全面實施市場準入負面清單完善市場經濟體制

張振 吳欣靜

經黨中央、國務院批準，國家發展改革委、商務部最新印發了《市場準入負面清單（2018年版）》（以下簡稱《清單（2018年版）》），這標志著我國市場準入負面清單制度進入了全面實施的新階段。近日，國家發改委就全面實施市場準入負面清單有關情況舉行發布會。國家發改委政研室副主任、新聞發言人孟瑋主持發布會，體改司司長徐善長、副司長萬勁松，商務部條法司副巡視員葉軍出席發布會并對媒體提出的熱點問題進行了解答。發布會伊始，徐善長就市場準入負面清單制度改革的有關情況做了介紹。

重大制度創新 完善社會主義市場經濟體制

徐善長強調，全面實施市場準入負面清單制度是黨中央為不斷完善社會主義市場經濟體制作出的重大決策部署。黨的十八屆三中全會提出要“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域?！秉h的十九大報告進一步明確要求全面實施市場準入負面清單制度。2015年10月，國務院印發《關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發〔2015〕55號，以下簡稱《意見》），對建立和實施市場準入負面清單制度作出全面安排。國家發展改革委、商務部按照部署要求，牽頭開展試點、制定清單等改革工作。

實行統一的市場準入負面清單制度，是一項重大的制度創新。主要有四個方面的重大意義。

一是有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用。全面實施市場準入負面清單制度，意味著我國在市場準入領域確立了統一公平的規則體系，意味著清單之外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等自主選擇是否進入，有關部門和地方政府不能再隨意出臺對市場準入環節的審批措施，真正實現了“非禁即入”。全面實施市場準入負面清單制度，厘清了市場和政府在市場準入環節發揮作用的邊界，市場主體可以根據市場準入負面清單，一目了然地知曉什么不能做、什么需要審批許可、什么可以自主決定，從而為市場主體的創業創新提供了巨大空間，有利于市場這只“看不見的手”在市場準入環節發揮決定性作用。這項制度的建立將會加快推動形成各類市場主體公開公平公正參與競爭的市場環境，不斷完善統一開放、競爭有序的現代市場體系，為發揮市場在資源配置中的決定性作用提供制度性保障。

二是有利于激發市場主體活力。市場準入負面清單制度全面實施后，無論是國企、民企還是混合所有制企業，無論是內資還是外資，無論是大企業，還是中小企業，都一視同仁，享有同等的市場準入條件待遇，實現“規則平等、權利平等、機會平等”。全面實施市場準入負面清單制度，進一步規范各級政府在市場準入環節的管理權限和措施，有利于打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，將“剩余決定權”和“自主權”賦予市場主體，實現“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”，激發各類市場主體特別是非公有制經濟的活力。

三是有利于政府加強事中事后監管。全面實施市場準入負面清單制度，要求政府從“重事前審批”轉變為“加強事中事后監管”，將監管關口后移，把更多監管資源投向加強對市場主體投資經營行為的事中事后監管。全面實施市場準入負面清單制度后，各級政府要不斷提升事中事后監管能力和水平，通過動態的、全流程的風險監測與管理，切實把該管的事管好，使市場既充滿活力又規范有序。

四是有利于推進其他相關方面的改革。市場準入負面清單是一項基礎性制度。全面實施市場準入負面清單制度，有利于明確政府發揮作用的職責邊界，強化政府在戰略、規劃、政策、標準等制定和實施方面的功能。同時，將進一步推動與市場準入負面清單相關的審批體制、投資體制、監管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制的改革，進一步完善與市場準入制度相關的法律、法規，推進國家治理體系和治理能力現代化。

此外，徐善長對《清單（2018年版）》的主要內容及其與其他制度清單的關系做了梳理。

《清單（2018年版）》主要包括清單說明、清單主體和附件三部分。第一部分是清單說明，共有九條，對清單的內容、定位、范圍、事項來源、適用條件、法律效力層級、制定權限等，以及清單與我國參加的國際公約、與其他國家或地區簽訂的雙多邊協議的關系等問題作出了明確，進一步厘清了清單的邊界。第二部分是清單主體，包括“禁止準入類”和“許可準入類”兩大類，其中禁止準入類4項、許可準入類147項，一共有151個事項、581條具體管理措施。第三部分是附件，包括兩個附件，第一個附件匯總列出了現有法律法規明確設立的與市場準入相關的具體禁止性規定，共15類135條；第二個附件列出了《清單（2018年版）》對《產業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》的7處修訂調整的有關內容。

徐善長表明，《清單（2018年版）》將我國產業政策、投資政策及其他相關制度中涉及市場準入的內容直接納入，這將確?！叭珖粡垎巍钡臋嗤耘c統一性，有助于各方面政策協調統籌。一是將《產業結構調整指導目錄》納入清單?！肚鍐危?018年版）》將產業結構調整指導目錄中的“淘汰類項目”和“限制類項目”納入。目前，國家發展改革委已經牽頭啟動《產業結構調整指導目錄》全面修訂工作，修訂完成后，市場準入負面清單也將與其直接銜接。二是將《政府核準的投資項目目錄》納入清單。將《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》中，與清單相關的10個事項直接納入《清單（2018年版）》許可類。三是將《互聯網行業市場準入禁止許可目錄》納入清單。該目錄是按照《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》（國發〔2015〕40號）要求制定的，不再單獨向社會公布，而是納入《清單（2018年版）》統一公布。

關于市場準入負面清單與外商投資負面清單的關系，徐善長指出，當前，我國對外資采取的是準入前國民待遇加負面清單的管理模式。2018年6月，國家發展改革委、商務部對外發布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》。兩個清單各有定位、功能不同。外商投資準入負面清單僅針對境外投資者，屬于外商投資管理范疇。市場準入負面清單是適用于境內外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統一要求，屬于國民待遇的一部分。外商投資準入負面清單之外的領域，按照內外資一致原則實施管理。

法治、安全、漸進、必要、公開 制定原則有依據

市場準入負面清單是一項創新性的制度改革，世界上沒有特別成熟的樣板可借鑒。因此在制定清單工作中需依據哪些原則的問題，徐善長指出，黨的十八屆三中全會和十九大對建立這項制度作出了部署，國務院于2015年發布《意見》，對如何建立和實施市場準入負面清單制度作出了細化要求。按照黨中央、國務院的決策部署，國家發展改革委、商務部會同各地區各部門進行深入研究，主要從五個方面確立了這項改革的原則。

一是法治原則。按照全面落實依法治國的基本方略，對依據法律、法規和國務院決定設定的市場準入類管理措施，進行合法性審查和全面評估后，制訂形成清單。對法律、法規和國務院決定未做規定的管理措施，原則上不列入清單。個別設立依據效力層級不足的，對這些事項進行了嚴格審慎的評估，確屬必要暫時列入清單的管理措施，以加★形式將這些措施在清單中標明，同時要求盡快完善立法程序。

二是安全原則。制訂市場準入負面清單堅持維護國家安全和社會穩定原則，堅持總體國家安全觀，遵循維護國家安全的法律法規和國家關于各領域安全的制度體系。對涉及人民生命財產安全、政治安全、國土安全、經濟安全、文化安全、社會安全、生態安全等國家安全的有關行業、領域、業務等依法采取相應的禁止進入或許可準入的管理措施。

三是漸進原則。制定和實施市場準入負面清單，立足當前國情，按照先行先試、逐步推開的原則，整體規劃，循序漸進，分步實施。2016年，經國務院批準，國家發展改革委、商務部制訂《市場準入負面清單草案（試點版）》，在天津、上海、福建、廣東4?。ㄊ校╅_展試點。2017年，試點范圍擴大到遼寧、吉林、黑龍江、浙江、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西等15?。ㄊ校?。在認真總結試點經驗基礎上，修訂形成《市場準入負面清單草案（2018年版）》。

四是必要原則。在制訂市場準入負面清單的過程中，堅持必要原則，確保列入清單的事項盡量簡化、確屬必要。針對非投資經營活動的管理措施、準入后管理措施、備案類注冊類登記類管理措施、職業資格類管理措施、只針對境外市場主體的管理措施以及針對自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區等特定地理區域、空間的管理措施等不列入市場準入負面清單，按照相關規定執行。

五是公開原則。市場準入負面清單的制定和調整過程堅持公開原則，將清單的制訂和調整過程向社會公開，在市場準入領域形成穩定、透明、可預期的制度安排，充分保障公眾的知情權和參與權。除依法應當保密的外，制定和調整市場準入負面清單的事項、依據和結果都向社會公開。同時探索逐步引入市場主體、行業協會、企業家、專業技術人員、社會公眾等多元主體共同參與清單制訂和調整的機制，接受社會公眾監督。

三方面調整修訂確保清單更加規范、清晰、優化

關于《清單（2018年版）》、《市場準入負面清單草案（試點版）》（以下簡稱《清單（試點版）》）有哪些區別，萬勁松表示，《清單（2018年版）》是在《清單（試點版）》基礎上修訂形成的，基本延續了《清單（試點版）》的框架結構和主要內容，保證了清單的穩定性和連續性。根據清單試點情況和各方面意見，主要在三個方面對《清單（試點版）》進行了調整修訂。

一是增加清單說明?！肚鍐危ㄔ圏c版）》沒有清單說明，在試點過程中，各地區各部門和市場主體提出希望有一個把握清單總體遵循的指導說明，將一些具體原則和要求予以明確。經研究，《清單（2018年版）》增加清單說明部分，作為了解把握清單總的遵循，以便市場主體和各級政府正確理解和使用清單，增強清單的可操作性以及與其他相關事項的協調性。

二是優化清單結構。主要在三個方面進行了優化：首先，主清單不再逐條列出法律法規明令禁止的事項，具體相關法律措施以清單附件形式列出，便于市場主體參考。（例如《清單（試點版）》中“禁止圍湖造田（地）和違規圍墾河道”“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等”“禁止在臨時利用的無居民海島上建造永久性建筑物或者設施”等法律法規有關禁止性規定是所有人和所有市場主體都必須遵守的普遍性規定，不僅市場主體不能違反，其他任何人也不能違反。但是，市場主體在投資經營過程中往往容易違反這些法律法規，因此，將這些與市場主體投資經營密切相關的禁止性規定作為附件列出，有利于規范市場主體行為。）其次，將對《產業結構調整指導目錄》有修訂調整的7條措施作為附件列出，其他措施不再逐條列出。調整的7條措施包括國務院出臺文件有明確要求調整的、國家標準已經修訂的和試點過程中發現確需調整的情況。第三，在清單中增設“地方性許可措施”欄目，進一步提升清單的完備性。這些地方許可措施主要把地方法規設立的準入類許可事項納入進來，解決了地方根據《行政許可法》設立的地方性市場準入管理措施與全國清單如何銜接的問題，使市場準入負面清單不再有空白領域。

三是進一步規范和縮減清單事項。此次修訂從是否符合清單定位要求、是否合法有效、表述是否準確等方面對清單事項和管理措施進行逐條評估，并作進一步優化整合。做到該減的堅決減，該留的科學留，該增的合理增。經上述幾個方面調整，《清單（2018年版）》共列禁止和許可類事項151項，總體上比《清單（試點版）》原有的328項減少了177項，壓減幅度達54%。

“改舊”與“立新”并重 不斷完善清單動態調整

對于如何確保負面清單中條款是適應當前或未來經濟發展的，以及什么情況下可進行有必要的修訂，葉軍強調，市場準入負面清單的制定遵循法治原則，雖然列入清單的事項都是于法有據的，但是有些事項制定時間較早，隨著經濟社會的發展，已經與當前的技術工藝發展、產業調整升級、市場發展階段不相適應。

全面實行市場準入負面清單制度后，國家發展改革委、商務部將按照改“舊法”與立“新法”并重的原則，會同有關部門全面清理涉及市場準入、投資經營的法律、法規、規章、規范性文件以及各類行政審批，應當修改、廢止的及時加以修改、廢止或提出修改、廢止的建議。涉及突破現行法律的，由國務院提請全國人大或其常委會修改或暫停實施相關法律；涉及突破現行行政法規的，由國務院修改或暫停實施相關行政法規。同時，積極推動與市場準入負面清單制度相適應的相關立法工作。

下一步，國家發展改革委、商務部將按照黨中央、國務院要求，著手建立市場準入負面清單動態調整機制。研究制定并不斷完善清單動態調整工作方案，引入市場主體、行業協會、專家學者等共同參與市場準入負面清單的修訂調整，明確和細化清單調整頻次、方式、流程，探索建立市場準入負面清單調整第三方評估機制。通過動態調整機制推動不斷放寬市場準入限制，進一步縮減清單事項，優化清單結構，增強清單事項的科學性、規范性和完備性。

打破不合理限制和隱性壁壘 營造公平公正市場環境

全面實施市場準入負面清單制度后，需要強化制度的落地實施，特別是實現對各種所有制市場主體市場準入門檻的公平公正和一視同仁。對于如何真正意義上推動“非禁即入”的普遍落實，徐善長表明，我國實行的是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分，黨的十九大把“兩個毫不動搖”寫入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。在黨中央的關懷和支持下，我國民營企業不斷發展壯大，已經成為推動我國發展不可或缺的力量。不同所有制主體在市場準入、資質許可等方面的待遇應該完全公平。實行市場準入負面清單制度，有利于營造公平公正的市場環境，給市場主體松綁減負，進一步激發民間資本創新創業活力。

市場準入負面清單是適用于境內外各類市場主體的一致性管理措施。全面實施市場準入負面清單制度后，我國對市場準入的審批將實行“清單化”管理。下一步，國家發展改革委、商務部將會同各地區各有關部門，進一步清理清單之外針對市場準入環節的審批事項。在市場準入負面清單之外，不得對民營企業設置不合理或歧視性的準入條件，不得采取額外的準入管制措施。對于清單內的管理措施，要進一步明確審批條件和流程，對所有市場主體公平公正、一視同仁，減少自由裁量權，在市場準入、審批許可、投資經營等方面，打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，營造穩定公平透明可預期的營商環境。

地方性許可措施可協調區域差異性問題

目前我國區域經濟社會發展情況不同，關于市場準入負面清單如何協調區域間的差異性的問題，徐善長表示，我國地區發展差異大，資源要素稟賦、主體功能定位等方面有很大不同，為增強市場準入負面清單的操作性、針對性，允許省級人民政府在全國統一的市場準入負面清單基礎上，根據本地區資源要素稟賦、主體功能定位、產業比較優勢、生態環境影響等因素，提出調整市場準入負面清單的建議，報國務院批準后實施。

為此，在《清單（2018年版）》中，專門增設了“地方性許可措施”欄目，將少量全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且由省級人民政府根據《立法法》《行政許可法》按照相關的立法程序制定的地方性市場準入管理措施（目前共33條），進一步體現地區差異性，提升清單的完備性。這些措施在全國性管理措施中沒有，是有關省份根據地方實際情況，通過地方立法程序設立、為地方所特有的，經過嚴格評估，將其列入地方性管理措施。

對于全國清單已有的事項，不少地方也通過地方性法規提出了一些細化的管理規定，這些規定屬于對全國清單事項在執行和操作層面的延伸，不屬于新設審批事項，因此，沒有將其列入清單。