法治在國家治理現代化中的地位、作用及其實現路徑

法治在中國國家治理體系和治理能力現代化中占據重要地位，并發揮著不可替代的作用。從結構關系角度看法治是國家治理體系和治理能力現代化的本質特征、題中之義和重要標志；從法治實踐看，推進法治的發展是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。法治對國家治理體系中的作用主要表現在：法治是國家治理現代化的實現途徑、重要保障和基本方式。通過法治推進國家治理現代化的路徑主要有：堅持中國共產黨的領導；進一步健全和完善中國特色社會主義法治體系；正確處理法治和其他治理方式的關系；打造一支素質過硬的政法隊伍。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會作出了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，這是繼2013年11月黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系與治理能力現代化”的重大問題之后，又一次以中央全會的形式對這一問題進行的專題研究、總結和部署的重大行動與安排。這充分表明黨中央對這一問題的高度重視和堅定不移地推進國家治理體系和治理能力現代化的決心。那么，如何進行相應的制度設計，以及如何在實踐中加以推進和實現這一重大議題成為學界探索的重要主題。本文將從法治與國家治理現代化關系的視角，探索如何通過推進國家治理體系的現代化，從而實現國家治理能力的現代化。需要指出的是，在學術界，為了表述簡便起見，通常把“國家治理體系與治理能力現代化”簡稱為“國家治理現代化”。本文也沿用這一簡稱。

一、法治在國家治理現代化中的地位

2019年10月，黨的十九屆四中全會對法治和國家治理現代化之間的關系進行了更全面、更系統的論述，并指出中國特色社會主義制度和國家治理體系具有強大生命力和巨大優越性，其重要方面之一即是在全面推進依法治國的實踐中體現出來的。［1］(P3)從中我們不難看出，建設社會主義法治國家與實現國家治理現代化共同統一于新時代中國特色社會主義的理論和實踐，并且從黨歷次關于國家治理現代化的“講話”“決定”“公報”中不難發現，法治已成為我國國家治理現代化中不可或缺的重要組成部分。

（一）法治與國家治理現代化具有內在的一致性

國家治理強調和諧善治，而和諧善治正是現代法治的核心要義，正是法治的“營養價值”使國家治國理政的方式由“管理”轉向“治理”。二者的內在一致性主要體現在以下幾個方面：其一，良好秩序訴求的一致性。對任何一個國家而言，保持穩定的社會秩序是所有國家治理中首先要考量的重要面向。沒有穩定的秩序，人類的社會生活根本無法正常進行，良好的秩序是國家治理現代化的本質要求。而在眾多的法治價值中，首先表現出來的是其秩序之治，對秩序的維護正是國家治理現代化的目標之一。其二，公平正義要求的一致性。國家治理現代化的基本要求之一便是“以人民為中心”、執政為民。在執政實踐中要正確對待民眾的合理訴求，保障社會公平與正義，這正是黨的十八大以來要建立的以“權利公平、機會公平、規則公平”為內容的社會保障體系的緣由。習近平總書記在論述國家治理與公平正義的關系時指出，“全面深化改革必須著眼于創造更加公平正義的社會環境”“不論處在什么發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保障”。［2］(P2)對此，黨的十九屆四中全會再次強調“堅持依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利的顯著優勢”［1］(P3)。其三，人權保障理念的一致性。尊重和保障人權是國家治理現代化的又一重要目標，而法治的核心在于確認和保障權利。同時，國家治理現代化與法治強調個人的權利能得到尊重和保障，首先要規范公權力的運行。為此，黨的十八屆三中全會確立了政府權力清單制度和公民、法人、市場等權利負面清單制度。這是國家治理現代化進程中人權理念的升華和文明的進步。［3］(P7)從政治發展的視角看，國家治理的現代化必然是治理體系現代化和治理能力現代化的有機結合。我國治國理政的方式逐步邁向法治，一方面體現了治理體系的轉型，另一方面因治理體系的日益科學和規范，使得國家治理能力也逐步提升，從而更好地服務于中國特色社會主義的偉大實踐。可以說，法治與國家治理現代化具有價值和目標方向上的內在一致性。

（二）法治是國家治理現代化命題中的應有之義

法治作為與人治相對的治理方式，其重要性是在國家治國理政的政治實踐中逐步被認識的。在我國改革開放以來的不同時期，法治發揮著不同程度的重要作用，但從來沒有像今天這樣提升到全面依法治國的高度。“國家治理”的理念和概念本身就意味著參與治理的主體是多元的，多元治理主體并存的社會中必然存在多元的矛盾與沖突，更加需要統一的法律規范來維持秩序并保障社會公平正義，因為只有法律規范能為多元化的社會提供統一的評判標準，并能夠更公平更有效地化解社會沖突與矛盾。其實，這正是國家治理能力提升的重要評判要素，而且這種能力是科學合理的、符合規范和社會期待的，此亦即所謂的善治。而法治的重要標志也是實現善治，這體現了“立善法于一國，則一國治”的道理。因此，完善和發展中國特色社會主義制度并充分發揮其優勢，法治的引領和推動必不可缺少。改革開放以來，我國在重要歷史關頭所推出的重大理論與制度創新和法律完善都是密不可分的。從市場經濟是法治經濟、從民主政治是法治政治，再到法治入憲成為黨執政的基本方式等的理論論述和政治實踐中，我們不難發現，國家治理現代化內在要求國家治理法治化。在國家一體三面的制度體系①中，法治體系均是國家治理體系的主干部分。［4］(P4)因此，法治是國家治理現代化命題的應有之義。

（三）法治是國家治理現代化的重要標志

當前，能否實行法治已經成為衡量一個國家的治理是否現代化的重要標志。法治能有效維持社會秩序、保障社會正義，從而促進社會的穩定，而穩定是社會發展的前提。因此，法治儼然成為一種生產力，而且是更大的生產力。［5］(P125)我們國家正處于現代化轉型的歷史進程中，黨的十九屆四中全會繼十九大之后，進一步明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標：即到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯實效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化。［1］（P5-6）我國的社會主義現代化建設是經濟、政治、文化、社會、生態五位一體和黨的建設等各個領域的體制、機制、規則等方面建設的總和，其中的重要面向之一便是法治。法治是規則之治，強調理性、程序、穩定、可預期性等。將法治作為制度現代化的基本載體，就保證了制度的規范性、科學性、民主性、穩定性和程序性，并以國家強制力保障制度的全面貫徹執行。［6］(P30)一般認為，治理本身包含有法治精神、公民參與、多元、寬容、和諧等多重現代性要素，其中，法治精神是任何國家治理現代化中不可缺少的要素；換言之，盡管衡量一個國家的治理體系是否現代化的指標是一個多元體系，但法治必是其中的關鍵要素。可以說，一個國家的法治化程度已經成為衡量其治理現代化程度的重要指標。

（四）法治是國家治理現代化實踐的必然要求

法治在國家治理現代化中的地位是由法治與國家治理的本質、目標等的一致性決定的，同時也是由它們在社會實踐中的作用所決定的。現代市場經濟和民主政治的發展，決定了法治治理是現代國家治理的基本方式。［7］(P128-129)從化解社會矛盾、建設和諧社會的角度也能看出，法治在國家治理現代化進程中占據重要地位。就社會治理而言，其是整個國家治理的重要組成部分，而法治則是社會治理的前提、基礎和保障。只有不斷創新法治體系，樹立中國特色社會主義法治理念，學會用法治思維來分析問題、化解社會矛盾，才能更好地維護社會穩定和公平正義。［8］正因如此，黨的十九屆四中全會公報指出：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。”［1］(P13)

綜上所述，法治在我國國家治理現代化進程中占據重要地位，全面認知到這一點，有助于我們更好地理解和把握依法治國、建設中國特色社會主義法治國家的各項要求，進而把建設法治中國和實現國家治理現代化的事業推向更高階段。

二、法治在國家治理現代化中的作用

國際國內的政治實踐表明，國家要真正實現治理現代化，法治建設必不可少。法治在我國的國家治理現代化進程中具有不可替代的作用。

（一）法治對國家治理現代化的實現具有引領作用

國家治理本身就是對傳統管治方式的揚棄，是一個具有現代性元素的概念。除了治理本身所蘊含的現代價值，對一個成熟的現代國家來說，其治理體系和治理能力更需要適應現代社會的各種要求，這其中也包含著要適應法治的要求。國家治理現代化內在要求黨和政府及全體社會民眾須轉變思維方式，打破傳統的管制模式下的制度體系和管理方式，重新進行制度設計，并作用于社會政治生活。在這個重構的體制機制中，法治觀念下的法治建設起著引領作用，從而為實現國家治理現代化提供了一個最佳的平臺。［5］(P3)在這個平臺上，法治在國家治理體系中的引領作用使其成為國家治理現代化的基本內容。盡管在一個社會中，規則體系從來都不是只有法治這一種，但法治卻從來都是不可缺少。尤其是在矛盾更加復雜、沖突更加多元的社會發展中，也只有通過法治手段才能應對這些矛盾和沖突，從而更好地保障社會穩定和發展。可見，法治在實現國家治理現代化的進程中起著重要的作用。我們只有認識到它的這些作用，并充分挖掘和利用其在國家治理現代化中的穩定、規范、公平與正義等價值，國家治理現代化才能夠實現。

（二）法治是實現國家治理現代化的重要保障

黨的十八屆三中全會將推進法治中國建設作為全面深化改革的重要內容，這更加表明了黨中央推進法治建設的決心，因為國家要實現現代化必然要求制度的現代化和執行力的現代化，這是關系到社會主義現代化和中華民族偉大復興的重大問題。國家治理體現在政治、經濟、社會、文化、生態等方面的制度和規范層面，人們通過一定程序將制度和政策上升為法律，再通過法律的權威和強制力來保障各項治理措施的落實和實施，國家治理體系和能力也因此與時俱進，不斷增加適應時代發展的新內容。同樣地，通過法律的強制力和規范性將現存制度中落后于時代、與國家社會發展不相符合的陳規舊制加以廢除，使國家治理體系保持活力和先進性，通過國家治理制度的不斷創新來增強國家治理能力。另外，維護和實現公平正義是國家治理的重要目標，而法治則是維護和實現公平正義的重要保障。法治的權威性、規范性、強制性為人們實現公平正義、追求平等提供了保障，進而促進國家治理現代化的實現。因此，及時總結改革實踐的經驗，通過一定程序將這些經驗轉化為法律，以此來調整各種關系，有助于減少國家治理中的隨意性，并為推進和最終實現國家治理現代化提供強有力的保障。［9］(P131)

（三）法治是實現國家治理現代化的基本方式

通常而言，國家治理現代化包括國家治理的科學化、民主化、法治化，而在這“三化”中，法治化是科學化、民主化的制度保障，是實現執政、決策、立法科學民主的路徑；換言之，法治化是國家治理現代化的必由之路。［4］(P4)法律、政策、道德、黨規等都是國家治理現代化之規則體系的組成部分，但在國家治理現代化的眾多規則中，法律是最基本的部分。通過法律推行法治是實現國家治理現代化的基本內容。從治理的主體來看，黨、政府和人民都是治理的主體。如何發揮多元治理主體的積極性，同時又能保持各司其職的規范性，首先要通過立法的方式界定權利（職權）與義務（職責），通過授權性、義務性、禁止性的規范，告知相關主體能夠做的、必須做的以及不能夠做的，達到維持社會秩序的目的。這即是法治要求的治理主體要依法治理，要求黨和政府在享有法律賦予的權力的同時，也要嚴格依法辦事，在法律制度框架下行使法律賦予的權力。法律規范和制度是各級領導干部行使權力、履行職能的依據和框架，任何逾越邊界的行為都是不被允許的。人民在享有法律賦予的權利的同時，也要履行法律規定的義務。從治理的事務范圍來看，法治規范著法律本身和其他治理方式。法治作為國家治理的基本方式，就要求法律體系和法律手段是科學規范的，是符合社會發展客觀規律的，是經過實踐檢驗的。這樣，法律才能作為法治的依據，法治才能在某些方面規范其他治理方式。其他治理方式的首要檢驗標準為是否合乎法律規定，其次為是否具有有效性。其他治理手段和方式的運用也必須遵守法律，符合法律規定。此外，法治還考驗著治理主體的能力，能否按照法律規定實施治理，是治理能力大小或強弱的重要表現。尤其法治作為治理方式和手段被運用到國家治理的政治實踐中時，也要經受政治實踐的考驗。國家治理過程中法治精神的滲透與法治方法的運用，是對法律和法律制度本身的檢驗。通過政治實踐，發現法治治理中存在的問題和缺陷，并及時加以糾正和完善，這本身就是促進國家治理現代化的動力。

三、通過法治推進國家治理現代化的路徑

既然法治對于推進國家治理現代化具有如此重要的意義，那么，如何通過法治推進國家治理現代化也就成為擺在我們面前的一項重要任務。為此，筆者結合中國國情提出以下基本思路。

（一）堅持中國共產黨的領導

中國特色社會主義的最大優勢在于堅持黨的領導，進行法治建設理所當然需要堅持黨的領導，并且不是只停留在口頭上。習近平總書記明確指出：“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應有之義；黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”［10］(P79)中國共產黨自誕生之日起，就肩負起實現中華民族偉大復興的歷史使命，團結帶領人民進行了艱苦卓絕的斗爭，取得了革命、建設、改革的偉大成就。［11］中華人民共和國成立以來，尤其是改革開放以來，黨領導人民進行社會主義社會建設，領導人民進行社會主義法制與法治的建設。歷史已經證明，只有堅決堅持黨的領導，中國特色社會主義法治建設才得以建立與不斷完善，從而更好地提升國家的治理能力；離開黨的領導，法治建設就會因為缺乏強有力的政治領導和組織保障而成為一句空話，進而導致國家治理現代化無從實現。法治建設作為一個系統工程，黨的領導要貫穿于整個工程的全過程，從科學立法，保證執法、司法支持到帶頭守法及進行全民法治教育的工作中，每一環節都要加強黨的領導。為此，黨的十九屆四中全會進一步強調指出黨的領導貫徹于依法治國全過程。“我們必須牢記，黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。”“離開了中國共產黨的領導，中國特色社會主義法治國家就建立不起來。”［12］(P35)因此，我們要堅決維護黨的權威，并堅決將黨的領導落實到國家治理的各個領域、方面和環節。在法治建設中必須更加強調堅持黨的領導，將堅持黨的領導真正擺在全局工作的突出位置。從某種意義上說，強調黨在依法治國中的重要性，也就是強調法治建設的重要性，從而使全面依法治國方針政策和決策部署得到有效貫徹執行。

（二）進一步健全和完善中國特色社會主義法治體系

法治體系的建立和完善包括靜態意義上的法律體系的建立和完善，及法律規范在社會生活中具體運用的動態意義上的法治的建立和完善。前者主要是指法律規范體系的建立和完善，后者主要包括法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系及黨內法規體系。我國于2011年宣布中國特色社會主義法律體系已經建成之后，為適應社會的新發展，仍不斷進行相關法律的立改廢和加強重點領域的立法、修法等工作，并明確全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全面守法，進而推動法治中國的建設。當前，人們對法治建設重要性的認識在逐步提升，對于黨和國家來講，也還需要繼續加強這方面的工作。首先，要加強全民尊重憲法權威和重視憲法作用的認識。在我國，憲法處于根本性地位，具有最高的法律效力，是治國理政的總章程。對此，習近平總書記明確指出：“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。”［12］（P47）憲法權威能不能樹立起來關鍵看憲法能否得以實施，因為憲法的生命在于實施，憲法只有運用于社會生活，人們才能夠感受到憲法是具體的、鮮活的，而不是憲法只活在人們的觀念中。憲法的使命是保證人民根本利益的實現，要用憲法來規范國家的政治生活，政府的行為都必須以憲法為準繩。其次，要完善社會主義法律體系，做到科學立法。我們在建設中國特色社會主義法治國家的進程中，要讓法治走進人們的生活，成為人們生活方式的一部分。如果要讓法治成為人們的一種生活方式，最基本的要求是要有良法，只有良法才能實現善治。因此，隨著中國特色社會主義建設各項事業的不斷發展，法律體系應適應新時代改革和發展的需要，不斷地進行充實和完善，讓各行業各領域都有良法可依，有良據可循，使各治理主客體都在法律的規范框架內行使權力（權利）、履行職能或義務；要細化和固化各種法律程序，保障一切行為都必須符合法律的程序。

（三）正確處理法治和其他治理規則的關系

如前所述，國家治理注重治理規則方式的多元化，在多元化的治理規則中，如何既能發揮法治的基本保障作用，同時又使法治能夠和其他治理規則相互促進，共同發揮各種治理規則能量的“相長”而不是能量的“相消”，也是需要我們重點關注的問題之一。事實表明，也只有協調好了各種治理規則之間的關系，國家治理現代化的目標才能真正得到實現。其中，最為重要的是協調好法治與德治在治國理政中的關系。法治與德治作為維持社會秩序的基本手段，盡管在人類社會發展的不同歷史階段，治理主體對二者的作用會有所側重，但從來都是利用這二者共同治理國家。在現代社會，法治與德治更是如此，“德潤人心，法安天下”，只有人心得以潤澤，天下才真正得以安寧，這是相輔相成的兩個方面。對此，習近平總書記指出：“既要重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”［12］(P30)道德滋養著法治，法治是道德的保障。

歷史上，我國是注重人情的國家，正因如此，人們對法治的認識及其對法治的信仰還遠遠不夠，這就必然會影響到人們對法治在治國理政中地位與作用的認識，從而影響國家治理現代化進程的速度和目標實現。法治與德治作為治國理政的兩種方略和方式有著明顯的區別，具體說來：法治是外在控制之治，而德治是內在約束之治；法治是國家強制之治，而德治是社會教化之治。所以，在國家治理的體系規則中，兩者的目標是一致的，法治和德治必須兩手都要抓。當然，這與治理主體在社會發展的某個時期運用兩種方略方式時會有所側重（要么側重于法治，要么側重于德治）并不矛盾。

（四）打造一支素質過硬的政法隊伍

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，法律需要人來執行。［12］(P58)于是，政法隊伍的建設就顯得極為重要。如果沒有過硬的政法隊伍，法治就難以實現，國家治理現代化也就無從談起。政法隊伍的素質決定著法律權威在現實中的實現程度。政法隊伍在執行法律和適用法律的同時，也擔負著維護法律權威的職責，所以政法隊伍的素質顯得尤為重要。他們具備知法、公正、客觀的優良素質，有助于維護法律的權威；否則即使法律的“權”在實踐中體現了出來，其“威”也難以樹立。因此“全國政法機關要順應人們對公共安全、司法公正、權益保障的新期待，全力推進平安中國、法治中國、過硬隊伍建議”［12］(P95)。首先，政法人員需要更加堅定的理想信念。理想信念是政法隊伍的政治靈魂，這就決定了在理想信念問題上，廣大干警要有堅定地維護憲法法律權威和法治尊嚴的信念，做到知法、懂法、守法、護法。［12］(P98)同時，要對政法隊伍加強職業道德的培育，增強他們執法為民的意識。其次，政法隊伍要嚴明政治紀律。“政法工作的性質決定了政法隊伍必須嚴明紀律。政治紀律是最重要、最根本的紀律，政法隊伍必須始終堅守政治紀律的底線。”［12］(P100)在當前我國政法隊伍中，干警的整體學歷水平提高了，專業知識也更加豐富了，但是總體來看，對于自身工作的政治性仍缺乏足夠的認識。因此，今后應對他們加強政治紀律教育，加強政法隊伍的使命和擔當教育，引導廣大政法隊伍嚴格執法、公正司法。最后，大力提升政法人員的業務能力。業務能力是政法隊伍建設的根本，既包括對法治的信仰、思維方式的轉變，更包括專業知識的夯實。

四、結語

“治國無法則亂”，國家治理現代化很大程度上是治國理政與法治以及法治與善治之間的“化合反應”與升華過程。［5］(P4)現代國家治理的基本方式是法治，實行法治是國家治理現代化的必然要求；倘若法治缺位，國家治理的現代化將無從實現。需要指出的是，法治本身也存在一個現代化的過程，既包括人的觀念的現代化，也包括法律規范的現代化，更包括法律實施制度的現代化。同時，我們還應該看到，法治現代化與國家治理現代化的其他內容或要素之間只有相互促進、相互配合、共同發展，才能更好地推動國家治理現代化的整體進程，所以在重視發揮法治作用的同時，切不可忽視其他方面的現代化建設。

注釋：

①根據張文顯教授的觀點，一體三面的制度體系包括以憲法為統領的法律制度體系，以黨章為統領的黨規、黨法制度體系，以黨的基本路線、大政方針為統領的政策制度體系。參見：張文顯《以兩個總目標定位兩個體系的意義及其關系》（《西南政法大學學報》2016年第1期）。