國土空間規劃視角下豎向專項規劃探索

熊秋文 馮炳燕 巫思聰 XIONG Qiuwen, FENG Bingyan, WU Sicong

0 引言

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）印發，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。我們要按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，堅持以人為本，塑造高質量發展、高品質生活的城鎮空間[1]。其中，一方面要確保城市安全，包括水安全，解決“逢雨必淹”“城市看海”問題，營造“城水共生，人水和諧”的城市意境；另一方面要確保城市環境的舒適與優美，營造共享的開放空間，塑造層次豐富、疏密有致、高低錯落的城市空間形態。

國土空間規劃將早期的“多規合一”推向一個新階段，打破了原有部門之間的壁壘、標準不統一等問題。目前，規劃重點較多局限于平面空間，對縱向垂直空間的管控則需要重視，尤其是同時豎向規劃引領作用缺失，導致城市空間立體性、平面協調性不足等問題的產生。綜合落實國家、省、市關于城市基礎設施建設、海綿城市建設相關文件精神，編制高質量國土的空間規劃，還需編制豎向規劃等其他相關專項規劃作為支撐，提高科學性、加強協調性。

1 豎向規劃存在的問題

1.1 對城市豎向規劃重視不足

我國城市的快速建設過程中不乏粗放式增長[2]363，規劃（自然資源）管理部門對城市豎向規劃不夠重視，缺乏城市豎向專項規劃。第三維豎向空間管控薄弱導致道路和地塊的建設出現銜接矛盾，存在人行公共空間地臺高低起伏、舊城區道路越填越高、地勢低洼致內澇等現象。

通過調研了解，豎向規劃“無用論”是造成規劃（自然資源）管理部門不夠重視豎向規劃的主要原因之一。傳統的豎向規劃僅在圖面上反映標高數據，規劃管理者對數據的科學性難以把握，“一管就死，一放就散”是規劃管理者對豎向標高管控的普遍感受。如何編制適應國土空間規劃管控、剛彈結合的豎向規劃，是值得探討的問題。

1.2 各專業規劃與豎向規劃脫節

城市規劃中各類專業規劃其實存在明顯的相關性，但日常工作中往往各自在所屬管理部門內獨立編制和管理。其中主要有4類規劃與豎向規劃相互脫節情況最明顯。（1）城市建設用地類規劃偏向于用地性質，對地塊開發建設起重要作用的高程、坡向等因素考慮不足。（2）給排水專業類的規劃則普遍存在以現狀地形豎向要素作為工作基礎，對規劃豎向因素重視不足。更有甚者，由于片區規劃建設的不同步，部分老城區形成“洼地”，導致雨天居民生活嚴重不便[2]363。為避免或減少城市建設后的積水風險，有必要在城市規劃階段就基于排水防澇需求優化傳統城市豎向方案[3]。（3）道路交通專項規劃本與豎向規劃有著緊密聯系，但該類規劃往往偏重道路系統、道路等級的論證與方案制定，將豎向因素后置到工程設計階段。（4）海綿城市類規劃偏重體系構建、功能區劃定，以及滲、滯、蓄、截留、凈化等功能相關標準的制定或執行，涉及豎向的內容局限于下墊面現狀高程、坡度方面分析，對未來規劃豎向反作用于海綿城市的影響則無著墨。

1.3 豎向規劃法定作用缺失

我國現行規劃管理體系下，豎向規劃在法定規劃層面作用缺失。《城市規劃編制辦法》對編制城市總體規劃層面的豎向規劃不作要求，各城市編制總體規劃時缺乏豎向規劃內容。另外，《城市規劃編制辦法》雖然明確控制性詳細規劃需規定各級道路的控制點標高，但由于控規管理單元范圍的局限，相應的豎向規劃缺乏系統性，實施過程中將會面臨各種不可預見的問題，因此規劃（自然資源）管理部門常常不能按控規中的豎向規劃成果進行管控。建對豎向管控提出了數字化、標準化需求。規劃有效管理是新時期豎向規劃的重要影響因素。

通過對各類豎向規劃影響因子的分析，綜合考慮各因子對國土空間規劃、城市安全和規劃管理方面的影響，明確各影響因子的剛性及彈性管控要求（見表1）。

2 新時期豎向規劃編制方法探索

2.1 豎向規劃影響因素

豎向規劃管控的影響因素較多，綜合性強，需在國土空間規劃引領下，從滿足城市防洪安全、道路及場地使用、生態保護、景觀塑造、建設海綿城市、城市排澇、規劃管理等方面進行研究，從而得出合理的豎向規劃管控原則。另外，國內城市多規合一的開展、智慧城市建設的構

2.2 國內外豎向規劃管控經驗

國外有些特色城市在豎向塑造方面與自然地形較為契合，例如瑞士、摩納哥，均尊重自然地形，并在此約束下嚴格控制場地豎向布局。中國香港則在城市設計指引中明確提出山體保護措施（見表2）。國內很多其他城市則在豎向規劃多專業銜接、尊重城市特色、制定管控策略方面進行了有益探索。

表1 豎向規劃影響因子分析表

2.3 新時期豎向規劃理念

（1）主動體現國土空間規劃體系特色

《若干意見》提出分級分類建立國土空間規劃，國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。豎向規劃編制需適應國土空間規劃體系特色，體現“宏觀—中觀—微觀”分層控制的理念，體現“山城田海”城鄉空間分布管控理念，體現“新、舊城區”城市發展時序管控理念，體現“用地、交通、排水、防災、海綿、景觀”多專業協調理念，并且要緊扣法定規劃，為法定規劃提供支撐。國土空間規劃/總體規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃構成法定規劃的3個層級[2]366。豎向規劃可建立相應的編制層級：豎向專項規劃、控規豎向規劃、修規豎向規劃。通過編制面向國土空間規劃管控的豎向專項規劃，彌補宏觀層面法定規劃的不足，為控規、修規豎向規劃提供系統性指導，可改善規劃管理者對傳統豎向規劃信心不足的問題，為國土空間規劃的順利實施提供有力支撐。

表2 國內外城市豎向規劃管控案例分析

（2）落實國土空間規劃編制要求

國土空間規劃編制要求體現戰略性，提高科學性，加強協調性，注重操作性。豎向規劃需結合城鎮化格局、農業生產格局及生態保護格局，落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略；堅持生態優先、綠色發展，尊重自然規律、經濟規律、社會規律和城鄉發展規律，因地制宜、科學有序開展豎向規劃編制工作；豎向專項規劃加強協調性，一方面要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃，另一方面要與涉及豎向要素的防洪排澇、排水、海綿城市等相關專項規劃做好綜合協調；豎向專項規劃需注重操作性，明確規劃約束性指標和剛性管控要求，同時提出指導性要求，健全規劃實施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。

（3）從豎向規劃到豎向塑造，融入城市設計理念

融入城市設計理念，在城市的第三維度提出自己的專業見解，參與城市空間規劃，由豎向規劃到豎向塑造，決定了豎向規劃的價值。解讀、分析城市發展意圖，同時掌握所在區域地形的特點與特質，找到豎向規劃與空間規劃的有效契合點，推進空間規劃的順利落實。

（4）從地塊到流域范圍延伸

控制性詳細規劃編制管理單元范圍的地塊局限性，導致相應的豎向規劃缺乏系統性，按規劃實施將會面臨各種不可預見的問題。若豎向規劃范圍能以河涌流域范圍統籌考慮，則能較科學地確定流域系統的防洪高程、排澇高程、超標準降雨通道、調蓄水體等，既協調了排水安全的諸多問題，又契合海綿城市建設要求，最大限度保持流域內原有的水文循環。

2.4 構建分層控制的豎向規劃導控典型模塊

體現國土空間規劃戰略性，提高科學性，加強協調性，注重操作性，可考慮從分層控制方面按城市特色構建豎向規劃導控典型模塊，有助于統籌城鄉空間布局、城市發展時序、多專業協調發展，統一豎向規劃的管控標準。各城市特色不同，豎向管控側重點也有所區別，分層控制的豎向規劃導控典型模塊應結合城市特色量身制定。以廣州市為例，該市具有地形復雜、低洼區河網密集、中央商務區地下空間分布廣泛、老城區歷史文化資源豐富等特點，可探索以下分層控制典型模塊。

（1）宏觀層面。落實城市發展戰略，體現戰略性，構筑“山城田海”的總體骨架格局，尊重廣州優秀的自然山水基底，構建地形分類導控模塊（見圖1）。

山體區：主要分布在廣州市中北部，高程80 m（廣州城建標高，下同）以上。豎向規劃應對山體區實行嚴格生態保護，穿越式過境道路宜考慮高架和隧道相結合的建設模式，以避免或減少山體破壞。

丘陵區：主要分布在廣州市中部，高程30—80 m。豎向規劃應對丘陵區提出小地塊開發平整策略，避免采取大范圍的開挖平整。

平原區：主要分布在廣州市中部，地勢低平，高程7—30 m。是城市用地的主要構成部分，可適應各種類型的城市開發建設，在滿足道路及場地排水的前提下，應盡可能利用現狀地形標高。

低洼區：地面高程低于廣州市200年一遇防洪（潮）標準（7.8m）要求的地區，主要分布在廣州市南部的河網密集區域。豎向規劃需提出防洪（潮）排澇安全與水鄉特色相結合的建設開發策略。

（2）中觀層面。提高科學性，加強協調性，緊扣城市國土空間分布特征，構建重點區域分類導控模塊。

地下空間高密度區：廣州商業發達，有較為豐富的地下空間。近年受極端天氣的影響，洪（潮）澇災害成為地下空間高密度區最突出的災害類型。該類區域地面標高必須高于相應區域排澇標準要求的地面高程，且地下設施的入口高程必須高于周邊地面高程，車行入口高程應高于周邊地面0.2 m以上，人行入口高程應高于周邊地面0.45 m以上。

圖1 地形分類導控

圖2 沿江沿海地帶

歷史文化保護區：廣州有2 000多年歷史，是我國第一批國家歷史文化名城。歷史文化區建設提升應以維護歷史風貌特色為原則。歷史文化保護區道路改造時，應修舊如舊，維持現狀路面標高。可采取必要的工程措施協助解決排水難題。

沿江沿海地帶（見圖2）：廣州河網密集，外江堤防必須高于廣州市200年一遇防洪（潮）標準及安全超高。宜采用緩坡型生態堤防，不宜采用擋土墻式堤防。水陸之間通過自然緩坡地形，弱化水陸的高差感，形成自然的空間過渡。

（3）微觀層面。注重操作性，緊扣城市發展品質化、標準化提升要求，構建公共空間精細化分類導控模塊。

公園綠地公共空間：該類場地高程注重自然的豎向利用。結合原有凸或凹地的地形地貌，與周圍的山體、湖泊、樹林和草坪有機地融為一體，在豎向設計上創造出湖光山色渾為一體的“自然景觀”。

街道人行公共空間（見圖3）：該類空間需協調好道路紅線與建筑退線之間的高程關系，優化道路橫坡坡向、路面與道路綠化帶及周邊綠地的豎向關系，建議采用平坡或緩坡銜接，少用臺階，必要的臺階也應按街面統一建設形式及高程，并滿足塑造城市街景的要求。

圖3 天河路人行公共空間

2.5 面向國土空間規劃管控的豎向專項規 劃實踐① 廣州市城市規劃勘測設計研究院. 廣州市天河區豎向專項規劃. 2014。

廣州市天河區總面積137.38 km2，由133個控規管理單元構成，是廣州市國際大都市現代中央商務區（CBD）所在地。《廣州市天河區豎向專項規劃》統籌全區豎向資源，在國土空間規劃管控方面進行了有益探索。

（1）按地形分類導控的典型模塊管控方式

天河區地形由北往南分別為山體區、丘陵區、平原區及低洼區（見圖4）。規劃要求北部火爐山、鳳凰山等山體區域盡量減少道路穿越，必須建設時，其形式和高程控制應符合山體嚴格保護要求；要求丘陵區域城市建設高程控制注重整體地貌特色保護、道路高程與地塊開發的協調以及地塊與地塊間的高程協調，避免采取大范圍的開挖平整；要求平原區域城市建設以就地平衡為主，局部區域通過少量地形改造，避免出現局部低洼或鍋底現象；南部的個別低洼區應在滿足珠江前航道防洪排澇安全基礎上進行地面高程控制。

（2）多專業協調發展，緩解城市治澇難題的“多規合一”豎向平臺管控方式

規劃統籌協調天河區土地利用、交通、河涌水系、防洪排澇、排水、海綿城市、公園綠地及既有控規等一系列規劃，搭建“多規合一”GIS豎向管控平臺，引領各規劃在豎向空間三維分布方面進行銜接，促進各專業規劃順利實施。

規劃利用GIS技術對全區地形進行高程分析、坡度分析及易澇區分析，對水浸或排水困難地區進行分類，區分是否為因地勢高程引發的水浸地區，分而治之。規劃共針對27個水浸黑點提出改造建議。

（3）城鄉空間布局、城市發展時序差異化管控方式

規劃將天河區劃分為優化提升區、重點建設區及山體保護區（見圖5）。優化提升區建設策略以局部改造、優化提升為主。重點建設區包含廣州國際金融城、天河智慧城及奧體中心周邊3大戰略區，建設策略以整片統籌、分期實施為主。山體保護區為北部“火龍鳳”山體保護區，建設策略以限制建設、山體保護為主。

規劃對舊城片區提出豎向控制策略：歷史文化保護區豎向應尊重現狀，不宜改變，必要時可加強排水設施協助排澇治理；其他舊城區若整體重建，可適當調整場地豎向標高。

（4）與法定規劃無縫銜接的管控方式

以控規133個管理單元作為本規劃指引的劃分單元（見圖6），便于控規編制時其豎向規劃的無縫銜接，以及規劃審批管理人員快速定位及查閱豎向標高信息。

圖4 地形地貌分析圖

圖5 功能分區圖

圖6 管控分區圖

圖7 管控圖則

針對單元特色，制定指引內容（見圖7）：明確現狀建設情況和規劃情況、控制水面、豎向標高及水浸點改造策略等各具特色的詳細內容，充分闡述各單元規劃策略和標高控制要求。

3 結語

如何編制一個適應國土空間規劃管控的豎向專項規劃是值得所有規劃師及規劃管理者共同探討的課題，我們應該動態地去看待和思考城市豎向規劃與管理，其編制及管理過程涉及的影響因素是多方面的。隨著國土空間規劃編制技術的進步，豎向規劃管控將越來越科學。