防范“僵尸政策”刻不容緩

顧麗梅

政策制定后最重要的是要付諸實施，如果政策出臺后無法實施，或者在實施過程中相互沖突，無法實現政策目標，一般而言就被束之高閣，淪為“僵尸政策”。如果好政策被擱置、好制度流于形式，長此以往會讓政府行政效率大打折扣，社會積怨頗多。杜絕“僵尸政策”是提升公眾對政府合法性認同、重塑政府形象的必然選擇，也是打通政策頂層設計與基層落實“最后一公里”的關鍵路徑。

“僵尸政策”削弱政府權威，

也令政策本身失去嚴肅性

“僵尸政策”的存在本身就是對政府公信力的極大損害。有政策不執行比沒有政策更糟糕，它會直接挑戰政府的合法性權威，也會直接挑戰政府的公信力。“僵尸政策”一旦在公共管理中存在，其危害很多，具體而言主要包括以下幾個方面。

“僵尸政策”直接削弱政府權威，降低公民對政策合法性的認同。如我國從2008年6月1日起，禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。十多年過去了，一些大型超市和商業中心把“限塑令”演變成自己新的“商機”：原來免費提供的塑料袋現在變成需要花錢購買的物品了。而各地的一些菜市場、小攤販仍然一如既往地使用著塑料袋。“限塑令”陷入了名存實亡的尷尬境地。

最需要激活的“僵尸政策”恐怕要數2000年開始推廣的垃圾分類制度，18年過去了，各地政府進行過大量的嘗試，至今依然舉步維艱。其實，早在1996年，北京西城區大乘巷就開始進行垃圾分類，大乘巷居民志愿者、居委會自發進行垃圾分類試點，并經過多年的堅持，取得了一些成效。而從政府層面來看，2000年原建設部公布了8個“生活垃圾分類收集試點城市”，這些城市采取了各種不同的垃圾分類措施，但是一些嘗試收效甚微，垃圾分類制度依然沒有得到如期推廣，甚至在一些地方淪為“僵尸政策”。

“僵尸政策”的存在既會讓政府失去民心，也有損政府形象。2015年1月，中國疾控中心聯合中國控煙協會召開新聞通報會，公布了“禁煙”一年來各地執行情況的最新調查數據，指出依然有些省份和城市既無發文也沒有具體執行舉措，成為這一政策執行的死角。政策的生命力貴在落實，再好的政策如果不予執行落地，自然只能成為“僵尸政策”。“禁煙令”其實最早是從2011年5月1日開始實施的，至今已經有7年多的時間了，禁煙效果如何？2015年某地頒布的國內最嚴“禁煙令”規定：“市、區和縣衛計委行政部門是控制吸煙工作的主管部門，負責組織制定控制吸煙的政策、措施，開展控制吸煙的衛生監督管理，受理違法吸煙的舉報投訴，依法查處違法行為，并定期向社會公示查處情況。”而在實踐中，有記者調查指出，在一些飯店包間內抽煙的現象依然存在，也未見有被公示、查處的情況。“僵尸政策”非但于社會無益，不能促進地方經濟與社會發展，反而有損政府的形象與公信力。

一些政策缺乏專門的監管和有力監督，使得政策本身失去了權威性與嚴肅性。當政策規定應當實施某些行為，而有人不為之，當然屬于違法違規。比如，對于在飯店或者辦公室抽煙的行為，相關管理人員失于監督，當然有不可推卸的責任。但當前一些政策并沒有規定某些領域的管理者失于監管時，應當承擔何種責任。為了不讓政策法規變成形同虛設的“僵尸政策”或“僵尸條文”，除了要加強政策調研外，更要加大監管和獎懲力度。如《某市控制吸煙條例》第25條規定，“個人違反本條例第十四條規定，在禁止吸煙場所或者排隊等候隊伍中吸煙的，由市或者區、縣衛生計生行政部門責令改正，可以處50元罰款；拒不改正的，處200元罰款”。如果加入對于制止或者用“隨手拍”的方式舉報違反禁煙規定的給予一定額度的物質獎勵或者精神獎勵，讓全民參與到這場“禁煙令”的斗爭中，禁煙將不再是簡單的政府組織行為，而是全民參與的社會活動，其政策效果自然會得到極大體現。

“僵尸政策”何以產生

“僵尸政策”產生的原因有很多：一些“僵尸政策”是地方與部門保護主義滋生的產物，有法不依、執法不嚴、違法不糾也是出現“僵尸政策”的主要原因之一。具體而言，“僵尸政策”的產生主要有以下三個方面的原因。

一是政策制定過程缺乏利益相關者的積極參與，導致決策信息不對稱，決策者無法真正了解利益相關者的利益訴求，不能全面調查什么樣的政策才是真正有效且能為公民所接受的。缺乏公民參與的政策如同無源之水、無本之木，使得決策者無法制定出有針對性的科學政策。正如當前的脫貧攻堅戰，各地政府開展的前提當然也是要了解當地致貧的原因是什么，人民的主要需求是什么，地方有什么特色產業，發展的空間在哪里，在搞清楚這些問題的基礎上，地方政府才能真正有針對性地精準扶貧。如果地方政府缺乏對政策環境的全面理解，缺乏足夠的利益相關者的積極參與，一些具體政策都是領導“拍腦袋”的產物，那么再好的政策也無法發揮有效作用，會逐漸淪為“僵尸政策”。

二是部分管理者或者政策制定者缺乏協作治理意識。在當下的政策制定與執行過程中，有些地方政府依然缺乏協作治理意識，把政策的制定與執行當作政府的單方面行為。實際上，在政策的制定與執行中，若缺乏重要的利益相關者——公民的參與和協作，政策就必然會淪落為“僵尸政策”。協作意味著共同工作，完成共同的目標，通常要越界作業，和多個部門人員建立關系，尤其需要公民的積極配合與協作。協作或者合作的基礎是互惠價值，“協作式公共管理”這個概念描述了通過多種組織之間的便利安排和操作來解決單個組織無法解決或不容易解決的問題的過程。

協作式治理的產生是因為今天的政府治理越來越復雜，很多問題單靠政府已無法有效應對。如美國著名公共行政學家登哈特夫婦所言：“今天的公共管理活動已經無法為政府所壟斷。且當下的公共政策，尤其是對社會發展起指導性作用的，是多組織和多利益集團的卷入，相互作用并產生了無法預料的結果，政府不再主管一切。”隨著社會治理事務的復雜化，協作成為各方達成公共管理目標的一個重要制度設計與路徑選擇。協作治理成為公共管理中的典型模式，也成為一些地方政府治理的亮點與特色，已經開始在我國各級治理實踐中被廣泛接受與應用。在地方政府治理中如果缺乏協作，再好的政策設計也只能是紙上談兵，其結果必然是政策很難有效實施，成為“僵尸政策”。

三是個別管理者缺乏真正的服務意識。政策執行如果缺乏配套措施與系統的政策支持，就難以持續推行；政策執行如果缺乏監督與監管，就難以按預期實施；政策執行如果缺乏政府與公民的互動，就難以有效開展。網絡加快了信息傳播的速度，讓更多的人接受更多的信息成為可能，更多的公民介入到信息領域。互聯網為公民參與公共管理提供了參與平臺和技術支撐，并不斷提升公民參與政策制定與執行的意愿，越來越多的決策是在廣泛的民意基礎上制定的。政府單方面做出的決策很難保證其科學性，久而久之，越來越多的“僵尸政策”就會產生。

從公民參與、協作治理、價值導向

入手防范“僵尸政策”產生

“僵尸政策”危害頗多，各地政府防范“僵尸政策”產生刻不容緩，如何防范？大致而言，可以從以下幾個方面入手。

讓公民廣泛參與政策制定。各地政府不應關起門來單獨制定政策，政策制定與執行過程中，政府要通過與公民的深入對話獲取真實民意，在此基礎上，再分析問題、解決問題、制定決策。公共參與需求增長的一個主要原因是教育，當公民受到了更多、更好的教育，他們就需要更多地參與那些影響他們生活的決策的制定與執行。英國哲學家弗蘭西斯·培根說，“隨著知識的傳播，更多的權力也被擴散開來”。政府和各種組織都無一例外地發現教育使更多的公民有了政治參與的意識和動力，知識與權力的傳播與擴散是教育帶來的不可避免的結果，更多公民參與到政策制定與執行的過程中來，讓制度與政策創新成為可能。

政府管理者需要認識到，隨著教育的發展，越來越多的公民參與公共管理的意愿和能力正在不斷提升，他們希望和政府平等對話、分擔責任。從長遠來看，如果政府的決策建立在尊重人民意愿的基礎上，那么政策的執行也就變得更加可行與科學。公共管理者應當追求更高的責任心，給予公民充分的信任，通過一系列參與和對話使公民了解政府管理中存在的諸多矛盾、沖突與變量。同時，政府必須確保所有關于公共問題的決策應當與法律保持一致，并體現出應有的公平與正義，這是政府管理的基本價值追求，也是政府政策制定的基本原則。

積極提倡協作治理與網絡參與。通過強化橫縱協調與合作，建立跨越組織邊界的新型網絡治理結構，使中央與地方、公共部門與私人部門聯合參與政策的制定與執行，最終構建一個以公民為中心的無縫隙政府。首先，要減少各項政策互相拆臺的情形，關注政策的連貫性、整體性及系統性；其次，要充分整合各類資源；再次，將某政策領域的利益相關者聚合在一起相互合作，以此向公民提供無縫隙而不是碎片化的公共服務，提升政策的科學性與有效性。協作是一種更為積極的雙方或多方參與管理與決策的過程。在協作治理理念下，政策制定與執行中的各參與者都不是純粹的管理者或者被管理者的角色，他們在公共事務管理這一舞臺上具有平等地位。各參與者共同工作，共享目標和價值，在保持各自獨立性和自主性的基礎上共同制定政策，共享公共權力資源，聚合起來解決單一組織所不能解決的難題。

打造公共價值觀，建設服務型政府。就價值導向而言，當下的網絡治理強調價值目標的多元化，追求民主、公民參與和協商等公共價值。通過協作創造公共價值構成了互動式、開放式公共管理價值追求的目標。公共價值衡量的是政府如何有效滿足民眾的需求，只有與服務對象建立更牢固的合作關系，達成共識，政府才能有效處理公眾關注的問題，才能創造出更高的公共價值。隨著網絡技術的發展，政府的治理理念已經發生轉變，政府不再也不可能成為主導一切的唯一力量，政府不再壟斷政策的制定、執行與公共服務。網絡打破了傳統社會中政府對公共問題處理的壟斷權，政府需要開放式治理，其一個重要責任就是確保和證實這些決策產生的過程充分考慮到了公平和正義；解決方案充分考慮到了對公共利益的平等支配。不論是決策本身還是制定決策的過程都應當體現應有的公平正義與平等。

當今，政府更加關注公民的利益訴求和民生問題，通過引入市場競爭機制讓公民、社會組織等各種主體共同參與到政策制定、執行過程中來。網絡時代，政府必須善于與公民共同解決社會問題，接受來自各方的監督，打造真正的服務型政府。換言之，服務成為政府職能部門的重要職責，政府應該扮演積極的角色，為公民參與和真正分享社會價值觀、形成關于公共利益的集體觀念創造有利環境，而不是簡單地分別對不同聲音作出承諾，政府管理者應當引導公民更好地發揮監督作用，積極參與政策的制定與執行。

毋庸置疑，政府有必要對“僵尸政策”進行系統清理，將那些令人詬病的政策徹底廢止，將那些缺乏可操作性的，但又是社會治理必需的政策健全完善起來。在此基礎上，有必要讓公民與社會組織發揮有效的監督作用，讓政策的受益者在政策制定與落實環節中更有發言權、監督權。要通過鼓勵公民與社會組織參與，創新制度和理念，防止官僚主義和形式主義，讓好政策接地氣、有人氣，最大限度避免出現“僵尸政策”“斷頭政策”，避免讓好政策流于形式或止于文件，讓政策紅利助推經濟社會發展。

（摘自《人民論壇》）