扶貧立法何時啟動？

在某些省份，張兆安聽當地干部講，援助方“送人送錢送資源”，卻遭到受援方冷遇，援助方與受援方的權益均沒有得到保障；他至今仍發現有些地區，參與扶貧的各部門職能關系還未厘清。

中國人民大學農村治理研究中心主任仝志輝介紹：“各地扶貧辦因缺乏上位法作指導，在制定地方條例時，哪些該列入，哪些不該列入，信心不足。這也導致地方條例缺乏創新。”

南方周末記者 杜茂林 發自北京

南方周末實習生 李馥含

全國人大代表、上海市社科院副院長張兆安和他的立法調研小組成員醞釀許久，決定在2019年全國兩會上提交“對口幫扶立法建議書”，希望在扶貧立法問題上向前推進一步。

作為2018年在滬全國人大代表啟動的“對口幫扶工作立法調研”的召集人，張兆安與近二十名來自多個領域的在滬全國人大代表，在不到半年時間里，去了新疆、云南、青海等多地調研。

這不是他第一次實地接觸“扶貧”這個概念。兩年前，他也參與了在滬全國人大代表啟動的精準扶貧專項調研。經過多年的扶貧觀察，他看到了可喜的一面，但也發現有些問題始終存在。

在某些省份，張兆安聽當地干部講，援助方“送人送錢送資源”，卻遭到受援方冷遇，援助方與受援方的權益均沒有得到保障；他至今仍發現有些地區，參與扶貧的各部門職能關系還未厘清。

2018年8月，張兆安一行在北京見到了國務院扶貧辦主任劉永富，他把相關情況作了介紹。他認為“通過立法將扶貧工作納入法制化軌道，意義重大，十分必要”。

歷經三十余年發展的中國扶貧事業，政策幾經調整，從“救濟式扶貧”到“開發式扶貧”，從“區域性扶貧”到瞄準貧困縣，再到“扶貧入戶”……如今則到了“精準扶貧”的攻堅之年。早在2011年，中共中央、國務院聯合發布《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，當中就提出“加快扶貧立法”。不過時至今日，一部有關“扶貧事業根本法”的法律仍未出臺。

法律闕如令地方政府、社會組織面臨制度性尷尬。生態環境部副部長、原全國人大代表黃潤秋曾公開呼吁：“扶貧開發工作依然處于無法可依的境地，制約了全國扶貧攻堅事業的健康發展。”

這部早已列入扶貧開發綱要的立法規劃何時能實現，無論官員還是學者，都滿懷期待。

幾十年來呼聲由小變大

吳國寶是中國社會科學院貧困問題研究中心副主任、國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會成員。自1987年起，出生于貧困山區的他就開始研究扶貧，并很快因為1994年著名的《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，加入扶貧事業。

“八七”的含義是：在20世紀最后7年，集中力量基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。但不僅是20世紀最后7年，吳國寶還見證了進入21世紀后的扶貧政策變化。

吳國寶回憶，扶貧方面的立法試驗最初是從扶貧資金管理辦法開始的。1986年開始，財政部就出臺了包括《支援經濟不發達地區發展資金管理辦法》《國家扶貧資金管理辦法》在內的多個文件。

到了1996年，中國扶貧政策迎來一個關鍵點。“我們現在看到的很多扶貧政策都是這一年以后出臺的，比如鼓勵企業、社會組織參與扶貧。”在那時，就有零星的民間聲音提出要為扶貧立法。

這些聲音很快有了回應。同年，吳國寶就參加了由財政部牽頭的扶貧立法的討論，但立法終因時機問題而未能實現。又過了四五年，民間要求為扶貧立法的聲音越來越大，但在《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》中并未得到體現。

吳國寶告訴南方周末記者，呼聲變大的原因在于，21世紀的頭一個十年，人民的溫飽問題基本解決。2007年，農村最低生活保障制度建立，中國的扶貧事業進入較為穩定的時期，這為推進扶貧立法提供了機遇。

另一個時代背景是，各地爭奪貧困縣異常激烈——誰保住了貧困縣這頂帽子，就意味著能夠得到來自中央的扶貧資金。此番競爭同時也把“誰是窮人，誰來幫助窮人”的問題擺到了決策者的面前。“所以那時很多人想，能否通過制定法律來回答并規范上述問題。”吳國寶說。

中國農業大學農業與農村法制研究中心主任任大鵬對此感受頗深。2009年前后，由于扶貧立法的呼聲很高，他們團隊就給國務院扶貧辦提交了報告，希望能為扶貧開發提供法制化保障。那時，他已經研究了一年多扶貧立法。

吳國寶回憶，國務院起草《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》時，召集專家進行討論，各方對扶貧立法的內容均存在分歧。他分析，當時在立法宗旨、管理體制等許多方面，都尚未成熟到形成共識，有些問題也還沒有明確的立場、觀點和方法。

但最終，加快扶貧立法還是寫在了綱要的倒數第三條。“把扶貧立法寫進綱要是最后才決定的，”吳國寶說，“而且當時的說法，也未明確是給扶貧開發立法。”

綱要公布之后，有關扶貧立法的探索先從地方開始了。地方扶貧條例在各地出現。截至目前，已有20個省（直轄市、自治區）頒布了條例。如果把制定了扶貧開發辦法的福建算上，這一數字達到21個。在接受南方周末記者采訪的部分學者看來，這為全國立法提供了實踐基礎。

地方立法大同小異但不夠明確

同一時間，任大鵬也開始關注地方的立法計劃。

據他介紹，各地出臺的條例時間不一樣，名稱和內容也有差別。其中，湖北省是全國各省（直轄市、自治區）中制定地方條例最早的。公開資料顯示，早在1996年11月，湖北省人大常委會就通過了《湖北省扶貧條例》，13年后，2009年11月，省人大常委會又通過了《湖北省農村扶貧條例》，原條例廢止。

新條例的條款從27條增加到49條，不僅條例名稱發生了變化，也對原條例中不符合實際的條款進行了大范圍修改。例如原條例規定對貧困地區減免農業稅費、優先安排勞動就業指標等條款，因農業稅費的取消、勞務市場的放開而不再具有實際意義。

在條例的名稱上，湖北省確定為“農村扶貧條例”，以適應國家把扶貧重點放在農村的整體戰略。但這與后面各地的立法條例相比，還是有所不同。

“后來各省制定的條例，往往會在扶貧后加‘開發二字，比如四川、貴州、云南、甘肅等。”任大鵬對南方周末記者說，“一方面，它把開發式扶貧和其他扶貧區分開來，另一方面也體現立法依據是中央頒布的農村扶貧開發綱要。”

但有些省市也有自己的考慮。例如2010年5月頒布的《重慶市農村扶貧條例》，就沒有“開發”二字。重慶市人民政府在向市人大常委會匯報時作了說明：論證審查中，大家對草案的名稱有三種意見，一是《重慶市城鄉扶貧條例》，二是《重慶市扶貧開發條例》，三是《重慶市農村扶貧條例》。

最終市政府認為，其時農村扶貧與城市濟困的思路不同，農村扶貧的外延也比農村扶貧開發更廣，包含的內容和措施更豐富，因此定名為《重慶市農村扶貧條例》更為合適。

2013年通過的《貴州省扶貧開發條例》則沒有“農村”二字，但明確指出該條例的扶貧對象是“符合國家扶貧標準且具備勞動能力的農村居民”。對此，貴州省政府認為，條例之所以如此規定，是為了與民政部門的救助救濟對象相區別。

南方周末記者了解到，條例實施一段時間后，有些省份如廣西、甘肅完成了修訂，陜西省正在修訂，而四川省也在準備。某省扶貧辦干部王思元（化名）告訴南方周末記者，前不久他所在的處室才被征求了修改意見。

據他介紹，該省當初通過的農村扶貧開發條例要求，確定貧困戶要“一公示一公告”，總共不少于30天。但在具體執行中，各市縣是按照“扶貧開發建檔立卡工作實施方案”中的“兩公示一公告”執行的，每次公示不少于5個工作日。“這就有沖突，需要修正。”

同時，精準識別貧困戶的程序也有了不同。“例如現在識別貧困戶，打破了部門間的數據壁壘，可以掌握貧困戶的房、車情況。”王思元介紹，“這些都要在新的扶貧開發條例中予以體現。”

對這些地方探索，吳國寶有自己的見解。他認為地方立法雖走在前面，但各地條例內容大同小異，均是對扶貧對象、扶貧措施、資金和項目、監督與考核、法律責任作出規定，但規定往往模糊、抽象，該明確的沒有明確，操作性和約束力都不強。

中國人民大學農村治理研究中心主任仝志輝的看法與此相似。他向南方周末記者介紹：“各地扶貧辦因缺乏上位法作指導，在制定地方條例時，哪些該列入，哪些不該列入，信心不足。這也導致地方條例缺乏創新。”

扶貧方向亟須法律來指明

立法尚無時間表，在張兆安看來，未來扶貧的方向卻亟須法律來指明。

截至發稿時，扶貧開發立法的最新進展是：2019年2月26日，全國人大常委會副委員長武維華向全國人大常委會作了脫貧工作情況的調研報告，提出：要積極推動扶貧開發立法，要將脫貧攻堅戰中行之有效的經驗上升為法律法規，做好脫貧攻堅的制度設計和創新，將中央決策部署轉化為具體的制度規范，為脫貧攻堅提供法制保障。

接受南方周末記者采訪的專家普遍認為，扶貧立法的必要性不用贅述，他們也期待能夠在法律層面解決長期以來困擾和制約扶貧事業的瓶頸，例如區域扶貧與精準扶貧之間的關系，扶貧資金下放到縣以后如何規范處理等等。但在目前的環境下，制定一部國家扶貧開發法不太現實。

如何處理扶貧法與其他法律的關系，是立法的一大難點。仝志輝認為，西方發達國家基本上沒有專門為扶貧立法，相關制度安排多散見于社會救助法、社會保障法中。

任大鵬也注意到了這一點。他說，扶貧中的很多制度在其他法律中是有相關規定的，比如涉及企業捐贈，中國有公益事業捐贈法。

更突出的一個現象是，長期以來，扶貧被視為政府的責任，但扶貧事業到底姓“民”還是姓“官”就有爭議。“就誰來扶貧這一點上，大家就很難達成共識。”國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會成員汪三貴告訴南方周末記者，“立法的條件客觀上并不成熟。”

但也有學者認為，應首先實現扶貧法“從無到有”的飛躍，再進行“從壞到好”的改進。自幾年前開始，多位全國人大代表委員就在全國兩會上提出建議。

一直被鼓勵參與扶貧的社會組織和公益機構也渴望在推進立法中發出自己的聲音，充分表達自己的利益訴求。“法律上會賦予我們什么地位，給予什么資源幫助，這將決定我們能在扶貧中貢獻多少人力和技術。”南方周末記者2018年8月在湖南十八洞村走訪時，當地參與扶貧的一家公益機構負責人說。

經過30年扶貧，最難脫貧的人口還有多少？據汪三貴介紹，2013年至2014年全國建檔立卡識別出的貧困人口8962萬。“到2020年全面實現小康，這種背景下，貧困人口還不脫貧也很難說得過去。”汪三貴表示。

在扶貧事業全社會動員的今天，未來的立法走向是僅僅為開發式扶貧立法，還是直接一步到位確定為扶貧法，何去何從，值得關注。

這也決定著扶貧的長期走向。“2020年實現農村貧困人口全部脫貧后，接下來的扶貧工作怎么走？”采訪中，張兆安多次表達了這樣的疑問。

（南方周末記者譚暢對本文亦有貢獻）