“多規合一”視角下大都市郊區城鎮總體規劃策略探討
——以上海練塘新市鎮為例

蘇蓉蓉 廖志強 蘇 甦 SU Rongrong, LIAO Zhiqiang, SU Su

1 規劃背景

我國改革開放40年以來，上海城市建設取得了巨大的成就。然而隨著大量的人口集聚和快速的城市拓展，對不可再生資源的消耗巨大，傳統外延式擴張的城市發展模式在新時代背景下難以為繼。為了有效推動城市的可持續發展，2008年上海結合市政府“大部制”的機構改革，以土地利用總體規劃編制為契機，由當時新組建的上海市規劃和國土資源管理局全面開展市、區、鎮三級“兩規合一”（“兩規”即城市總體規劃和土地利用總體規劃，以下分別簡稱“城規”和“土規”）工作，歷時3年實現了城規和土規在邊界、規模、布局和管控機制方面的“兩圖合一”，并形成了“三條控制線（即規劃建設用地控制線、產業區塊控制線、基本農田控制線）”的管控方案[1]32。這在一定程度上促進了城鎮集中建設和產業集聚發展，有效推進了以耕地和基本農田為主體的生態空間保護，但“三線”作為空間治理的重要政策工具，主要關注城鎮地區的規模和邊界控制，對城鎮地區的近期實施和鄉村地區的長效發展缺乏強有力的引導效用。

為適應新的發展形勢，進一步深化土地管理體制機制改革，上海市委、市政府于2014年5月召開第六次規劃土地工作會議，明確了“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”（即“五量調控”）的土地管理思路，并啟動了新一輪上海市、區縣、新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃（以下簡稱“新市鎮總規”）的編制工作，嘗試將生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發邊界和文化保護控制線等“四線”作為統籌優化生態、農業和城鎮“三大空間”的抓手，從而鎖定城鄉空間發展格局[1]34。

新市鎮總規作為上海城鄉規劃體系中單元層次的規劃，對上落實市總規和區縣總規各項戰略性管控目標，對下指導控制性詳細規劃和村莊規劃等規劃的編制。《練塘鎮總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》（以下簡稱“《練塘鎮總規》”）作為遠郊新市鎮總規的試點，試圖通過一套用地分類、一套指標體系、一份成果報告將多規進行深度融合，在“多規合一”的視角下，實現城鄉統籌發展，優化城鎮功能，有效引導項目落地，促進近期實施建設①上海市人民政府. 青浦區練塘鎮總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）[R]. 2018。。

2 新時代發展要求

2016年2月，原上海市規劃和國土資源管理局發布了《上海市新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃編制技術要求和成果規范（試行）》，以江橋鎮作為試點，明確了新市鎮總規編制的技術路線和統一要求。在具體實施操作中，大都市近郊區的江橋鎮城市化水平較高，農村居民點和集體建設用地在規劃中大部分轉為城鎮建設用地，在面上的示范作用有限。因此，《練塘鎮總規》作為補充的試點工作，針對遠郊農業用地仍占主體的現實條件，進一步探索在“多規合一”視角下，適應城鄉協調發展的總體規劃編制技術路線。

2.1 更加關注多規融合下的城鄉空間優化

隨著我國社會經濟發展進入資源環境緊約束的新常態，更加強調土地、生態、文化等資源的協調發展，也就需要通過多規融合來優化城鄉空間。上海作為規劃體系及管理方式創新領域的排頭兵，“兩規合一”已在近10年的實踐摸索中取得了一定的成效，在規劃要素底版、城鎮空間布局、城鎮建設用地和基本農田規模管控等方面實現了統一，但在城鄉統籌發展方面仍鮮少涉及，各支撐系統規劃主要針對城鎮地區，而鄉村地區僅以生態管控為主，對于鄉村發展建設考慮明顯不足[2]。在上海資源環境緊約束下，既要實現鄉村振興又要優化城鎮功能，給新一輪新市鎮總規編制帶來極大的挑戰。

2.2 更加強調總體規劃中近期的實施建設

近期建設規劃作為實施城鎮總規的重要階段，主要是為了解決近期建設面臨的實際問題，按照規劃總目標對當前各項建設工作做出合理的安排。然而傳統總規側重于城市發展的遠期目標，近期規劃一方面在規模、各支撐系統控制要求上與總規藍圖脫節，另一方面在項目實施上重點關注經營性項目而忽視公益性項目[3]。因此，新一輪新市鎮總規需近遠結合，既要在總目標一致的前提下強化近期建設的可操作性，又要針對建設用地“倒掛”的城鎮優先推進建設用地減量，通過“以拆定增”的方式推進新增建設空間。

2.3 更加注重用地緊約束條件下的精明增長

上海市城市總體規劃（2017—2035年）（以下簡稱“上海2035”）所確定的3 200 km2建設用地總規模不僅作為2020年的階段控制目標，還作為未來建設用地的“終極規模”予以鎖定。然而至2015年上海市建設用地現狀規模已達到3 071 km2，建設用地總量已接近發展的“天花板”②上海市人民政府. 上海市城市總體規劃（2017—2035年）[R]. 2017。。為破解用地緊約束的困局，上海明確提出“五量調控”的土地管控要求[4]，對土地管理給出明確的發展方向和具體的操作路徑。在總量鎖定后，分解至新市鎮層面的建設用地指標十分有限，部分城鎮尤其是遠郊城鎮普遍存在現狀與規劃用地規模“倒掛”的現象，這就要求新市鎮主要通過存量盤活的方式推進城鎮發展，提升地區品質，實現城鎮的精明增長。

3 主要內容

練塘鎮靠近淀山湖水源保護區，生態保護任務較重，城市化水平較低，全鎮域現狀建設用地約1 665 hm2，至2035年全口徑規劃建設總用地控制在1 445 hm2，減量壓力較大。至2035年規劃常住人口控制在5.5萬人，其中城鎮人口約3萬人，城鎮規模不大，城市化動力不足。全鎮現狀農村人口約5.5萬人，無論是通過城市化方式進入城鎮居住，還是保留農村原有生產和生活方式，都需要在有限的建設用地規模約束下研究合理的城鄉空間布局。因此，遠郊新市鎮在關注基本農田、生態環境、歷史文化和城市開發邊界等底線管控的同時，還需全面統籌城鄉發展格局，加強公共服務資源配置，確保近期項目有效落地。

3.1 樹立底線思維方式, 探索“四線”劃定路徑

新市鎮總規應在既有“三線”管控的基礎上，落實“上海2035”新的“四線”管控要求，以力保農業空間規模和質量、錨固城鎮生態安全格局為前提，優化城鄉發展空間格局、保護文化戰略資源為目標，全面構建城鄉空間發展框架。

3.1.1 力保農業空間質量、協調建設項目落 地，劃定永久基本農田保護紅線

永久基本農田的劃定需在規模上嚴格落實上位規劃分解下達的保護任務，在布局上充分銜接相關專項規劃和城市開發邊界，以保證數量、質量、生態為前提，對原有規劃永久基本農田斑塊進行局部微調，形成新市鎮永久基本農田落地方案。

通過遙感比對和外業調查兩種方式對原永久基本農田圖斑中的現狀建設用地、未利用地、不可調整或達不到耕地質量標準的農用地予以調出，保障永久基本農田質量不降低；通過多部門、多規劃銜接，將道路、城市開發邊界、大型市政設施和農村居民點等規劃建設空間內的原永久基本農田圖斑予以調出，保障規劃建設項目落地。全面對接農業布局規劃，將優質耕地、高標準基本農田、糧食生產功能區、蔬菜生態保護區、特色農產品優勢區等補劃為永久基本農田，確保農產品生產安全。

3.1.2 建立多目標的生態安全評估模型，劃 定生態保護紅線

“上海2035”明確將生態空間劃分為4類，其中一、二類生態空間作為生態紅線在全市層面已予以鎖定，要求在新市鎮層面重點對三、四類生態空間進行細化和完善。

基于鳥類生態安全格局判別潛在的生態節點和生態廊道，劃定練塘鎮的生態用地為三類生態空間。針對淀山湖地區常見的中華攀雀、通鵟、紅隼等鳥類作為生態保護的目標物種，按照影響鳥類棲息的適宜因素（包括水域、水塘、河流、湖泊、農田、林地等）與人類活動干擾因素（建設區、高速公路、城市主干道、高壓走廊等）兩大方面進行空間疊加分析，從而形成環淀山湖地區鳥類棲息的適宜區域，即物種棲息地（見圖1）。基于適宜性分析確定鳥類棲息地，根據鳥類的空間運動規律，研判其在林地、水系、灌木林、農田、建成區、高速公路及道路等景觀中運動的相對阻力系數，建立鳥類活動的阻力面，借助ArcGIS的空間分析模塊，確定環淀山湖地區鳥類生態安全格局[5]（見圖2）。

基于人居休閑活動的藍綠網絡，劃定四類生態空間。以現狀河流水系為基礎，通過拓展河道邊界、新增聯通性河道等方式完善水網格局，形成藍色空間；并在此基礎上按照公園綠地服務范圍和規模配建要求，在城市開發邊界內沿河道、道路構建開放宜人的綠色空間（見圖3）。

3.1.3 建立文化資源評估框架，劃定歷史文 化保護控制線

圖1 環淀山湖地區生物適宜性分析

圖2 環淀山湖地區生態安全格局分析

圍繞歷史文化遺產、自然（文化）景觀、公共文化服務設施3類文化資源建立文化資源評估框架。以落實“上海2035”文化保護控制線為基礎，重點劃定文物保護單位、其他物質文化遺產、歷史文化風貌區、風貌保護村、古樹名木、公共文化設施等文化要素的保護范圍（見圖4）。

歷史文化保護控制線劃定以文化資源的保護級別與管控要求為前提，將土地利用類型（農用地、綠地水系、公共服務設施用地、居住用地、工業倉儲用地）作為研判文化資源保護和控制范圍的主要影響因素，綜合評估分析不同保護級別、不同影響因子的效力范圍，從而確定文化資源的保護范圍。

3.1.4 建立多情境的城鎮空間拓展模型，劃 定城市開發邊界

按照“上海2035”提出的對原有集建區瘦身的發展要求，新市鎮總規在原有集建區的基礎上，結合現狀用地布局，通過對城鎮未來發展方向預判分析，在協調統籌各類專項規劃的基礎上，優化城鎮建設區空間布局，劃定城市開發邊界，把極有限的資源布局在最有效的區域范圍內。

練塘鎮將基本農田、水源保護區、高壓走廊等生態敏感性因素作為空間拓展的限制性邊界條件，按照城鎮發展演進趨勢和滬湖鐵路等重大建設項目機遇兩種情境模式分別判定城鎮未來空間拓展的方向，并在保證原集建區規模和其內部新增空間規模符合上位要求的基礎上，通過協調鎮域內市政、交通、歷史文化保護等專項規劃，最終劃定城市開發邊界（見圖5-圖6）。

3.2 近遠結合, 通過近期實施保障公益性項目落地

3.2.1 剛柔并濟，科學制定技術管控體系

為有效控制引導建設實施，將城鄉建設空間的管控從城鎮拓展至全域，以單元圖則的方式對鎮域內各類用地空間布局及規模予以精細化管控，有效控制建設用地的無序增長，尤其是城市開發邊界外的鄉村地區的合理建設。

新市鎮總規單元圖則采用剛性管控與彈性引導結合的手段，既要在確保建設用地規模不突破的前提下有效推進公益性設施的建設，又要為后續規劃建設留有彈性，從而對相關內容給予分類管控引導。其中“四線”和公益性設施作為剛性管控內容，保障城鎮建設底線不被突破；單元功能、開發強度、建筑高度分區、經營性用地及建筑規模上限等內容實行彈性管控，為下位規劃留有一定的彈性空間[6]。此外，為確保建設用地減量化的有效推進落實和耕地規模不減少，在鄉村單元圖則內落實建設用地減量化和新增耕地規模下限。

3.2.2 嚴控土地用途，確保規劃實施落地

新市鎮總規沿用土地利用總體規劃建設用地增減掛鉤的管控方式，結合近遠期規劃目標，在總量鎖定的前提下優化用地布局，保障近期建設項目的實施。近期新增建設用地計劃與城市開發邊界外可實施減量化項目進行關聯，按照“以拆定增、先拆后建”的方式，將減量化目標分解至年度實施計劃和各鄉村單元內，并通過指標和圖斑的方式予以管控，實現新增建設用地指標和耕地指標的雙指標平衡。

此外，對于農業生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地，以及由于農業規模經營必須興建的配套設施，在不占用永久基本農田的前提下，納入設施農用地管理，實行區縣和鄉鎮備案制，確保農地農用。

3.2.3 條塊結合，確定部門近期行動計劃

為有效推進近期建設實施，新市鎮總規在充分對接“十三五”規劃和各部門近期建設計劃的基礎上，以補充城鎮基礎設施短板為前提，有效銜接建設管理部門分條線工作模式，按照公共服務設施、道路交通設施、市政設施、生態環境、安置基地及經營性出讓地塊5個方面進行系統梳理，從而全面推進近期重點區域內的建設實施工作[7]。

此外，近期重點建設項目在“戰略指引、底線控制”的基礎上，針對具體項目采用新建、改擴建兩種模式予以引導建設，保證系統性開展項目建設的同時，形成明確的近期建設目標和內容，從而保障項目落地。

圖3 練塘鎮域生態空間規劃

圖4 環淀山湖地區文化安全格局分析

4 特色與亮點

遠郊新市鎮在大都市區受生態保護、區位條件等限制，城鎮化程度相對較低，為更好地推動城鄉統籌發展、解決城鄉居民實際需求，本次規劃從統一管控標準、構建鎮村評估框架、提升城鄉居民生活質量3方面著手，嘗試探索新市鎮規劃管理和編制上的新方法，支撐城鄉新格局的建設。

圖5 基于城鎮發展演進趨勢分析的城市開發邊界圖

圖6 基于城鎮交通規劃目標分析的城市開發邊界圖

圖7 土地利用分類協調過程

4.1 建立統一管控標準, 保障多規同臺對話

為有效落實土地用途和空間管制要求，統籌協調各類專項規劃的政策分區，統一土地分類標準和空間管制分區，實現兩規深度融合、“多規合一”的目標。

4.1.1 統一土地分類標準

根據原上海市規劃局下發的技術標準和成果規范，土地分類標準的統一并不是簡單將土地利用調查數據按照城市規劃的土地使用口徑進行重新分類，而是從用地規模和用地性質兩方面梳理土地利用和土地使用之間的差異，在建設用地規模和農用地布局管控方面以土地利用為準，在建設用地性質核定方面以土地使用為準，形成土地規劃和城市規劃相協調的土地利用現狀圖，作為土地利用規劃方案的基礎[8-9]（見圖7）。

4.1.2 統一空間管制分區

傳統城市規劃“已建區、適建區、限建區、禁建區”的空間管制分區方式缺乏建設規模方面有效的控制，難以精確鎖定城鎮發展建設總量；而土地利用規劃“允許建設、有條件建設、限制建設和禁止建設”的空間管制分區雖對城鎮遠期發展總規模予以鎖定，但由于實際建設時有條件建設區常出現“已建未拆、新增先建”的情況，難以有效控制城鎮建設用地的增長。本次以鎮域生態、農業和城鎮3大空間綜合承載力適宜性評價方案為基礎，按照“現狀已建、規劃新增、限制建設、禁止建設”進行空間管控，通過鎖定鎮域內新增空間，有效管控城鎮建設用地[1]41（見表1）。

4.2 構建鎮村評估框架, 探索城鄉統籌發展

在“多規合一”視角下，綜合考慮遠郊新市鎮“大農村、小城鎮”的發展特點，重點關注村莊發展引導，通過建立剛性與彈性相結合的技術框架，將行政村分為重點發展、一般發展和限制發展3種發展導向，有序引導自然村落布局，構建鄉村振興新格局。

4.2.1 建立彈性與剛性相結合的評估框架， 引導村莊分類發展

通過建立剛性約束與彈性發展相結合的村莊發展評估模型引導村莊分類發展，確保有效控制鄉村地區建設用地的無序增長，同時給予鄉村地區一定的彈性空間，完善和提升鄉村地區的配套設施建設。

剛性約束方面，堅持底線思維模式，原則上將生態敏感性較高、基礎設施廊道影響較大的區域作為限制發展型村莊，引導村莊逐步撤并；彈性發展方面，以振興鄉村為目標，從區位交通、發展規模、資源稟賦等方面進行加權疊加判斷其發展潛力，并按照剛性約束與彈性發展綜合評價，將行政村分為重點發展、一般發展和限制發展3種發展導向（見圖8-圖9）。

4.2.2 有序引導自然村落布局，合理推進鄉 村發展

為有效控制鎮域建設用地規模，在行政村分類引導的基礎上，統籌考慮自然村的發展影響因素和相關規劃要求，確定保護型、保留型和撤并型3類自然村落的布局，原則上優先引導限制發展型村莊內的農村居民點撤并。首先引導生態敏感區、基礎設施廊道內、規模小且分布零散的自然村落進行減量，其次推進城市開發邊界周邊、人戶分離比重較大、戶均宅基地較大等相對發展粗放的自然村進行減量，從而保障鎮域減量化規模要求。

圖8 練塘行政村發展綜合評價技術路線

圖9 練塘行政村發展分類引導

表1 空間管制分區協調內容

在符合規劃和用途管制的前提下，規劃鼓勵鄉村地區積極盤活現狀存量，通過利用收儲農村閑置建設用地、探索農村宅基地使用權變更機制等方式發展農村新產業新業態；同時在鎮域總規模中預留一定比例的規劃建設用地指標，用于鄉村地區發展，遴選實施條件相對成熟、發展訴求相對明確的重點發展村莊，給予一定規模的新增建設用地指標，并將其列入年度土地利用計劃分配中，從而保障鄉村振興用地需求。

4.3 保障和改善民生 , 提升城鄉居民生活質量

新市鎮多位于大都市的邊緣地區，長期以來對農民需求和公共服務設施方面的關注度不夠，這也成為了新時代制約其發展的主要因素。為此，《練塘鎮總規》以“補短板、強弱項”為發展目標，重點關注農民宅基地有償退出問題和完善城鄉公共服務設施等民生工程，從而全面提升城鄉居民生活質量[10]。

4.3.1 探索宅基地有償退出模式，保障農民 權益

在城鎮規模“負增長”和土地制度約束下，遠郊新市鎮普遍需要節約利用農村土地，通過采取宅基地退出的方式，緩解城鄉發展中用地需求與建設用地總量控制的矛盾。但按照“以拆定增”方式獲得的土地，難以同時滿足鎮域配套設施建設、空間環境品質改善、農民動遷安置及城鎮經濟發展等一系列用地需求。故在保障農村村民住房合法權利和合理居住需求，遵循農民“自愿、有償”原則的前提下，采用多種退出補償方式引導農村宅基地撤并。

宅基地退出補償主要采用貨幣補償、住房補償、資產置換3種方式。其中貨幣補償主要針對已在市域其他區域購房的人戶分離類農戶；住房補償主要結合鎮區、新城集中建設的多高層保障性住房，按照農民意愿分為鎮區就近安置和新城安置兩種情況；資產置換主要作為前兩者的補充，在有條件的村、鎮實行集體經濟組織股權或經營性物業的補償方式。

為鼓勵農民宅基地自愿有償退出，應積極建立農民基本社會保障體系，將失地農民的醫療、失業、養老、最低生活保障等納入社保范疇。此外，積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋使用權。在符合規劃和用途管制的前提下，允許社會資本注入發展農村新產業和新業態，激發鄉村活力，解決失地農民就業等問題。

4.3.2 增加農村公共服務供給，構建城鄉生 活圈

統籌考慮相關規范要求和城鄉居民使用需求，從基本保障和品質提升兩個層面，合理構建城鎮和鄉村兩類生活圈。

城鎮生活圈按照空間規模可劃分為單元生活圈和組團生活圈兩類。單元生活圈作為城鎮生活圈的一級圈，將鎮區劃分為若干個單元，配套設施必須保障全鎮域城鄉居民的基本生活需求；組團生活圈作為城鎮生活圈的二級圈，將單元劃分為若干個組團，配套設施以保障所輻射范圍內居民的基本生活需求為基礎，有條件的區域可按照需求增設一定類型和規模的品質提升型設施。

鄉村生活圈按照城鄉結構中所確定的限制發展型、一般發展型、重點發展型3種村莊類型分類配置基礎保障和品質提升型設施。限制發展型村莊以配置基本保障型設施為主，原則上不新增公共服務設施；一般發展型村莊在完善基本保障型設施的同時，可適度增設為農服務站和便民商店等提升型設施；重點發展型村莊既要配置基本保障型設施，也需增設品質提升型設施，以保障鄉村地區的公共服務品質。此外，城鎮周邊村莊由于受組團生活圈和單元生活圈的輻射影響，除村委會必須配建外，其他設施可適度降低配置要求（見表2）。

在鄉村基本生活圈設施配置要求的基礎上，以滿足保護、保留型自然村落居民需求為前提，將現狀與理論鄉村生活圈從設施完善程度和服務覆蓋程度兩個方面進行校核后，綜合考慮行政村分類發展導向，提出改造利用型、功能完善型、重點提升型3種不同設施配置要求的鄉村生活圈。其中，改造利用型村莊內的公共服務設施以保留或更新改造為主，主要針對限制型發展的行政村；功能完善型村莊內的公共服務設施以補齊設施缺口和提高設施服務覆蓋程度為主，主要針對一般型發展的行政村；重點提升型主要針對部分重點發展型村莊，在完善其基本保障型設施配置的基礎上，按照實際需求補充品質提升型設施配置，完善行政村公共服務設施，以全面實現鄉村公共服務設施多層次、高可達、高品質的配置要求（見圖10）。

表2 鄉村基本生活圈公共服務設施空間布局要求

5 結語

《練塘鎮總規》于2017年底編制完成并正式上報上海市人民政府審批，于2018年獲得批準。結合《練塘鎮總規》試點工作探索，原上海市規劃和國土資源管理局于2017年12月下發《上海市新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃編制技術要求和成果規范（試行）（2017年12月修訂版）》，指導新市鎮總規編制工作。

大都市新市鎮作為郊區自身城鎮化的集聚中心，是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間矛盾較為突出的地區，全面推進新市鎮的發展是新時代新形勢下城鄉共同繁榮的核心。新市鎮總規作為上海超大型城市單元層面的一個法定規劃，承擔著引領全鎮戰略發展、統籌全鎮自然資源、指導鎮域城鄉建設的重要任務。通過《練塘鎮總規》的試點工作，遠郊鎮的總體規劃編制技術路線已經清晰穩定。同時，作為一個鎮域層面的法定規劃，不可能面面俱到，農村居民點、鄉村田園綜合體、土地綜合整治等具體實施建設，應在鎮總規的指導下，通過村莊規劃、土地整治規劃等下位規劃或實施性行動規劃予以明確。

圖10 鄉村生活圈理論下公共設施引導布局圖