民政府確定的審核機構進行審核”。⑤

《標準化法》第2章第10條規定:“……國務院有關行政主管部門依據職責負責強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見和技術審查。國務院標準化行政主管部門負責強制性國家標準的立項、編號和對外通報……強制性國家標準由國務院批準發布或者授權批準發布。”但根據《標準化法》第11條至14條的規定，推薦性標準在制定、發布和備案程序上的要求，沒有強制性國家標準嚴格。

通過以上對比我們可以看出，《標準化法》中關于環境標準的制定程序，其要求與《規章制定程序條例》關于規章的制定程序并不完全一致。行政規章因是立法性文件而屬于“法”的范疇，具有法律位階，所以其“送審稿需由法制機構負責統一審查”，法制機構從規章的制定主體及職權、制定內容、制定程序三個方面進行合法性審查并提出審查意見，而對環境標準則沒有“送審稿需由法制機構負責統一審查”這一要求。因此，從制定程序和法律位階上看，環境標準的地位不應是行政規章，其制定程序上并不必須由法制機構進行審查的規定與“其他行政規范性文件”相類似。

無論是法律規范、行政法規、行政規章還是“其他行政規范性文件”，都必須采用嚴格的編排結構和體例形式。

以“法律規范”為例，法律規范是具有嚴密的內在邏輯結構的特殊行為規則。依法理，每一法律規范應由適用條件、行為模式和法律后果三個相互聯系的要素構成，缺少其中任何一個部分就不能成為法律規范，這是法律規范實現其功能的原則性要求。

從環境標準的邏輯結構看，環境標準的條文卻無這樣的結構，它采用的是一種數字與圖表相結合的表達方式［1］（P107-112），基本上僅規定了一定的技術條件或技術參數，即使將這些規定看作是為相對人規定的“適用條件”和“行為模式”，但整個內容中都沒有關于“法律后果”的規定，而“法律后果”卻是任何法律規范都不可或缺的基本要素。因此，環境標準不符合法律規范的結構形式。環境標準具有一定的依附性，只有當法律援引了環境標準作為其構成要素方使環境標準具有相應的法律意義（這一點將在“法律效力及作用機制界定”部分著重進行分析）。

“其他行政規范性文件”也規定行為規則和行為模式，“在一般情況下，多數行政規范自身并不獨立地具有完整的邏輯結構，而往往只是某個‘準用性’法律規范的條件假定部分、行為模式部分或法律后果部分。如此則行政規范就成為該法律規范被援引的規范，兩者共同構成一個行為規范的完整邏輯結構”。［2］

綜上，環境標準因其制定主體、制定程序、內容和編排體例結構的不完整性，環境標準并不屬于“法”的范疇，既不是獨立的法律規范，也不是行政法規和行政規章，而應當屬于不具有法律屬性的非立法性文件——“其他行政規范性文件”的范疇。

（二）法律效力界定

法律屬性與法律效力的內涵不同，不能將二者混淆。具有法律屬性，則必然具有法律效力；反之不然。法律規范、行政法規、行政規章因其法律屬性而具有直接的法律效力；不具有法律屬性的“其他行政規范性文件”，如果法律賦予其約束力則具有法律效力，否則就不具有法律效力。

我國現行環境標準的法律效力十分復雜，依據是否具有法律效力可分為強制性環境標準與推薦性環境標準，強制性環境標準的法律效力來源于法律所賦予的約束力，屬于間接的法律效力。

我國法律體系中沒有技術法規，這與國際上法律體系在構成上是不一致的。但我國的強制性環境標準與WTO/TBT的技術法規等同，必須執行；不執行或執行不到位都將承擔一定的法律后果。《標準化法》第2條規定:“……標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準。強制性標準必須執行。國家鼓勵采用推薦性標準。”《環境標準管理辦法》第5條規定:“環境標準分為強制性環境標準和推薦性環境標準。環境質量標準、污染物排放標準和法律、行政法規規定必須執行的其他環境標準屬于強制性環境標準，強制性環境標準必須執行。強制性環境標準以外的環境標準屬于推薦性環境標準。”

推薦性環境標準不具有強制力，其獨立存在時是純粹的環境指標，既不屬于環境法律組成部分，也沒有相關法律保障其實施。例如，以保障人體健康作為出發點制定的環境標準——《乘用車內空氣質量評價指南（GB/T27630—2011）》和《木門窗用木材及人造板規范（GB/T29498-2013）》，由于它們屬于推薦性環境標準而不具有法律效力，其本身只是環境行政的輔助手段。

不過，環境標準的強制性與推薦性的劃分并非絕對，《環境標準管理辦法》第5條規定：“……國家鼓勵采用推薦性環境標準，推薦性環境標準被強制性環境標準引用，也必須強制執行。”即當推薦性環境標準被準用性法律所援引成為準用性法律規范的“行為條件”部分時，該部分與“行為模式”和“法律后果”部分共同構成的這一規范就具有了法律強制效力。

“強制性標準從形式淵源上來講，并不具有法的性質，但從實質上又給公民設定了強制性的法律義務。這就使得強制性標準面臨一個尷尬的局面，不具有法的性質的文件給公民法人和其他組織設定了法的義務，成為法外之法。”［3］實際上，如果理解了強制性環境標準發揮法律效力的作用機制就可以化解這種尷尬。環境標準的法律效力涉及三個層面的問題：一是環境標準在我國環境法律體系中的效力定位；二是具體環境標準（適用于具體領域的條款）是否具有規范效力及其實施方式；三是環境標準效力的具體法律實現。

按照我國《環境保護法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等環境法律、法規的規定，環境標準雖然具有法律效力，但不具有自動實施的作用，不能獨立發揮法律效力。強制性環境標準要發揮法律效力，只能和環境法律、法規、規章結合起來一起發揮作用。例如，《石油煉制工業污染物排放標準（GB31570—2015）》是國家強制性標準，其內容中明確規定了PH值、懸浮物、五日生化需氧量、總氮、總磷等污染物直接排放和間接排放的限值，但沒有涉及如果違反排放標準將承擔什么樣的法律責任的規定。要確定違反排放標準將承擔什么樣的法律責任，必須援引2018年《水污染防治法》第83條規定，“違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉……”。可見，《石油煉制工業污染物排放標準（GB31570—2015）》作為規范性文件之一，只包含了“適用條件”和“行為模式”二要素的內容，它自身并沒有規定遵守或違反該標準應該承擔怎樣的“法律后果”。但是，如果該標準被《水污染防治法》所援引，遵守或違反該標準的“法律后果”則由《水污染防治法》予以規定，該標準因此就具有了相應的法律效力。

通過上述關于環境標準的法律效力及其發揮效力的作用機制分析，我們可以得出如下結論：在我國，只有部分環境標準具有法律效力，其他不具有法律效力的環境標準只是環境行政的輔助手段。環境標準發揮法律效力的作用機制是只有當其被規定于法律或者具體依附于法律時，才能發揮出環境標準的描述性或者判斷性的引導作用，產生間接的法律效力。

二、應然層面環境與健康標準的法律地位

現行法中環境與健康標準不能被稱為法律，但是這并不能證明環境與健康標準不應是環境法律制度的一部分。環境與健康標準應不應該、可不可能具有法律屬性是法理研究應該正視的問題。作為環境法律實現保障人體健康的立法目的和價值訴求的具體制度路徑，環境與健康標準是對社會主義法治的基本價值取向——公平正義的接近過程。

（一）程序正義下環境與健康標準的衡量功能

在法律層面首提健康是人的基本權益，是在《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法（草案）》中，其第4條規定：“公民享有健康權。國家和社會尊重、保護公民的健康權。”《環境保護法》把保障公眾健康與推進生態文明建設、促進經濟社會可持續發展并列作為立法目的之一，但環境保護法是否真正實現了保障人體健康的立法目的，則需要在相關政策或法規中明確指出其應達到的要求。“如果法律需要解決一定的科學技術問題，那么就有必要規定標準。且法律需要解決的科學技術問題對于法律問題的解決越重要，規定標準并賦予其相應的法律地位就越不可或缺。”［4］（P188-200）否則，對于內容不確定的權利加以救濟，有攪亂法的穩定性的危險，而且還存在不適當侵害其他權利或者他人權利之虞。同時，健康權還具有一項“核心內容”，即權利的基本水平，“欠保護”不能保證人體健康安全，“過保護”又將嚴重影響經濟與社會的可持續發展。

因此，為了防止公民健康權運行過程中出現“恣意而為”和“自由裁量”的危險,有必要以程序正義為中心展開公民健康權益衡量尺度的法律制度構建。程序正義是程序法中對權利和義務的分配時應符合的正義標準。按照馬克斯·韋伯的觀點，“司法的形式主義使法律體系能夠像技術合理性的機器一樣運行，這就保證了個人和群體在這一體系內獲得相對最大限度的自由，并極大地提高了預言他們行為的法律后果的可能性。程序成了以固定的和不可逾越的游戲規則為限的、特殊類型的和平競爭”［5］。

健康權雖難以衡量，但必須根據人體感舒適程度和對人體危害程度等指標進行具體化與數量化評價。盡管各國對健康權益的核心范圍規定存在著巨大差異，但在健康權益的實現及衡量尺度上都與環境標準緊密相關，尤其是依賴環境質量標準與污染物排放標準。從我國環境標準制定的現狀來看，雖然將人體健康保護作為環境標準制定的一項重要目的，但目前我國專門針對公眾健康等方面設定的標準嚴重不足，更多的是從國家技術水平、社會經濟承受能力和風險評估等綜合因素來考慮制定環境標準，人體健康指標與污染防治指標因采用同一標準而混同不分，存在著重視技術規范而忽視提高內在價值的弊病。“保障人體健康”成了一種政治宣示或者是法律政策實施的必然結果或者副產品，這是當前我國環境標準的一個客觀缺陷，也不利于人體健康的保護。

與環境質量和污染物排放等標準相比，環境與健康標準是對特定主體所為的、可能對公眾健康產生不利影響行為的一種具體化和數量化的指引或強制性要求，包括對環境污染所致人體健康風險的有關術語、技術規范和標準限值，以及對防控環境因素導致的健康風險的管理和技術措施而進行的統一要求。所以在程序正義層面上，環境與健康標準因在評價各類環境健康損害事件和預測日益嚴峻的環境污染健康風險方面，能夠通過明確規定立法者和守法者的基本環境健康權利和義務，從而為立法者和守法者提供更加具體的判定標準和行為準則，具有為做出保障健康的具體行為起著明確導向的作用。

（二）實體正義下權利失衡的回歸與矯正

健康權是公民行使其他權利的重要條件，如何通過保證公民享有健康權而對公民健康進行維護和救濟意義重大。在環境污染所致健康受損的案件中，因果關系的認定和健康損失大小的衡量現已經成為司法實務中雙方當事人糾纏不休的問題。從司法實踐來看，在訴訟過程中法官必須清晰地援引具體的污染物排放標準及其限量與相關的司法解釋條款，才能保證審判結果的正當性與合法性。一般說來，環境與健康標準是否具有拘束當事人、法官或者法院的效果取決于它的法律性質。具有相應法律地位的環境與健康標準能夠發生侵權法效力的原因在于，行為人違反了環境與健康標準所設定的行為注意義務，且能夠通過舉證責任倒置等制度認定污染物與健康損害之間具有因果關系，則行為人應當承擔環境污染致健康損害的侵權責任。

除了自然因素、電磁干擾因素、元件自身因素等方面的影響因素外，相關作業人員的實際操作水平，同樣對電氣自動化設備的運行產生影響。雖然，電氣自動化設備目前擁有著先進的技術，但是人工操作水平在一定程度上，還會影響著設備的正常運轉。操作技術人員專業技術水平的高低，將會影響著設備運行效率的高低。當前，部分企業操作人員在實際的工作當中，缺乏對設備操作流程以及設備相關知識的掌握，專業操作技能缺乏，這些因素很可能會對設備的運行造成不利的影響，致使電氣自動化設備損壞，給企業造成經濟方面的損失。

所以，在實體正義層面，具有相應法律地位和法律效力的環境與健康標準，是判斷環境污染所致健康損害因果關系是否具備相當性的合理界限，是司法者處理健康權糾紛的根本依據和檢驗標準，能夠實現公眾對健康權的法治需求與公檢法司系統維護健康權公平正義的供給的有效銜接。

在國外，一些國家的環境立法規定了環境標準的法律地位。美國環境標準的性質明確，指明其具有法規的性質，明確規定違反環境標準就是違法，是要受到法律處罰的。歐盟環境標準的主要特點是法律位階高，與其他法律、法規的立法程序相同，以指令或條例的形式頒布，具有直接的法律效力。德國雖然沒有規定環境標準具有法律性質，但事實上已經把傳統上只具有內部效力或者間接外部效力的環境標準作為法院裁判行政案件的依據，這類環境標準被稱為“規范具體化行政規則”⑥。在國內的司法實務過程中，我們也能看到判決中對環境標準的援引。例如，從法律角度看，我國的環境質量標準是判斷環境是否已經受到污染、排污者是否應當承擔排除侵害、賠償損失等民事責任的根據；污染物排放標準是判斷排污行為是否合法的重要依據，也是確定排污者所必須承擔行政法律責任的重要依據；環境基礎標準和環境監測方法標準主要是判斷環境糾紛中當事人是否出示合法證據的重要依據。

綜上，環境與健康標準在保護公眾健康方面所發揮的衡量、參考和預警限度作用，在環境與健康立法、執法、司法和守法方面所發揮的基礎保障作用，決定了在應然層面上環境與健康標準應被賦予相應的法律地位，在法律位階上至少應具有同行政規章一樣明確的法律屬性和直接的法律效力。

三、法治理念下環境與健康標準的定位與運行

法治是治國理政的基本方式，用法律手段來保障公眾健康這是社會發展的必然，而環境與健康標準的作用機制及其法律意義決定了它應當被賦予法律地位，成為環境法律保障公眾健康的重要制度設計和運行規則。

（一）厘清保障人體健康與整個環境標準體系的關系

環境標準的內容與經濟利益密切相關，如果以個人或企業的利益作為環境標準的制定前提必將損害公眾健康。因此，我們首先應當明確制定環境標準的主要目的，然后在其制定主體上加以規范，才能實現環境標準“保障人體健康”的價值訴求。

事實上，環境標準的制定有多重目的，但主要目的一般說來是保障公眾健康和防治污染。環境標準在某種意義上其實是一把“雙刃劍”，一方面嚴格的環境標準可以直接減少環境健康風險，另一方面過于嚴格的環境標準必然導致大規模的企業關閉、工人失業，進而間接損害人身與財產利益。所以，環境標準之爭實質是公眾健康權益與政府政績和企業利益的博弈，國家或地區所使用的環境標準的科學性、高低程度、執行寬嚴與公眾健康的保護有著重要的關聯性。

“把公共健康作為環境質量標準制定的唯一依據在法律上面臨一些挑戰，其中之一就是設定‘可接受的’污染程度”。［6］人與自然（環境）的關系是人類社會最基本的關系，健康、環境、經濟是人類生存發展不可或缺的價值要素。習近平總書記強調，“人與自然是生命共同體”，“堅持人與自然和諧共生”。自然（環境）維系著人體與外部的物質與能量交換關系，最終是通過健康和生命來滿足主體需求的，因而環境是人類生存和發展的命脈；經濟發展狀況關系到人們的生活水平，它是以生態環境為基礎，通過人為活動影響使人獲得更好的生存與發展物質保障。健康價值理念下的環境標準，包含著價值的重新選擇與利益的衡量，環境標準理應形成一個“人體健康→環境保護→經濟發展”由內向外的價值序列。

美國著名學者波斯納指出：“由于標準賦予了官員在使用上較大的裁量權，這就為裁量權的濫用開了道。標準越是靈活，觀察者就越難以判斷官員在適用標準時是否合理、公道。”［7］生態文明時代，法律首要的任務就是協調人與自然的關系。從法學本質看，實現利益的衡平正是法所要解決的課題，它既包括實現衡平的法律努力，又包括通過努力而實現的衡平狀態。從國外環境標準制定和修訂的經驗來看，修改立法目的中促進經濟發展的相關規定，優先考慮公眾健康和公共福祉，把環境標準與健康標準相契合是普遍的做法。我國雖未在環境立法目的中強調保障人體健康，但《環境保護法》第15條中規定“國家鼓勵開展環境基準研究”，而人體健康效應是制定環境基準的基礎之一，這表明未來把公眾健康理念融入環境標準的制修訂過程將成為主流趨勢。2012年2月29日發布的新修訂的《環境空氣質量標準（GB3095-2012）》和《環境空氣質量指數（AQI）技術規定（試行）（HJ633-2012）》，把PM2.5（細顆粒物）和臭氧（8小時濃度）指標作為一般評價項目納入常規空氣質量監測，這一做法有利于保護公民的生命健康，是人民群眾應有的權益，也是我國環境保護事業“以人為本”的直接體現。

（二）授權立法以規范環境標準的制定主體和程序

我國每年制定出的環境標準不在少數，為避免不同主體制定的環境標準在內容和效力上的混淆與沖突，環境標準的制定過程應屬于授權立法的過程，除制定主體必須符合被授權立法的條件之外，標準的起草、送審、決定和公布程序應以符合《規章制定程序條例》及《環境保護法規制定程序辦法》的形式進行，以確保環境標準兼具技術性和法律性。我國應通過一般授權立法或特別授權立法的方式，將國家環境標準的制定權賦予國務院環境保護行政主管部門單獨行使，由其負責組織制定、審批、發布；地方環境標準則應由地方環保局、人大環保機構負責制定。

（三）厘清環境標準的法律位階與法律效力的關系

任何社會行為規范都有一定的強制性和約束力，但“法”的強制性與其他行為規范的強制性有明顯的區別。中國是國際上唯一存在強制性標準的國家。在很多國家，環境標準屬于法律范疇，其制定主體、制定程序及管理方式與法規完全相同。［8］（P15-19）美國的環境標準不僅是一種技術標準，更是一種技術含量較高的環境法規。日本完備的環境健康損害補償制度和標準體系還有《公害健康損害賠償法》這一上位法的支持。目前，我國的強制性環境標準還不具有法律屬性，法律援引是其具有法律效力的依據。法律位階制度性質上不應當僅僅是一種立法制度而同時也應該是一種司法制度。如果提高強制性標準的法律位階，使其成為法律淵源之一，能夠有效加強其法律強制性與約束力。對此，國內很多學者提出了建議，“強制性標準必須與法律一一對應，每一項標準都必須有法定實施主體、實施方式、手段、法律責任及追究機制”［9］；“現行強制性標準一方面須經提煉將其所約束的安全、健康、環境保護等方面的基本要求經過立法程序轉化為技術法規，作為法律淵源，成為法院可適用的審判依據；另一方面將其所涉及的其他內容如技術細節轉化為（自愿性）標準。并且，鑒于制定主體和管理范圍等諸多因素的考慮，技術法規的地位適宜確定為規章。強制性標準經提煉并經立法程序轉化為技術法規，具有法源效力，并與標準建立良好關系，不僅兌現了我國入世時的承諾，而且對內國司法實踐亦具有積極意義”［10］（P179-185）。

推薦性環境標準在環境標準中所占比例大，其執行具有可選擇性。但在環境侵權糾紛中，由于環境標準比一般性法律規范更具體且便于參照對比，推薦性環境標準也常常被援引作為在司法上認定侵權行為存在與否的主要依據——“超標”或“達標”的依據。由于推薦性環境標準并不與法等同，所以企業排污達標并不必然合法，超標也并不必然違法，如果混淆具有法律效力的強制性標準與自愿采用的推薦性標準之間的界限，必然造成環境標準的適用與法律責任的關系出現無法一致的混亂局面。在一些環境污染損害賠償案件中，“法官只要認可環境損害司法鑒定機構出具的環境損害鑒定結果，確定被告嚴重超標排污且造成生態環境嚴重損害，便判令被告承擔生態修復責任，確有‘司法權越位立法權’之嫌。另外如果行政權力無限擴張，對可選擇的公共事務進行干預，就會違背環境法治的應有之義”［11］（P107-110）。在我國環境標準體系中，推薦性環境標準種類多、數量多，如果將全部推薦性環境標準通過提高法律位階的方式增強其法律效力，從而達到加強推薦性環境標準在司法中的地位是不可行的。目前，首先應當考慮將屬于慣例性質或準入性質的推薦性環境標準上升為強制性環境標準，漸進形成一個效力層次清晰、制度設計合理的動態的環境標準法律體系。

（四）厘清政府、企業、公民權利義務關系

在保障人體健康方面，環境與健康標準因其目的更加明確、內容更加具體和完備而能更有效地發揮作用。因此，除需從提高環境標準法律地位的共性角度切入，還有必要從環境與健康標準的自身特點和存在問題入手，呈現環境與健康標準具體應用的情況來尋求提高其法律地位的個性解決方案。黨的十九大報告要求構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，這也是我國推進環境與健康治理的主體系統性建構思路。環境與健康標準作為一種權利與義務的分配機制，義務主體遵守且履行環境與健康義務的設置，就相應實現了對應主體的環境與健康權利。

國家作為全國人民所共享環境資源的代表，就產生了保護環境的義務，該義務實際也是全民的義務。

1.政府具有制定環境與健康標準法律制度的義務。由于國家主要義務是保障一個國家的全體個人和組織的一切社會活動在憲法以及法律的架構內有一個正常的運行秩序，國家出臺有關環境與健康標準的法律正是國家履行職責的主要體現，是國家的第一性環境義務，它包括環境與健康標準法律制度的制定、實施、解釋與實施監督。面對日益嚴峻的環境與健康形勢，當前我國環境與健康標準的數量嚴重不足，急需制定環境與健康風險評估、環境與健康影響評價、環境與健康損害判定這三類環境與健康標準。并且，環境與健康標準作為一種技術規范，必須隨著科技和社會發展進行適時修訂、更新。

2.政府具有公害性健康救濟的義務。傳統公法只保護公的利益，私的利益由私法保護。在法社會學的視野里，公法實際上是多種利益并存的一種制度安排。隨著國家干預理論的發展，現代公法追求的是一種兼顧公共利益和私人利益的均衡狀態。政府作為“自然資源的受托人”，將公民的環境權與國家的環境行政權結合起來，運用公法的手段對公民環境權所涉及的利益關系和利益沖突進行調整，建立和完善公害健康被害補償制度，政府不僅要代表公眾向加害人提出賠償請求，而且要及時、迅速地救濟公害事件受害者，并設計甚至實施修復方案，積極投入到公害保健福祉和公害健康被害預防事業之中。

3.政府如違反前述義務，則會導致第二性義務——政府環境責任。政府是環境保護的主要責任主體，其責任實現的保障就是健全政府環境責任問責機制。要通過深化問責機制，對政府是否履行環境責任進行監督和追究。此時，環境與健康標準可以作為追究政府環境法律責任的依據，直接發揮法律效力。

企業排污存在負外部性影響，涉及對公眾身體健康的保護以及風險利益平衡分配的問題。

1.企業具有遵守環境與健康標準法律制度的義務。環境標準是各種環境污染物排放活動應遵循的行為規范，是控制環境污染源排污行為、實施環境準入和退出的基礎和依據。“誰污染，誰負責”是環境責任分配的基本原則，因環境污染對周圍群眾造成的健康損失，必須由違法排污企業承擔。環境與健康標準對企業的法律效力是確定的，不區分公法或私法，在健康侵權案件中以“合規抗辯”的有效為常態，通過民事審判強化民事侵權賠償責任。

2.企業如果“合規”致害，合規情節能否成為健康侵權案件中的抗辯事由，應視不同情況予以區別處理。其一，合規致害如果是由于某種特定污染物尚未制定環境標準導致，則可歸咎于政府環境標準制定不當，成為企業免除侵權責任的抗辯事由，由政府承擔相應的責任。其二，合規致害的原因是由于污染物以低濃度、長時間反復作用于人體而引起的人群健康慢性損害，如工礦企業周邊的土壤污染、空氣污染、水污染。如果能判定污染與人體健康慢性效應包括從亞臨床癥狀、發病到死亡一系列變化存在著因果關系，企業則合規抗辯無效，這種情況下企業應承擔健康損害賠償責任。其三，部分環境標準寬嚴尺度不一，一些環境標準被證明無法切實保護環境、保護人體健康，“承認合規抗辯效力，須以管制標準的制定和執行能夠真正保障公眾健康與福祉為前提。鑒于物質污染侵權的累積和潛伏效應，僅符合排放標準并不能實現環境質量標準的控制目標，加之標準制定與實施過程中實際存在的目標偏離，應否定其合規抗辯的效力”［12］（P46-50）。反思我國學界通說和司法實踐中的事實真相，并在此基礎上借鑒日本環境公害法上的“容忍限度論”⑦，如果公害程度超過被害人社會生活上應忍受的限度時，無論加害人是否存在主觀過失、遵守排污標準或采取妥善的防治措施，都不能成為私法上免除責任的理由，加害人均應對受害人的損失給予賠償。

僅從權利方面來看，保護權利是設立權利的根本目的，無救濟則無權利。公民的健康權，必須得到明確承認且有清晰界定，并要有相應的保障、救濟措施。

1.公眾具有依據環境與健康標準主張健康權益的權利。保護公民健康權益得以實現，最重要的是國家通過立法，以各種法律規制來保障、救濟公民健康權利，使其得以實現。環境問題日益惡化，對公眾健康保護的重視帶動了各國環境立法前所未有的發展。在法律確定對某項健康權益予以保障之后，環境與健康標準就擔當起作為公民健康權益量化標尺的任務，這緣于環境與健康標準具有科技性和法律性雙重特征。為此，應當在具體內容、制定程序、配套工作以及環保法律規范細化等方面不斷強化環境與健康標準量化健康權益的作用，使之具有法律上的可操作性、可執行性。公民環境權的保護起源于民法，民法確認和保護公民環境權是公民因個人環境權益受損而提出環境私益訴訟的法理基礎，因環境污染所致的公眾健康受損理應從作為私法的民法權利中尋求救濟和有力保障。“但當某些風險與傷害對事發地的居民造成了嚴重的健康損害，超越了傳統意義上的主體的責任能力，必須建立超越傳統的責任追究與損害賠償的保障制度，來對這種后果進行矯正”［13］（P43-49），即公民有權利向政府主張要求其履行公害性健康救濟的義務。

2.公眾具有參與環境和健康標準制定的權利。憲法賦予了公民的公共事務知情權、參與權和監督權。在缺乏有效公眾參與和監督的情況下，保障環境與健康標準的民主性和科學性只能轉而尋求“專家理性”。誠然，環境與健康標準作為一種技術性法律規范，專家的專業性特點使其在標準制定上具有重要作用，但現實中由于各種原因專家理性是相對的，存在著專家評議的公共性不足、專家失靈、專家的獨立性喪失等局限性。通過公眾參與克服專家理性的部分局限性，同時通過專家理性引導來克服公眾主體的復雜性及其認知的非專業性，是提升政府公信力的有效方法，也是當代民主法治理念的要求。美國環保署在編制和提出污染物排放限值和標準過程中，必須依法征求公眾意見，包括舉行各種聽證會，如果各方意見不一致時可通過司法途徑由法院作出裁決。日本非常重視公眾參與，很多環境標準的制定及實施是政府與企業、公眾協同咨議一致的結果。今后，在環境與健康標準修訂的過程中應不斷拓寬公眾參與渠道，并且要從法律的層面予以保障。我國《環境保護法》設專章規定信息公開和公眾參與，這是我國政府對公眾參與環境決策呼聲的重視和回應。

四、結語

環境標準是隨著環境問題的產生而出現的，其種類和數量隨著科技進步和環境科學的發展也越來越多。環境與健康標準就是在環境污染所致健康問題日益嚴重，公眾保護健康呼聲日益高漲的背景下產生的。環境與健康標準數量少、不屬于“法”的范疇且不具有法律效力，是當前我國環境與健康標準的現狀和困境，也使得環境與健康管理工作因缺少明確的法律依據而很難應對日益嚴峻的環境與健康形勢。通過法律途徑，尋求制度上的保障是人們健康權益受損后的慣常思維，但環境與健康標準不應是環境與健康問題日益嚴重情境之下的一種應對之策，而應如傳統法律部門一樣是權利義務的分配機制。如何在現有標準制定和立法工作模式下，使環境與健康標準從程序上更具備法規的特征，是目前環境與健康標準制定工作急需解決的問題。國家相關部門在立法上應積極回應公眾保護健康的期盼和要求，恪守以民為本、立法為民的理念，賦予環境與健康標準至少具有同行政規章一樣明確的法律屬性和直接的法律效力，從而使其在環境保護中的地位更加穩固，維護公眾健康的作用更加有力。同時，我們也必須充分認識并嚴格把握立法的必要性、適當性和可行性，注重立法實效，立切實管用之法，那種不分輕重緩急而將全部環境與健康標準以立法的形式確定下來以增強其法律地位的做法是不可取的，而應當逐步形成一個效力層次清晰、制度設計合理的環境與健康標準法律體系。

注釋：

①按照生理特點，成年人對環境的適應能力遠比兒童和老人強。因此在1997年西方七國首腦會議上，各國首腦一致認為制訂環境標準必須以3歲兒童的身體接受能力為標準。

②美國的環境標準設定二級標準，一級標準旨在保護公眾健康，包括兒童和老人等敏感群體的健康，它規定的標準水平為“留有充分安全余地”，即從標準規定的水平到污染物對人體健康產生影響的臨界值之間尚有一段距離，從而為保護人體免受污染物影響提供充分保障；二級標準以保護公共福利為目的，是為了防止污染物質對農作物、建筑物和動物等造成任何已知的或可以預見的不良影響所必須達到的標準。

③違法性判斷標準說認為環境標準是用以衡量排污行為是否違法的標準，也即所謂的“超標即違法”。肯定說認為環境標準是環境法的重要組成部分，雖然不具備法律規范的三要素即假定、處理、制裁，但是具有規范性和強制性。也有學者認為環境標準是具備法律規范的三要素的，因此更應被看作是法律規范。部分肯定說對環境標準作了分情況的考量，環境標準可分為強制性標準和推薦性標準。該說法認為其中強制性標準是具有法律規范的性質的，而推薦性標準則不屬于環境法律體系。關聯說認為環境標準本身并不是法律，而必須與環境法律規范相結合才能具有法律效力。因為環境標準本身并未對自身的作用、效力以及違反后的制裁手段進行規定，往往是被環境法律規范所援引而具備效力。否定說認為環境標準不是法。認為環境標準內容和形式上與環境法律規范不同，并且要依附于環境法律規范的判斷才能實現，因此不具有法律規范的性質。

④規范性文件有廣、狹義之分，廣義上的規范性文件包括法律、法規、規章等立法性文件，“其他行政規范性文件”僅指法律范疇以外的、由行政機關發布的作為行政管理依據的、具有約束力的非立法性文件。日常實踐中，有的地方政府及其部門工作人員對規范性文件的含義、范圍及其認定方式、認定標準仍然不同程度地存在模糊認識，實有進一步明確的必要。

⑤國家層面對于“其他行政規范性文件”的程序性規定主要集中在2018年公布的《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》以及《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》兩個文件當中。

⑥這種做法因對傳統行政法理論提出了挑戰而遭到部分學者的批判，但支持者認為規范具體化行政規則具有其法理上的根據。德國學者Di Fabio認為，當法規范客觀上要求且很明顯有判斷授權時，不論是否以法規命令或者行政規則的方式均存在判斷余地。行政機關如何行使這種裁量權，立法者基本保留給行政機關決定以確保盡可能有效率地執行法律。他同時指出，規范具體化行政規則對法院的拘束力，類似于法規命令，但又與之不同，因為其效力并非直接來自國會法律授權的法規范，而是法律允許行政機關在執行法律時做出的規定。

⑦所謂忍受限度理論，是用來衡量環境侵權行為違法性的理論，換言之，是證成環境侵權責任正當性的理論。就受害者方面的損害的性質（健康損害、精神損害、財產損害）及其輕重等情況，加害者方面的加害行為的社會評價（公共性、有用性）、損害防除設施的設置狀況、管制法律的遵守等各方面情況進行比較衡量，并對客觀方面的工廠所在地的狀況、先住后住關系等周邊情況進行綜合性考慮，從而個別、具體地判定損害的忍受限度，認定損害超過忍受限度時加害行為就是違法的。這種判斷違法性的方法就是忍受限度理論。