我國私立學校法律地位探析

何賢

一、我國私立學校法律地位的相關規定

私立學校是各國教育體系的重要組成部分，由于其關涉教育產權、學校治理等各項教育政策、法規的制定，歷來受到各國教育立法的重視。所謂“私立學校”是指非由國家出資建立的學校。即由國家以外的一切社會組織、個人、外國資本或者國有企業出資舉辦的學校。

我國教育立法沒有采用私立學校這一范疇，而代之以“民辦學校”的稱謂。筆者認為，民辦學校的提法不夠科學，民辦學校在本質上就是西方的私立學校，建議以后的立法實踐將民辦學校統一界定為“私立學校”（基于理解和使用的需要，文中部分地方仍使用民辦學校的稱謂）[1]。

私立學校的法律地位主要包括兩個層面的內容。其一是橫向的、外在的法律地位，即私立學校與其他教育機構，主要是與公立學校的比較中所具有的法律地位。其二是縱向的、內在的法律地位，即私立學校由于自身組織形態和法律結構的差異所決定的其在整個法人體系中的類屬情況。根據我國《民辦教育促進法》與《民辦教育促進法實施條例》的相關規定[2]，私立學校與公立學校具有同等的法律地位，國家應該保障私立學校的辦學自主權。這是我國私立學校在橫向比較中的法律地位。

二、對我國私立學校法律地位的評介

我國私立學校法律地位的界定，盡管有其合理性的一面，但不足之處也是顯而易見的。

（一）名不符實：私立學校與公立學校存在實質上的不平等

首先，私立學校在法律地位上存在事實上的不平等。盡管我國《民辦教育促進法》規定了民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，但法律條文上的同等性絲毫掩蓋不了事實上的不平等，主要表現在：私立學校與公立學校在招生權、土地使用權、信貸支持、稅收待遇、教師身份、社會評價、學生就業等諸多方面存在不平等。其次，私立學校的辦學自主權難以實現。政府對待私立學校慣有的所有制思維，使得私立學校徒具“私法人”之名，而欠缺“獨立性”之實。[3]以《民辦教育促進法》規定的“合理回報”制度為例，該制度僅是作為政府鼓勵民間辦學的一種獎勵和扶持手段，其并不承認民辦學校出資人對投入財產的利潤分配請求權和剩余財產的索取權。特別是出現了某些地方政府的教育主管部門以維護“教育公益性”為幌子，肆意干預私立學校的內外部活動，私立學校始終處于政府的監督和控制之下，私立學校辦學自主權難以真正實現。

（二）歸屬困境：私立學校不屬于我國《民法通則》所規定的法人類型1986年的《民法通則》沒有采納大陸法系國家有關社團、財團法人以及公益法人、營利法人等基本分類形式，而是將法人劃分為機關法人、事業單位法人、社會團體法人以及企業法人四種基本類型，其中前三種又被稱為非企業法人。而私立學校不屬于其中任何一種法人類型。主要原因在于：一是舉辦主體不同。按照事業單位、社會團體以及機關法人設立登記的相關法律規定，事業單位是由國家機關或其他組織舉辦的，社會團體是由中國公民自愿組成的，機關法人則專指各級國家機構，這與私立學校可以由企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人來舉辦存在明顯差異。二是初始財產構成不同。事業單位主要是國家基于公共目的，由國家機關或其他組織利用國有資產舉辦而產生，不包括非國有性資產（《事業單位登記管理暫行條例》第2條）；相比而言，私立學校的初始財產來源主要為非國有資產構成。由此可見，私立學校不屬于上述任何一種法人類型[4]。

（三）營利性與非營利性不分：民辦非企業單位法律特性模糊不清

教育屬于公益性事業，受非營利性是保障教育公益性的固有思維影響，“民辦非企業單位”的性質規定，刻意突出私立學校的公益性和非營利性，以區別企業等營利性組織。然而，非營利性與教育的公益性并沒有直接的對應關系。首先，二者的法律內涵不同。公益性強調團體的組織目的，即對于不特定多數人利益的滿足，而非營利性在法律內涵上強調對團體利潤的分配要求，即利潤不得在團體成員之間分配；其次，二者的范疇歸屬不同。公益性強調教育的社會影響，屬于教育行為的范疇之一，非營利性與營利性強調對辦學所得利潤或盈利處理的一種制度要求，屬于市場行為的范疇；此外，二者側重點不同。教育之公益性側重對教育行為、活動等的價值要求和倫理指向，而非營利性側重教育產品或服務的經濟性、市場性。誠如學者所云：“我國建立的民辦非企業單位制度并非什么獨創，不過是一個簡陋型的財團法人制度。”

三、對我國私立學校法律地位界定的立法建議

（一）尊重傳統和私立學校辦學實際，合理確定私立學校法律地位

從各國私立學校法律性質與地位的規定看，突出的一個特點是私立學校的法律性質深受所在國家教育法律傳統以及私立教育發展實際的影響。比如英國的“公學”制度、美國的天主教會學校以及德國的教會學校等，這些學校均深受教會法律傳統的影響，由于財產主要來源于慈善捐贈、信托等方式，使得私立學校要么具有慈善機構性質，要么具有類似“財團法人”的地位。同樣的，各國私立教育發展實際直接導致了私立學校法律性質與地位的多樣性。除日本專門建立了學校法人制度，作為設置私立學校的唯一主體，并被賦予了公益法人性質外，如英國、美國、德國等國由于私立學校類型的多樣化導致私立學校的法律性質與地位呈現出多元化特點[5]。

（二）明確政府與私立學校關系，保障私立學校的平等權和自主權

為實現公立學校和私立學校在法律上的平等地位，應切實發揮政府的主導作用，保障私立學校平等權和辦學自主權的實現。在保障私立學校平等權方面，政府要在立法、法律執行、法律監督等方面對影響私立學校平等法律地位建立的幾個突出問題做出規定，即建立和完善私立學校在稅收、土地、教職工、受教育者權利保障等方面的法律規定，要清理并糾正對私立學校的各類歧視政策。享有更大的辦學自主權不僅是私立學校滿足教育多元化需求的應有之義，也是私立學校的一個典型特征[6]。其辦學自主權主要包括招生自主權、學費定價權、教育教學權、教師聘用權、學生管理權、法人財產權等方面。筆者認為，當前要重點落實好私立學校的學費定價權、自主管理權和法人財產權。對于私立學校的學費定價權，政府原則上應當允許私立學校根據市場供求關系和價值規律確定合理的收費標準，政府則要在強化私立學校信息公開制度、加強行業自律、建立和完善私立學校風險防范機制以及退出機制等方面發揮作用。

（三）設定營利性與非營利性認定標準，實行私立學校分類管理

首先，確立“禁止分配限制”原則和目的性標準作為營利性和非營利性私立學校界分的標準。即如果一所私立學校存續的目的是為實現公共目的而存在，并且不把扣除成本之后的凈收入分配給機構成員的就是非營利性私立學校，反之，則為營利性私立學校。其次，明確營利性和非營利性私立學校的主要權利義務。在權利方面，營利性私立學校本質上相當于公司或企業，可參照《公司法》、《企業法》的相關法律規定進行規制[7]。對于學校而言，其主要權利形態表現為獨立的法人財產權，即私立學校對投入其的財產享有法人財產權，任何組織和個人無法定事由，不得隨意處分私立學校的財產；對于私立學校的投資人或舉辦者而言，其主要的權利形態表現為剩余財產索取權、利潤分配請求權等經濟性權利以及選舉管理者、參與學校治理等管理性權利。在義務方面，營利性私立學校主要履行法律對企業法人的義務要求，如向政府依法納稅、維護社會公序良俗，向股東履行信息披露、接受監督、分配利潤等義務。

參考文獻

[1] 林卉.私立學校公務法人地位問題之初探[J].行政法學研究，2001（3）：97.

[2] 龍力，李榮華，古文海.高等學校法律地位研究[J].西南農業大學學報（社會科學版），2005（03）：66-72.

[3] 邢棟，阮輝玲，曹原，鄒方幸.應用型高等學校法律事務管理體系研究[J].黑龍江工程學院學報，2017，31（04）：61-65.

[4] 王貴松.論法律的法規創造力[J].中國法學，2017（01）：109-129.

[5] 方芳.民辦學校法律糾紛折射出的治理問題及其改革[J].現代教育管理，2016（04）：42-47.

[6] 張利國.我國私立學校法律地位探析[J].武漢理工大學學報（社會科學版），2014，27（06）：1094-1097.

[7] 丁連生.試論學校的法律地位[J].嘉興高等專科學校學報，2000（02）：55-57.