構建應急物流保障機制

■ 肖九梅

一、應急物流的特點

應急物流可以簡略地分為軍事應急物流和非軍事應急物流兩種。非軍事應急物流還可以細分為災害應急物流和疫情應急物流；災害（含險情）應急物流又可分為自然災禍應急物流和人為災難應急物流。而應急物流體系則應當以社會為牽引，服務的對象是受災地域的國民，這兩者的目的、服務對象是不同的。應急物流一般具有突發性、弱經濟性、不確定性和非慣例性等特點。應急物流是一般活動的一個特例，它具有區別于一般活動的如下特點：

應急的隨機性是針對突發事件的，無論是需求的應急物資的種類、數量、時間，還是供應地、需求地都存在著很大的隨機性。應急的需求是人們無法預先進行計劃的。應急的事后選擇性由于突發性和隨機性，決定了供給不可能像一般的企業根據客戶的訂單提供產品或服務。應急的供給是在事件發生后極短的時間內向全社會采購所需的應急物資。流量的不均衡性決定了應急必須能夠將大量的應急物資在極短的時間內進行快速的運送，時間的緊迫性決定了應急速度影響突發事件所造成的危害的強弱。

一次性和臨時性決定了應急區別于一般企業或系統運轉的經常性、穩定性和循環性。應急物流的開放性和可擴展性應急的隨機性和不確定性決定了在應急的設計上，應具有開放性和可擴展性。

二、建立應急物流保障機制

應急物流的實施往往需要緊急調動大量應急物資，只有使應急物流的流體充裕、載體暢通、流向正確、流程簡潔、流速快捷，才能使應急物資快速、及時、準確地到達事發地，這就要求建立應急物流的保障機制，滿足應急物流實施的必要條件。

應急物流系統是一個復雜的大系統，涉及政府、軍隊、企業等不同的系統，也涉及采購、倉儲、運輸、配送等不同功能環節，還涉及信息、法規、人才、技術、資金等不同的組成部分。

應急物流的順利實現是一個系統工程，除了完善應急物流的基礎保障外，還涉及應急物資的籌措與采購、應急物資的儲備與調度、運輸與配送等方面，而這些工作需要一個機構來組織協調，才能順利完成。從我國以往的情況來看，這個協調機構都是由政府根據應急方案從各單位緊急抽調人員臨時組成的，雖然取得了不錯的成績，但也暴露出災情信息滯后、救援工作效率不高以及嚴重影響政府其他工作正常開展等問題。因此，我國有必要根據我國的政府結構和物流的運作流程，建立一個常設的、專業的應急物流指揮中心，專門用于救災指揮工作，保障應急物流高效、順利地實施。在應急物流體系中，應急物流配送體系十分重要。縱觀歷年來我國應急物資的發放情況，都是通過政府工作人員、救災部隊分發給群眾的，效率低，分發面窄，效果不盡如人意。

政府可通過應急物流指揮中心，結合實際情況，整合現有社會資源，聯合配送行業內信譽高、價格合理的物流企業進行協同式配送；而且可以通過大型物流企業已建立起來的供應鏈、連鎖網絡組織應急物品投放市場。在緊急情況下，可與軍方聯系救災搶險事宜，動用軍用運輸裝備、軍用運輸專用線路及相關設施，從而實現應急物資的快速配送。政府應大力推進國內電子商務業的發展，著重優化電子商務系統的應急物流配送網絡，加強應急物流指揮中心與電子商務業的聯系，減少物流環節，簡化物流過程，提高應急物流配送的快速反應性能。在應對危機時，政府可根據應急工作的需要，通過行政手段和輿論召喚，動員人民群眾參與應急工作，通過組織地方干部、民兵、部隊、公安、志愿者、防疫人員、醫務人員等多方力量，以最快的速度將應急物資發放到受災地區，這樣可保證應急物流配送的速度和廣度。當重大突發事件發生后，應急指揮中心根據突發事件的類型與級別，迅速啟動相應等級的響應機制，及時向社會公眾發布有關災情的權威信息，評估受災群眾所需要的救援物資種類、數量，組織救援物資供應。

應急物流運輸的時間、道路的擁擠程度等有著強烈的隨機性，也就是說實際中應急物流的路徑選擇受到多種制約因素的影響，是一個復雜的系統。要加強應急物流宣傳教育，提高全社會的危機意識與自保意識，使全社會都能通過豐富的傳媒渠道，接觸、了解、認識、關注應急物流發展，主動借鑒國外先進國家的經驗，加強應急物流理論研究，積極探索軍地一體化體制下的應急物流發展之路，保公路暢通、綠色通道暢通、公路水運運輸暢通、重點物資運輸暢通及運價穩定，大力推進我國應急物流建設與發展，以漸進建設方式逐步構建起符合當前國情的應急物流體系。要加強地震等災害的監測預報，做好災害評估。加強交通運輸保障，完善應急物流交通運輸動員法規體系，使全社會的物流交通保障力量“有法可依”、“有法必依”。構建應急物流交通運輸動員法規體系是一項系統工程，要著眼于經濟建設和應急的雙重需要，優先抓好敏感地區，如洪澇易發區、地震頻發區等地區的應急物流交通運輸動員法規體系建設。抓好交通運輸基礎設施建設，確保應急物流交通運輸保障的全程順暢。一要建好路網。交通路網建設在滿足經濟建設需要與國防要求上是一致的，完全可以把經濟效益、社會效益、戰備效益結合起來。二要建好銜接工程。所謂銜接工程，主要是聯接鐵、公、水、空、管道各運輸渠道，與運輸密切相關而又不純屬運輸線路的工程設施。為提高應急能力，銜接工程的建設標準一定要高。

三、構建應急物流的快速反應機制

應急物流的目標就是以最短的時間，盡可能低的成本獲得所需要的應急物資，以適當的運輸工具，把應急物資在適當的時間運送到適當的需求地，并以適當的方式分發到需求者手中。應急物流的特點決定物流運輸具有非同尋常的重要性和特殊性，運輸工具直接影響應急物流的效率。在自然災害發生時，急需運輸應急物資的車輛，在最短的時間內將救災物資和人員送往災區實施救助。因此，對車輛的選擇十分重要，應選用那些可靠性高、故障率低、適應性強、通過性好的車型承擔應急物流任務，保障救援物資和人員及時運送到指定地點，否則，應急物流特別強調的運輸效率將大打折扣。在組織實施應急物流的過程中，低成本的原則已不重要，有效縮短應急物資運輸時間才是關鍵目標。應急物流的實施往往需要緊急調動大批應急物資，只有使應急物流的流體富余、載體暢通、流向準確、流程簡練、流速快捷，才能使應急物資快速、及時、正確地達到事發地，這就要求建立應急物流的保障機制，滿足應急物流實施的必要條件。物流基本設施的發展程度對保障應急物流的順利實施起著關鍵的作用。物流基礎設施包含通信體系、交通運輸網絡、物資儲備設施和物流信息網絡等。通信系統發達，可以在災害產生前及時預警，使人們提前做好籌備工作；物資儲備設施和交通運輸網絡的牢固和發達可以保障物流網絡，應急物流使災難后的救濟物資快捷抵達災區，而且廣泛覆蓋的交通運輸網絡可以使支援達到任何需要的地方；建立高效的物流信息網絡，對于應急物流的實行也是必要的，可以依托政府公共信息平臺， 樹立應急物流信息網絡，及時宣布災禍情形、運輸及倉儲的最新信息。一個快速反應和普遍籠罩的物流系統可以大幅度地地提高應急物流的實施效率，減少損失。

信息約束在突發事件發生后的短時間內，系統不能夠全面掌握有關突發事件的信息，造成預測和決策的誤差。時間約束應急的目標是指在約束時間內應該實現的系統目標。突發事件所造成的危害隨著速度的加快而減弱，應急的各項功能都應該在約束時間范圍內進行，超過了約束時間，系統的各項功能所能實現的價值將降低。系統的資源約束是指應急物資和應急資金的約束。運載能力是指根據系統目標，對不同種類的應急物資和人員分別給予不同的緊急等級，在滿足不同緊急等級下可以獲得的運載工具包括飛機、汽車、火車、輪船等運載能力的約束。運輸基礎設施約束由于突發事件可能對運輸基礎設施包括公路、鐵路、港口、通訊、電力、安全和運輸環境造成影響，限制了活動的正常進行。

由于應急物流是其社會功效的體現，往往需要全部社會的參與，而在這種突發性自然災害和公共衛生事件的緊急狀況下，就必定請求政府建立相應的指揮機構和運作系統，對各種國際國內資源進行有效地調和和調用；及時提出解決應急事件的辦法或指示；組織張羅、調撥應急物資、應急救災款項；根據需要，緊急動員相關生產單位生產應急救災物資；采用一切辦法勸導或打消不利于災害處置的人為因素和非人為障礙。應急物流有“應急”特色，全國和省、市一級的應急物流預案，以確保應急物流的順利實行。應急物流預案的籌備包括應急物流硬件和軟件準備兩個方面，其中應急物流硬件的籌備主要包含應急物資的儲備、應急資金的準備、裝備設施的預備和車船途徑的準備等；應急物流軟件的準備主要包含應急物流的職員籌備、信息準備、應急場景的假定和應急辦法的制定等內容。在發生突發性災害和公共衛生事件時， 建立地區間的、 國家間的“緊急通道”機制，即建立并開通一條或者多條應急保障專用通道，可有效簡化作業程序和提高速度，使應急物資快捷通過海關、機場、鐵路、地區檢查站等，讓應急物資、搶險救災人員及時、準確到達受災地區，從而提高應急物流效率，極大限度地減少生命財產損失。

四、完善應急物流體系

構建和完善應急物流體系：一是應急物資供應體系。主要通過政府儲備、國內外及社會各界捐贈、政府有關部門通過多種方式采購等組成；二是應急物流運作體系。主要由應急物資需求預測、收集、配送以及配送回收管理等構成；三是應急物流組織體系。主要由若干層級的應急物流指揮中心構成，可促進上述應急物資供應和應急物流運作兩個體系有效協調，高效運轉；四是應急物流基礎性支撐體系。主要由公路、鐵路、水運、航空、物資儲備等基礎設施，應急物流通訊和信息平臺以及應急物流裝備和技術支持平臺等構成；五是應急物流法律法規政策體系。主要指應急物流法律法規和政策環境，用以規范各相關利益主體的權利、職責和義務，做到有法可依。通過以上體系互聯、互動、互補、互促，共同服務于第一時間應急物資保障這一核心目標。

加快應急物流體系建設，要妥善處理應急物資保障重視時效性，但并非忽略經濟性。相反，在強調時效性的同時要克服應急物流體系不計運作成本和代價高昂的缺陷。健全應急物流體系應盡量采用先進技術與設備，但也要看到應對公共突發事件，大多是在環境惡劣、非常規作業條件下進行的，先進設備往往會受到各種條件限制，甚至無法到達救災現場。因此，要在盡量保證先進性的同時，統籌考慮技術與設備的適用性。應急物流體系建設需要大量的專用性資產，依靠大量專業應急物流企業和專業部門。同時，還應調動社會資源的廣泛參與。只有廣泛發揮社會性資源價值，才能最大程度實現第一時間應急物資保障的目標。

交通運輸網絡是應急物流體系的重要基礎。應加快建設交通運輸薄弱環節，構建網絡化交通運輸線。線路與線路之間要縱向到底、橫向到邊，既有直達線路，又有迂回線路，確保全時暢通。建立公路、鐵路、航空、水路多維立體的運輸網絡，確保一種方式中斷時，其他方式能及時補充。應急物流信息系統是支撐應急物流指揮組織的神經中樞。要實現應急物流實時控制，應急物資精確投送，不同主體協同合作，全面提升應急物流信息水平。加強應急物流信息平臺的建設，確保應急物流信息手段較之常態下更為先進、穩定和抗干擾。

應急物流指揮系統的設立和運作，應由政府領導并組織實施。整合相關機構，建立常設的專業應急物流指揮系統，專門負責應急物資的供應保障工作，協調應急物流的運行和實施。

應急物流運作體系是影響應急物流體系效率的關鍵性因素，應在科學論證的基礎上進行全國性合理布局，建立適當數量和規模的應急物流中心，形成高效的配送系統。鑒于該系統具有一定的特殊性，不宜大量專門建設，原則上除部分地區根據需要新建一些專業應急物流中心或配送中心外，大部分地區可以利用社會資源，以市場化方式與具備條件的國內大型專業物流企業簽訂合作協議，明確緊急情況下啟動應急物流運作。此外，還應鼓勵應急物流社會化和產業化。加強應急物資儲備，合理物資儲備布局、規模及結構；發揮市場機制，保障應急物資儲備；做好應急人力資源儲備，培訓一些能夠使用和操作應急裝備和設備的人員；加強應急資金儲備，各級財政在年度財政預算中，應當設立應急儲備專款，確定應急資金儲備規模。借鑒國外經驗，實現應急物資儲備的專業化與社會化的有機結合，建立健全一體化儲備體系。運用系統理念有意識地對應急物流資源進行規劃、配置、重新組合和取舍，對分散的物流資源進行綜合利用、相關功能進行協調與集成、物流管理與運作實施重組與優化，合理布局應急物流中心，提升組織能力與服務水平，實現應急物流各個環節的有效集成與協調，提高應急物流效率。