中國農村宅基地閑置程度及其成因分析

李婷婷，龍花樓，王艷飛

（1.中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732； 2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；3.住房和城鄉建設部政策研究中心，北京 100835）

1 引言

隨著改革開放推進和城鎮化的不斷深入，中國鄉村勞動力大規模向城鎮轉移，土地快速非農化，鄉村地域的經濟社會結構和空間結構明顯變化[1]。20世紀90年代，受農村經濟增長和農民居住環境改善需求推動，農村居民點用地持續增加。21世紀初，城鎮化過程中農村人口持續減少，而農村居民點用地不減反增。隨著長期外出務工人員規模持續增加，農村地區出現大量“人走屋空”現象，“空心化”問題日益嚴重，而以宅基地閑置為表征的土地低效利用尤為明顯[2-3]。農村宅基地閑置使得土地資源浪費，造成村莊人居環境惡化、基礎設施配套困難、農民農村財產權益難保障等問題，引發社會的廣泛關注。已有研究從土地資源利用和管理角度，對宅基地閑置評價、閑置因素、土地整治、退出意愿和影響因素、土地利用轉型等進行研究[4-7]；也有從經濟、法學角度，對宅基地流轉、退出、置換、產權制度等進行研究[8-10]，積累了大量研究成果，為中國農村宅基地集約利用和鄉村發展提供了支撐。

宅基地閑置評估和閑置成因分析是宅基地整治利用和退出機制研究的基礎。大多研究選取典型區域，對宅基地閑置情況、閑置格局、動力機制和整治路徑進行分析[11-16]，而對全國宅基地閑置研究偏少[17]，且缺乏不同地區的比較分析。針對宅基地閑置影響因素，大多研究認為宅基地閑置與經濟發展、家庭結構、就業非農化、規劃管理、土地政策等密切相關[2，4]，但對閑置成因的解構分析不足。中共十九大提出鄉村振興和城鄉融合發展戰略，著力通過制度創新推動閑置宅基地和閑置農房盤活利用，這需要充分考慮綜合了地區差異的宅基地閑置程度和形成原因，并據此提出激發鄉村活力、促進鄉村振興的針對性建議。本文采用問卷調查的方式，對村莊宅基地閑置程度進行多角度比較分析，結合鄉村人地關系演化，解構村莊閑置宅基地成因，并解析宅基地閑置影響因素的作用機制，提出推動盤活利用閑置宅基地的政策建議。

2 數據來源和分析方法

2.1 數據來源

本文采用整村調研的方法，調研時間集中在2019年1—2月。調研村莊問卷內容包括人口流動、社會結構、農業發展、土地利用等信息。本文圍繞宅基地閑置及成因，重點關注以下信息：（1）村莊名稱、坐標信息、區位條件、地形條件、村莊類型、貧困級別、人口數量、耕地面積等基本情況；（2）村莊宅基地和閑置宅基地宗數、面積，宅基地閑置原因、整治情況。調研問卷由中國農業大學、北京林業大學和吉林大學的學生在春節返鄉期間進行實地調研所得。此次調研涉及28個省份的283個村莊，剔除數據有缺失的問卷，最終選取有效村莊問卷140份，對應140個村莊樣本。

2.2 認定標準和測算方法

閑置宅基地認定標準和測算方法是確定宅基地閑置程度的前提。不同學者從諸多角度對農村宅基地的閑置進行了界定。朱曉華[18]將宅基地分為使用中宅基地、閑置宅基地和廢棄宅基地，閑置宅基地指居住功能完備且連續兩年居住月數不足一個月的宅基地，廢棄宅基地指房屋建成過但已無地上房屋或是廢棄已無法居住的宅基地，宅基地閑置程度可以用面積和宗數來表示。該宅基地分類體系具有代表性。本文借鑒朱曉華[18]的分類標準，將宅基地閑置率表示為閑置和廢棄宅基地宗數占村莊所有宅基地宗數的比重，公式如下：

式（1）中：Lhr表示宅基地閑置率；Lh表示宅基地閑置和廢棄的宗數；Ls表示村莊宅基地總宗數。

2.3 調研村莊結構

調研村莊從區域分布來看，東部、中部、西部和東北部分別有37個、48個、35個和20個樣本村莊。從地形特征來看，平原地區、丘陵地區和山區分別有52個、51個和37個樣本村莊。從城鄉區位條件來看，城中村、近郊村莊、普通村莊和偏遠村莊分別有7個、24個、91個和18個樣本村莊。從發展水平看，用村莊是否為貧困村以及貧困村級別來表征，非貧困村114個，國定、省定、省定以下貧困村分別為8個、9個和9個（表1）。

3 農村宅基地閑置程度評估結果

3.1 全國村莊宅基地閑置程度

2018年，140個樣本村莊共有76 446宗宅基地，其中閑置或廢棄的宅基地宗數達7 266宗，這些村莊的宅基地閑置率平均為10.7%。該結果略高于已有研究在2009年和2013年的宅基地閑置率調查結果（均為10.2%）[17，19]。大致可以判斷，中國村莊宅基地平均閑置率略高于10%。調研村莊間宅基地閑置程度差異較大，閑置程度最低的只有0.3%，最高的達到71.5%。從宅基地閑置率區間分布來看，42.1%的村莊宅基地閑置率在5%以內，20.0%的村莊宅基地閑置率在5%～10%之間，13.6%的村莊宅基地閑置率在10%～15%之間，7.9%的村莊宅基地閑置率在15%～20%之間，11.4%的村莊宅基地閑置率在20%～30%之間，另外有5.0%的村莊宅基地閑置率高于30%。

表1 調查樣本村莊的結構Tab.1 Structure of the surveyed villages

3.2 分區域宅基地閑置程度

按照東部、中部、西部、東北部4大區域統計分析，農村宅基地的閑置率分別為13.5%、7.7%、11.4%和11.1%，呈現東部最高、西部次之、東北第三、中部最低的格局（表2）。東部地區經濟發展最快，城鎮化率及城鄉協調水平更高，鄉村人口向城鎮轉移最為明顯，由此引起的宅基地閑置更為普遍。此外，比較各區域內部樣本村莊宅基地閑置率的差異情況，東部區域內各村莊宅基地閑置率標準差為10.0；中部區域內各村莊宅基地閑置率標準差為8.5，村莊宅基地閑置差異最小。而西部和東北部區域內各村莊宅基地閑置狀況差異較大，尤其西部地區，標準差高達15.4。

表2 不同分類標準的村莊宅基地閑置程度Tab.2 Idleness of rural residential land based on different classification criteria

3.3 分城鄉區位宅基地閑置程度

依村莊距離城鎮的遠近，將村莊分為城中村、近郊村莊、普通村莊和偏遠村莊4種，分析不同城鄉區位村莊的宅基地閑置程度。因城中村樣本數量較少不列入分析。結果顯示，宅基地閑置程度隨村莊距離城鎮距離的增加而升高。近郊村莊的宅基地閑置率最低，6.9%的閑置率遠遠低于全國平均水平，且村莊間宅基地閑置狀況差異最小，標準差為9.4。普通村莊的宅基地閑置率為11.3%，高于全國平均水平，且村莊間宅基地閑置狀況差異增大。偏遠村莊的宅基地閑置率和標準差均遠高于全國平均水平，分別為11.4%和12.0（表2）。另外，以調研村莊距中心城市和最近鄉鎮距離看，距中心城市10 km范圍內、距最近鄉鎮3 km范圍內的村莊，宅基地閑置率分別為8.9%和9.1%，均低于全部調研村莊10.7%的宅基地閑置水平，距城鎮近的村莊宅基地閑置率更低、利用效率更高。

3.4 分地形宅基地閑置程度

統計不同地形條件下樣本村莊宅基地閑置程度。結果顯示，平原農村的宅基地閑置程度最高，閑置率為11.9%，村莊間宅基地閑置程度也表現出較大差異。山區農村的宅基地閑置率次之，為11.0%，但村莊間宅基地閑置狀況差異最大。丘陵地區的農村宅基地閑置程度和村莊間差異均最低，閑置率和標準差分別為9.1%、9.5%，均低于全國平均水平。平原地區作為農村人口集聚的主要區域，也是農村人口流出的集中區域，人口外流對宅基地的閑置影響更為明顯。

3.5 分發展水平宅基地閑置程度

不同級別貧困村表征貧困深度的差異，從省定以下貧困村到省定貧困村再到國定貧困村，村莊貧困深度加深。從調查結果看，國定貧困村和省定貧困村的宅基地閑置率分別為12.1%和13.8%，而省定以下貧困村和非貧困村宅基地閑置率分別為10.1%和10.4%。深度貧困村及其周邊地區普遍缺乏產業支撐，外出務工成為重要的生計方式，宅基地閑置程度較高。而省定以下貧困村和非貧困村，往往因村莊區位條件較好，更容易就近城鎮務工，宅基地閑置率低。

4 農村宅基地閑置成因解構與作用機理

4.1 閑置宅基地的成因解構

本文中農村宅基地閑置狀態分為廢棄和閑置兩種，廢棄歸因于損毀無法居住，閑置成因分為村內有其他住房、家庭成員長期外出務工、長期外出并在城鎮有其他住房（簡稱城鎮有住房）三種情況。因此，閑置宅基地直接成因被解構為以上4種情況。調研結果顯示，家庭成員長期外出務工是閑置宅基地的最主要原因，有30.4%的宅基地因此而被閑置。26.4%的農村宅基地因為城鎮有住房而被閑置。顯然，長期外出務工或舉家定居城市是農村宅基地閑置的主要原因。村內有其他住房造成的閑置宅基地占23.2%，反映了宅基地管控不嚴造成的“一戶多宅”成因。此外，有20.0%的宅基地因損毀無法居住而被廢棄。

分地區看閑置宅基地成因。東部地區經濟社會發展程度最高，具有農民收入水平高、就業結構多元化、農業轉移人口市民化程度高的特點。城鎮有住房是農村宅基地閑置的最主要原因，占比高達30.8%；其次為家庭成員長期外出務工，占比達27.3%。中部地區經濟社會發展次于東部地區，城鎮有住房同樣是造成宅基地閑置的最主要原因，占比為27.6%。不同的是，中部地區因房屋損毀無法居住造成宅基地閑置比例高達27.4%。西部地區經濟社會發展相對落后，農村缺乏產業支撐，農民不得不外出務工以維持生計。38.0%的宅基地因家庭成員長期外出務工閑置，27.0%的宅基地因村內有其他住房而閑置，只有20.5%的宅基地因農戶在城鎮有住房而閑置。東北地區城鎮化率高，鄉村人口流出明顯，農戶在城鎮有住房、外出務工尋求新的就業機會是造成宅基地閑置的主要原因，分別占到34.4%、32.6%（表3）。可見，城鎮有住房已成為東部、中部和東北部地區閑置宅基地的最主要成因。家庭成員長期外出造成宅基地閑置情況在西部和東北部地區較為突出。受“一戶一宅”政策的影響，村內有其他住房成為宅基地閑置的次要因素。需注意的是，中部地區有大量閑置宅基地因損毀造成，應當探索適于當地的宅基地退出路徑。

分區位看閑置宅基地成因。隨著村莊距城市核心區距離的增加，由家庭成員長期外出務工造成宅基地閑置的比例逐步增加，近郊村莊、普通村莊和偏遠村莊占比分別為27.5%、29.0%和47.7%。在城鎮有住房造成宅基地閑置的比例卻隨著村莊距城鎮核心區距離增加而逐步降低，近郊村莊、普通村莊和偏遠村莊占比分別為31.6%、28.1%和18.5%。近郊村莊距離城市近，部分村民在城市就業、在村莊居住，避免了因長期外出無法回家居住造成宅基地閑置。由于近郊村民生活方式和行為習慣更接近城市居民，在城鎮買房的意愿和能力都較強，城鎮購房比重更高。而遠離城市的村莊農民，多租住在城鎮，長期外出務工導致大量宅基地閑置。介于近郊和偏遠的普通村莊，因受到城市和鄉村交互作用力影響強弱差異，宅基地閑置成因更為復雜。針對因損毀無法居住和村內有其他住房兩個成因，沒有表現出較強的城鄉區位變化規律。普通村莊“一戶多宅”現象比較普遍，因村內有其他住房導致宅基地閑置的比例達26.8%，偏遠村莊因宅基地損毀無法居住導致宅基地閑置的比例最高，達到27.4%。

此外，比較平原、丘陵和山地地區的農村閑置宅基地成因，平原區家庭成員長期外出務工導致的宅基地閑置最為普遍，比例達39.7%，遠高于其他地形區域，而因村內有其他住房造成宅基地閑置的比例較低，只占到14.0%。這與較好的勞務輸出優勢、保護耕地資源、嚴格宅基地管理密切相關。山地區居民點分散、人居環境較差，加上鄉村規劃缺位和宅基地管理粗放，42.1%的宅基地因在村內有其他住房而被閑置，“一戶多宅”現象更為普遍。

4.2 宅基地閑置因素作用機理

農村宅基地閑置是城鄉二元體制下，工業化、城鎮化進程中農村人口結構變化和土地利用關系失衡的結果，受經濟、社會、制度等的綜合影響。宏觀層面，受城鄉二元制度、村莊規劃缺位、宅基地管理不嚴、退出機制缺失等政策和管理的影響，也受工業化、城鎮化、農業農村現代發展的影響。宏觀因素構成了農村人口結構變化和宅基地供需的外部環境。微觀層面，農民收入提高、家庭小型化、鄉村人口轉移、人口市民化等決定宅基地的需求規模和使用狀態，是鄉村地域系統人地關系調整的直接誘因。同時，宅基地閑置也受到自然環境、資源稟賦、村莊基礎設施和公共服務水平、區位條件等的綜合影響（圖1）。

（1）經濟增長和城鎮化的影響。工業化和城鎮化促使農村人口轉移、就業非農化，進而引發宅基地閑置。一方面，農民長期外出務工和就近兼業化普遍。近年來中國農民工規模持續增加，2018年全國農民工總量為28 836萬人，其中進城農民工13 506萬人，分別占全部鄉村戶籍人口的36.5%和17.1%，引起大量宅基地和房屋被低效利用。另一方面，城鄉二元制度下，進城買房成為平等享受城市教育、醫療和社會保障的前置條件。近年來，各地將農民工群體納入公租房保障范圍，給予農民工購買商品住房補貼或金融支持。加上第二代農民工留城意愿明顯，農村轉移人口城鎮購房對宅基地閑置的影響更加明顯。

表3 不同分類標準的村莊宅基地閑置成因解構Tab.3 Cause structure of idleness of rural residential land based on different classification criteria

圖1 農村宅基地閑置的機理分析Fig.1 Mechanism analysis of idleness of rural residential land

（2）宅基地制度的影響。一是村莊建設用地規劃缺位。大量村莊宅基地使用缺少規劃引導和管控，為后期宅基地閑置帶來隱患。二是宅基地使用管理粗放。宅基地審批和使用管理不嚴，加上宅基地無償取得、占用耕地費用低，使得建新不拆舊、未報先建、面積超標等問題頻發。調研村莊中農村有其他住房占造成宅基地閑置成因的23.2%，反映了宅基地制度不完善下的“一戶多宅”仍是當前宅基地閑置的重要成因。三是宅基地退出機制不健全。當前宅基地退出被限定在集體內部轉讓，宅基地有償退出仍在探索[20]。針對因廢棄和“一戶多宅”而形成的閑置宅基地尚未建立收回機制；針對因長期外出務工或定居城鎮形成的閑置宅基地，也未普遍建立使用權交易、宅基地換房、宅基地置換等機制，使得閑置宅基地難以有效退出。

（3）城鄉二元制度的影響。在城鄉二元體制下，中國城鄉居民在就業、就學、醫療、社會保障等方面存在很大差距，城鎮居住租購住房難以同權。農業轉移人口市民化進程緩慢，使得宅基地承擔的社會保障功能進一步凸顯。村莊調研顯示，大量農村轉移人口在城鎮購買住房，但仍保留農村戶籍、宅基地和農房、農用地等，不放棄閑置宅基地使用權成為進城務工和定居城市的轉移農民的理性選擇。

（4）鄉村設施服務和區位影響。調研村莊存在教育資源撤并、醫療資源匱乏、文體娛樂設施缺乏等問題。加上農村垃圾、污水處理較為滯后，道路維修、翻新時間較長，農村生活環境較差，外出務工人員進城后留城意愿增加、返鄉意愿下降，成為促使宅基地閑置的重要原因。城鄉區位反映城鎮對農村輻射作用大小，通過影響鄉村經濟、人口就業、消費需求等間接影響宅基地使用和閑置。

（5）自然條件和土地資源稟賦影響。自然條件和資源稟賦是村莊宅基地擴張的空間基礎，其中地形影響著宅基地空間擴張形態，也通過影響其他經濟社會因素而間接導致宅基地的閑置。土地資源稟賦影響宅基地占用面積。一般情況下，土地資源豐富的村莊建設用地較為粗放，農戶集約利用土地意識不強；而土地資源匱乏村莊，農戶集約利用土地資源意識較強，宅基地使用管理執行力度也較高。調研村莊顯示，人均耕地面積低于1.5畝/人的村莊宅基地閑置率為8.1%，人均耕地面積高于1.5畝/人的村莊宅基地閑置率為13.7%，反映了人均耕地資源豐富的村莊宅基地閑置程度更高，這與相關研究結論一致[11]。

5 結論與政策啟示

5.1 主要結論

本文通過村莊調研，研究中國不同地區農村宅基地閑置程度，解構閑置宅基地成因，解析影響因素的作用機理。研究發現：（1）調研村莊宅基地閑置較為普遍，2018年閑置程度平均為10.7%。村莊宅基地閑置率差異明顯，東部地區高于其他地區，平原農區高于山地、丘陵地區，宅基地閑置率隨離城鎮距離增加和貧困深度加深而增加。（2）因家庭成員長期外出務工、長期外出并在城鎮有其他住房、村內有其他住房、因損毀無法使用引起宅基地閑置的占比依次降低。城鎮有其他住房是東部、中部和東北部地區宅基地閑置的最主要成因，家庭成員長期外出在西部和東北部地區較為突出。家庭成員外出務工和城鎮有住房這兩個成因分別呈現離中心城市由近及遠逐步凸顯和逐步弱化的特征。平原農區家庭成員長期外出務工導致的宅基地閑置最為普遍，山區農村村內有其他住房的“一戶多宅”現象更為普遍。（3）農村宅基地閑置受到鄉村地域內外宏微觀因素的綜合影響。經濟增長和城鎮化引起的就業非農化、人口市民化是宅基地閑置的直接動因，城鄉二元制度和宅基地制度是宅基地閑置的根本原因，農村基礎設施和公共服務水平、區位條件、自然地理條件和資源稟賦間接影響宅基地閑置。

5.2 政策啟示

宅基地閑置是農村經濟社會發展到一定階段的產物，本質上是城鄉二元制度下鄉村人口結構變化與宅基地利用失衡的結果。繼新型城鎮化戰略實施后，中共十九大提出鄉村振興戰略，成為新時代推動農村發展的重要舉措。盤活利用農村閑置宅基地，應置于新型城鎮化和鄉村振興兩大國家戰略下，綜合宅基地閑置程度和成因結構差異，因地制宜推動閑置宅基地整治利用、健全宅基地有償使用和退出機制、創新城鄉制度，加快農業轉移人口市民化。

（1）因地制宜推動閑置宅基地整治利用。宅基地整治利用是實現閑置宅基地再利用的過程，也是通過產權調整實現土地增值和收益再分配的過程。一是針對宅基地閑置程度較高的村莊或地區，開展存量宅基地利用規劃，查清鄉村存量建設用地基本情況，分析當地人口結構變化下宅基地整治潛力和再利用方式。二是選取合適模式推動農村閑置宅基地整治。依托城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡等政策，各地實踐形成了宅基地置換、村莊歸并/中心村建設、村內集約利用等宅基地整治方式。結合村莊閑置程度和成因，城市近郊區村莊宅基地閑置程度低，但因城市建設用地需求旺盛、補償標準高，較容易采取整村推進的宅基地置換方式；閑置程度高的村莊適合村莊歸并，需要加大項目帶動和資金支持；而絕大多數村莊因資金短缺，適合中心村建設和村內集約利用方式，通過復墾、復綠等支持農業生產和生態保護。三是因地制宜選擇盤活利用模式。依托本地資源、人文、環境優勢或外部需求、資金、技術等支持，因地制宜培育鄉村產業，如利用閑置宅基地發展休閑農業、鄉村旅游、民宿餐飲、文化體驗、創意辦公等新產業、新業態，以及與農產品加工相關的融合發展項目。并以村鎮建設和鄉村分類發展為契機，優化公共服務和設施布局，“留、修、拆”多途徑利用閑置宅基地。

（2）健全宅基地有償使用和退出機制。適應農村人口結構變化和存量宅基地利用需求變化，以宅基地制度改革創新為抓手推動閑置宅基地盤活利用。一是探索和落實宅基地有償使用機制。按照“先增量后存量、先違規后超標”的原則，在某一時間點，對新增宅基地和廢棄、“一戶多宅”宅基地優先收取土地使用費，再對超面積標準但難以分割宅基地收取使用費用，促使因廢棄和“一戶多宅”原因造成的閑置宅基地的退出和利用。二是完善宅基地退出補償標準。因城鄉制度的差異，宅基地發揮一定的社會保障功能，宅基地退出要充分考慮對社會保障功能的補償。如參考城鎮居民和農村農戶的社會保障支出差額對宅基地退出的農戶進行補償，探索建立落戶、養老及就業安置等的村莊綜合整治保障體系。三是擴大宅基地流轉范圍。建立縣域統籌的宅基地流轉機制，允許縣域不同村集體農民流轉非本村宅基地，推動相鄰村莊的集中建設，偏遠農村轉移人口在城市近郊村流轉閑置宅基地安家落戶，同時做好相應配套措施。四是加快宅基地產權制度改革試點落地。農民進城務工和定居城鎮已成為宅基地閑置的主要原因。結合宅基地“三權分置”改革試點，在厘清所有權、資格權、使用權權能關系，以及對集體組織外人員和單位開放程度基礎上，從實踐中探索宅基地資格權的實現機制，為長期外出務工和定居城鎮農村轉移人口提供財產性收益，為符合農村特色的產業發展和公共服務設施建設提供土地。

（3）創新城鄉制度加快農業轉移人口市民化。繼續深化戶籍制度改革、加強就業服務支持、健全社會保障體系，支持在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口盡快融入城市。此外，要統籌推進人口市民化與農村土地制度改革，通過農用地和宅基地 “三權分置”改革，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權，調動農村轉移人口進城落戶的積極性，同時放活農村土地的使用權，為盤活利用閑置宅基地提供制度支撐。