改革開放四十年“三農”政策演進、評價及對實施鄉村振興戰略的啟示

盧向虎

1.重慶社會科學院 重慶 400020；2.重慶第二師范學院 重慶 400067

一、改革開放以來“三農”政策的回顧

改革開放四十年，其間20年的中央1號文件以“三農”為主題，其中1982年-1984年3年由中共中央印發，此后17個由中共中央、國務院聯合印發。中央1號文件是中央政策部門在進行了大量調查研究后，廣泛征求有關方面意見，并經中央農村工作會議研究，最后由中共中央做出的解決“三農”問題的重大決策，集中體現我黨關于“三農”的重要思想。系統回顧改革開放以來中央1號文件主要政策內容的演變，有利于我們把握“三農”政策的趨勢和走向，對實施好鄉村振興戰略具有重要啟示意義。

回顧中央1號文件，根據政策特征，我們可以把三農政策演變大致分為五個階段。

（一）第一階段：改革開放初期（1982-1986）

1982年第1個關于“三農”問題的中央1號文件頒布，文件對1978年以來推開的農村改革進行了及時總結，進一步放寬了農村政策，肯定了農村“包產到戶、包干到戶”的做法，鼓勵發展商品生產，逐步推行合同制，改善農村商品流通，解決農產品買難賣難問題。

1983年第2個中央1號文件頒布，文件首次從理論上肯定聯產承包制，并指出“穩定和完善農業生產責任制仍然是當前農村工作的主要任務”。

1984年第3個中央1號文件首次明確土地承包期一般應在15年以上，并明確當年的工作重點。即“穩定和完善生產責任制的基礎上，提高生產力水平，疏理流通渠道，發展商品生產”。

1985年第4個中央1號文件提出了活躍農村經濟的十項政策，首次取消了實施30多年的農副產品統購派購制度，開始實施糧棉油等重要農產品國家計劃合同收購、農業稅由實物稅改為現金稅等新政策。

1986年第5個中央1號文件明確了農業在國民經濟的基礎地位，提出了幫助貧困地區改變面貌的問題，指出農村經濟發展要依靠科學，增加投入，深化改革。

這一階段中央1號文件主要聚焦農業生產責任制和放開搞活農村經濟，其核心政策包括實行家庭聯產責任制、放開農村流通領域、取消農產品統購統銷、鼓勵農村一二三產業發展等內容；“三農”政策很少涉及農村問題、農民問題，主要集中在農業生產和農產品流通領域。

這一時期，人民公社制度退出歷史舞臺，由政社合一向政社分設轉變，以家庭經營為基礎統分結合的雙層經營體制確立，農產品流通領域逐漸由統購統銷的計劃經濟向以價格為基礎的市場經濟過渡，農村勞動力非農就業、進城流動開始松動。億萬農民生產積極性得到了充分激發，糧食產量從1978年到1988年十年增長了1倍，解決了農民的溫飽問題，鄉鎮企業如雨后春筍般涌現，城鄉居民收入差距縮小，農村改革發展呈現嶄新局面。此后，隨著十二屆三中全會以來城市經濟體制改革的全面推開，改革的重心由農村逐步轉移到城市。

（二）第二階段：十六大時期（2004-2007）

隨著國家改革重心的轉變和改革開放的不斷深入，城鄉居民收入差距日益擴大，由1982年的1.98倍擴大到2004年的3.2倍。進入新世紀后，農民人均收入連續多年增速減緩，農民收入增幅顯著低于城鎮居民，許多純農戶收入甚至出現下降，“三農”發展形勢日益嚴峻。在這樣的背景下， 2004年中央1號文件再次關注“三農”問題。此后連續15年中央1 號文件聚焦“三農”。

2004年中央1號文件確立了“統籌城鄉經濟發展”、“多予、少取、放活”六字方針等新理念，首次提出“把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重”，要求全面放開糧食購銷市場，實施種糧農民三項補貼（直接補貼、良種補貼、農機補貼），推進大中城市戶籍制度改革，放寬農民進城就業和定居的條件，多渠道增加農民收入，盡快扭轉城鄉居民收入差距不斷擴大的趨勢。

2005年中央1號文件專題聚焦農業綜合生產能力，要求從培肥地力、農田水利建設、生態重點工程建設、農業科技含量、農村勞動者素質、農村基礎設施建設等方面提高農業綜合生產能力，要求繼續加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度，鼓勵各地實行免征農業稅試點，首次提出加強農業基礎設施建設。

2005年10月，國民經濟和社會發展十一五規劃頒布，明確建設社會主義新農村的重大歷史任務。2006年中央1號文件對新農村建設進行了全面部署，確定了新農村建設的二十字方針：“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，全面取消農業稅，終結了中國延續數千年的農業稅歷史，首次要求建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。

2007年中央1號文件聚焦現代農業，落腳到新農村建設，指出“發展現代農業是新農村建設的首要任務”，首次提出建立農村最低生活保障制度，把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村。

這一時期，“三農”政策關心的重點是如何縮小持續擴大的城鄉居民收入差距，其核心政策主要有：全面取消農業稅、全面放開糧食購銷市場、實施農業補貼、開展新農村建設、建立農村最低生活保障制度、公正對待農民工等內容。這一時期，“三農”政策導向由以前的“以農補工、城市優先”開始轉變為“以城帶鄉、以工補農”，支持政策逐漸由生產領域擴大到生活領域、由經濟領域擴大到社會領域。

表1 1982-1986年中央1號文件主要內容和聚焦主題

經過連續四年中央1號文件的實施，從2003年到2007年城鄉居民收入差距由1∶3.2擴大到1∶3.3，城鄉居民收入差繼續擴大的趨勢得到遏制，城鄉收入差距趨于穩定，但仍保持在高位運行。

（三）第三階段：十七大時期（2008-2012）

2008年中央1號文件對十六大以來三農工作進行了總結，明確今后一個時期農業和農村工作要求是“按照形成統籌城鄉經濟社會發展一體化新格局的要求，扎實推進社會主義新農村建設”。文件首次提出探索城鄉一體化發展體制機制、探索建立農村養老保險制度；文件亮點有強化強農惠農政策、突出農業基礎建設、提高農村基本公共服務水平等內容。

2008年是中國農村改革30周年，當年10月中共中央發布《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，系統回顧總結了我國農村改革發展的光輝歷程和寶貴經驗，對當前“三農”發展階段特征進行判斷。2008年9月，國際金融危機全面爆發，我國經濟增速受此影響迅速回落，出口出現負增長，對農業農村發展的沖擊日益明顯。

在這樣的背景下，2009年中央1號文件再次聚焦“農民增收”，提出了“三個堅定不移”。為減輕國際金融危機對農業農村發展的沖擊，文件要求較大幅度增加農業補貼、增加農業農村投入、提高政府糧食最低收購價、穩定農業生產、解決農民工就業等問題，尤其提出從“農村社會事業發展、農村基礎設施建設、農村勞動力就業、農村綜合改革、增強縣域經濟發展活力、開拓農村市場、農村扶貧”7個方面推進城鄉經濟社會發展一體化，首次提出家庭農場的概念。

2010年中央1號文件聚焦“統籌城鄉發展”，強調統籌城鄉是全面建設小康社會的根本要求，發展現代農業是轉變經濟發展方式的重大任務，建設社會主義新農村和推進城鎮化是保持經濟平穩較快發展的持久動力，要毫不松懈地抓好農業農村工作。文件首次提出加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，推進城鎮化發展的制度創新，統籌研究農業轉移人口進城落戶后城鄉出現的新情況新問題。

針對我國水利面臨的嚴峻形勢，為有效緩解水利設施薄弱、農田水利建設滯后、水資源供需矛盾等問題，加快扭轉農業主要“靠天吃飯”局面，2011年中央1號文件專題聚焦“水利改革發展”，文件首次全面闡釋了水利建設在現代農業建設中的重要地位，要求“力爭通過5年到10年努力從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面”。

2012年中央1號專題聚焦“農業科技創新”，指出“實現農業持續穩定發展、確保農產品長期有效供給根本出路在科技”。

這一階段，為應對國際金融危機影響，中央1號文件連續2年關注農民增收問題，除此之外，中央1號文件開始關注水利建設、農業科技創新、破除城鄉二元結構等三農領域的薄弱環節和關鍵問題。這一時期“三農”核心政策，主要包括實施強農惠農富農政策、增加農業補貼和農村投入、建立農村養老保險制度、縮小城鄉公共事業發展差距、探索城鄉一體化發展體制機制等內容，對“三農”支持政策的重點開始擴大到農村基礎設施、公共服務、城鄉改革等方面。

從2007年-2012年，城鄉居民收入差距從1∶3.3縮小到1∶ 3.1，農村居民收入增速首次超過城市居民，城鄉差距開始出現縮小趨勢。

（四）第四階段：十八大時期（2008-2012）

2012年11月，黨的十八大召開，確立了中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化四化同步發展的戰略部署，要求深化重要領域改革，2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標。

2013年中央1號文件認為十六大以來“我國“三農”實踐創新、理論創新、制度創新全面推進，重中之重、統籌城鄉、“四化同步”等戰略思想全面確立……初步探索出一條中國特色農業現代化道路”。文件明確城鄉發展一體化是解決“三農”問題根本途徑，要求強化現代農業基礎支撐，深入推進社會主義新農村建設。文件首次提出研究制定相對統一的城鄉最低生活保障標準、建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地的準入和監管制度、保障農民財產權利等內容。

2014年中央1號文件明確今后一個時期的工作重點，要求力爭在體制機制創新上取得新突破，在現代農業發展上取得新成就，在社會主義新農村建設上取得新進展，首次提出“開展農村人居環境整治、完善重要農產品價格形成機制、發展生態友好型農業”等內容。

表3 2008-2012年中央1號文件主要內容和聚焦主題

我國經濟從2012年開始回落到8%增速以下，從高速增長轉向中高速增長，2014年中央首次明確我國經濟發展已進入新常態。2015年中央1號文件指出：我國經濟進入新常態背景下，“三農”面臨“重大課題、重大考驗、重大挑戰、重大問題”，破解這些難題必須靠改革添動力、以法治作保障，加快推進中國特色農業現代化。文件首次提出“農村一二三產業融合發展、農村法治建設”等內容，明確開始農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項農地改革試點。

2015年10月，國家第十三個五年規劃發布，確立了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展新理念。2016年中央1號文件指出：當前我國農業農村發展面臨一系列現實難題，必須用發展新理念破解“三農”新難題，推動新型城鎮化與新農村建設雙輪驅動、互促共進；文件首次提出推進農業供給側結構性改革、健全農村電商服務體系、實施農村產業融合發展試點示范工程、構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系等內容。

2016年中央經濟工作會議明確2017年是供給側結構性改革的深化之年。在此背景下，2017年中央1號文件聚焦農業供給側結構性改革。文件認為農業的主要矛盾已突出表現在階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側，并對農業供給側結構性改革進行了全面部署，以此培育農業農村發展新動能。文件首次提出創建國家農業可持續發展試驗示范區、完善家庭農場認定辦法等內容。

這一時期，我國經濟發展逐漸步入新常態，“四化同步”的戰略部署確立，提出了供給側改革的概念。“四化同步”理念的指導下，5個中央1號文件4個聚焦現代農業和農業現代化，補齊農業現代化短板已成為共識。“三農”政策更加強調農村改革、補齊農業農村短板、城鄉協調發展，并根據農業農村發展的新矛盾、新問題及時調整政策重心。

從2012年-2017年，城鄉居民收入差距從1∶3.1縮小到1∶2.7，農村居民收入增速連續5年超過城鎮居民，城鄉收入差距明顯縮小。

（五）第五階段：十九大以來

2017年10月黨的十九大召開，中國經濟社會發展進入新時代，我國農業農村發展進入嶄新的階段，明確了實施鄉村振興戰略的重大決策部署。2018年1月2日，中央1號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》發布，指出實施鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手”，明確“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”鄉村振興總要求，從“現代農業產業體系構建、鄉村綠色發展、農村文化、鄉村治理、農村民生保障、扶貧攻堅、體制機制創新、人才支撐、投入保障、黨對三農的領導”10個方面提出46條鄉村振興的措施。

表4 2008-2012年中央1號文件主要內容和聚焦主題

二、改革開放以來“三農”政策的評價

通過對改革開放40年來涉農中央1號文件的回顧，對“三農”政策演變評價如下：

一是對“三農”地位的認識不斷深化。改革之初的中央1號文件強調農業是國民經濟的基礎，2004年中央1號文件提出把“三農”工作作為全黨工作的重中之重，2010年中央1號文件要求“深化把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重的基本認識”，2012年中央1號文件提出“同步推進工業化、城鎮化和農業現代化發展”，2013年中央1號文件要求落實新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化“四化同步”的戰略部署，2015年中央1號文件提出“補齊農業農村短板成為全黨共識”。從“國民經濟的基礎地位”到“全黨工作的重中之重”，再到“四化同步發展”補齊農業農村最短板，我黨對“三農”戰略地位的認識越來越全面，越來越深刻。

二是“三農”發展的理念日趨成熟。改革之初，中央1號文件的主導思想是“放開”、“搞活”，逐步為農村經濟發展松綁。2004年中央1號文件提出統籌城鄉經濟社會發展，堅持“多予、少取、放活”方針；2008年中央1號文件首次提出探索建立城鄉一體化的體制機制，推進城鄉基本公共服務均等化；2013年中央1號文件首次強調落實“四化同步”戰略部署；2018年中央1號文件首次提出城鄉融合發展；我黨的“三農”發展思想、理念越來越成熟完善。

三是“三農”政策支持力度越來越大。改革開發之初，中央1號文件的政策內容主要強調實行家庭聯產承包責任制，賦予農民農業生產經營權，“以農補工、以鄉促城”發展方針沒有根本性轉變。2004年之后，中央1號文件對“三農”的政策支持力度逐步加大，農業補貼政策逐步強化，農業投入不斷增加，金融支持不斷完善，更加關注農民工權益、農村扶貧攻堅問題，對“三農”的政策支持范圍和政策支持力度不斷增大。如：2006年在全國范圍內取消農業稅，2012年要求加大強農惠農富農政策力度，2017年要求把農業農村作為財政支出的優先保障領域，等等。經過20個中央1號文件，“三農”政策方針已經由“以農補工、以鄉促城”過渡到“以城帶鄉、以工補農”，最終發展到“工業反哺農業、城市支持農業”的新階段。

四是“三農”政策內容越來越豐富。改革之初，中央1號文件的政策內容主要強調農業生產、農村流通，關心的是農業生產領域的問題。2004年之后，中央1號文件的政策內容開始逐步向農民增收、農民工問題、農村基礎設施建設、農村環境整治、農村文化等領域擴展，由農業生產領域逐漸擴展到農業、農民、農村領域，由農村經濟建設逐步擴展到社會建設、生態建設、政治建設和文化建設，政策內容越來越豐富。

五是“三農”政策的針對性越來越強。從歷年涉農中央1號文件聚焦的主題看，改革開放之初，3個中央1號文件聚焦聯產承包責任制，確立了農村“家庭經營、統分結合”的雙層經營體制。針對本世紀初日益擴大的城鄉差距，新世紀第一個中央1號文件聚焦農民增收。從上世紀90年代以來，隨著城鄉差距不斷擴大，農村建設全面落后城市建設，為全面改變農村落后面貌，2006年、2007年連續2個中央1號文件聚焦新農村建設。為應對2008年國際金融危機對農業農村的影響，2008年、2009年連續2年中央1號文件再次聚焦農民增收問題。十八大后，為落實中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步發展的戰略部署，補齊農業農村短板，中央連續4個中央1號文件聚焦農業現代化和現代農業。可見，隨著中央對“三農”問題認識的深化和“三農”發展不斷出現的新問題、新矛盾，中央1號文件中“三農”政策的針對性越來越強。

三、“三農”政策演進對實施鄉村振興戰略的啟示

實施鄉村振興戰略是中國特色社會主義進入新時代做好“三農”工作的總抓手。回顧我國三農政策的演變歷程，對實施鄉村振興戰略有以下重要啟示：

一是思想上統一和認識上重視是鄉村振興的政治保證。改革開放四十年，先后產生了鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀，逐步形成了中國中國特色社會主義理論體系。在這些理論的指導下，我黨從點到面、由淺入深，出臺了涉及農村經濟體制、農村產業、農民權益保護、農村綠色發展等一系列“三農”政策，有力推動了“三農”發展。十八大以來，在繼承、吸收改革開放以來中國特色社會主義理論的基礎上，習近平新時代中國特色社會主義思想應運而生，馬克思主義中國化進入了新境界，是我黨思想認識上的一次新飛躍。習近平新時代中國特色社會主義思想尤其是其中的“三農”思想，將為實施鄉村振興戰略提供有力的思想指引。

二是尊重農民主體地位和首創精神是鄉村振興的群眾基礎。改革開放四十年來，我國農民創造的家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業、農民專業合作社、村民自治、農村股份制、“三變”改革等眾多創舉，為解決三農問題提供了源源不斷的制度動力，推動了中國改革的進程。實施鄉村振興戰略，必須堅定的相信農民、依靠農民，走群眾路線，善于總結推廣廣大農民在鄉村振興中創造的偉大經驗，以此形成解決“三農”問題政策措施，用于指導全國鄉村振興工作。

三是維護好農民利益是鄉村振興的關鍵所在。“三農”問題的核心是農民問題，改革開放以來出臺的一系列“三農”政策都注重以人為本、保障農民的基本權益，從而為三農問題的解決奠定了政治基礎。因此，實施鄉村振興戰略必須把維護農民經濟利益、保障農民政治權利作為基本出發點和落腳點。

四是堅持改革是鄉村振興的動力源泉。思路決定出路，思想決定行動。1978年真理標準的討論和十一屆三中全會沖破了長期以來的左傾錯誤和兩個“凡是”的思想禁錮，開辟了始于農村的改革開放進程。1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大，為社會主義市場經濟奠定了理論基礎。黨的十六大、十七大、十八大為標志的思想解放，促使“三農”工作從經濟層面向經濟、社會、生態、文化、政治“五位一體”全面深入。從20個中央1號文件聚焦的主題和內容看，農業農村改革也始終是中央1號文件重要內容，改革始終是解決好“三農”問題的主線。因此，實施鄉村振興戰略，必須根據“三農”發展的新階段、新問題、新矛盾，堅定不移地推動農業農村改革，尤其是要推進重點領域改革取得新突破，才能為鄉村振興不斷注入體制動力和機制活力。