建設項目竣工環保自主驗收現狀及對策分析

吳巧云

（廣州市環境保護工程設計院有限公司清遠分公司，廣東 清遠 511500）

2017年11月，原環境保護部出臺了《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》，明確了建設項目竣工后，建設單位的環保驗收程序、內容，以及環保主管部門“雙隨機一公開”監督檢查機制。其突出了“簡政放權、放管結合、優化服務”的行政審批制度改革理念，取消了竣工環保驗收行政許可制，將竣工環保驗收主體由之前的環保行政主管部門改為建設單位，強化了建設單位的主體責任。

2018年，生態環境部發布《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》，就竣工驗收工作程序、驗收自查、驗收監測方案、報告編制、驗收監測技術等做出了具體要求和規定，為建設單位開展竣工環保驗收提供了技術依據。但在實際執行過程中，建設單位開展的竣工環保自主驗收還存在諸多問題，需要在日常自主驗收過程中嚴格把握規范要求和技術標準，認真做好竣工環保自主驗收工作，使建設項目滿足環保要求，提升項目質量。

1 竣工環保自主驗收內容

1.1 啟動階段

根據《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》規定，竣工環保自主驗收啟動環節所要重點開展的工作有：建設項目竣工后，建設單位或者由建設單位委托的第三方技術機構啟動驗收工作，然后查閱項目立項、環節影響報告書（表）及其審批部門審批決定、環保設計資料、施工合同（環保部分）、工程竣工資料等，此外，還需要進行現場踏勘、了解工程概況及周邊區域環境特點，明確環境保護要求，在此基礎上制定驗收初步的工作方案，如圖1所示。

圖1 啟動階段工作程序

1.2 自查階段

建設項目環保自主驗收自查階段主要開展的工作內容有：檢查建設項目環保手續履行情況（若手續不全的，應及時依法依規辦理）；檢查建設項目的建成情況（發生重大變動的，應在規定的時限內履行相關手續）；建設項目環境保護設施建設情況（若建設項目未同步建成相關環保設施的，應及時做好整改）。具體流程如圖2所示。

1.3 編制驗收監測方案階段

根據建設項目的實際情況，確定驗收執行的標準、驗收的范圍和內容以及驗收監測內容，在此基礎上編制出驗收監測方案，如圖3所示。

圖3 編制驗收監測方案階段工作程序

1.4 實施監測與檢查階段

根據編制的建設項目驗收監測方案，做好項目的環保監測及檢查。其中，重點是要檢查生產設備及環保設施的工況記錄；現場和實驗室質量控制；建設項目產生的污染物治理/處置設施運行效果及排放監測；需要做好環境質量監測（必要時）和其他環保設施檢查等工作。具體流程如圖4所示。

圖4 實施監測與檢查階段工作程序

1.5 編制驗收監測報告

根據建設項目監測及檢查，通過工況記錄結果分析、質控數據分析、監測結果分析與評價、環境質量影響分析與評價，以及其他環境保護設施檢查結果的分析，編制出完整的建設項目環保自主驗收監測報告，并提出相應的驗收意見，形成本次驗收的完整報告，如圖5所示。

圖5 編制驗收監測報告階段工作程序

2 竣工環保自主驗收現狀分析

2.1 啟動階段

啟動階段常見的問題有：建設單位自主環保驗收意識不強，不了解建設項目重大變更的內容及范圍；重大變更后，未及時重新履行報批手續等；建設單位準備的材料不完整，甚至有的建設單位提交了不同版本的環評報告書（表）及其審批文件，出現了同樣的建設項目，其主要生產設備、生產工藝和產污防治措施出現較大變動而未及時報批等。

2.2 自查階段

建設單位調試生產或環保設施無法正常運轉的，存在超過了12個月的最長時限進行延期驗收說明或者未提交延期驗收說明；危險固廢未提交危廢處置單位資質證明及建設項目單位與危廢處置單位間的協議。建設項目生產工藝、產污環節、產污量、環保設施等與環評報告書（表）不一致，出現了《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》第八條的9種情況，依然予以驗收，并未及時責令其立即整改。

2.3 編制驗收監測方案階段

監測點位以及檢測頻次不符合代表性、合理性要求；驗收監測方案中未明確監測的點位、采樣，監測方案中提出的分析方法不能滿足實際監測需要，甚至選擇的監測方法是失效的行業標準分析方法或監測技術規范；現場監測及實驗室分析人員未持證上崗；監測儀器超過了有效期；采樣后的監測儀器校準校核不到位，導致監測儀器設備穩定性差。

2.4 實施監測與檢查階段

監測人員不熟悉生產工藝以及環保設施運行原理；建設項目在驗收監測期間實際運行負荷未達到相應要求；生產運行工況要求和環保設施運行工況要求未達到要求，例如，《建設項目竣工環境保護驗收技術規范 水泥制造》（HJ/T256-2006），明確提出驗收監測期間，生產負荷要達到設計標準的80%以上；建設項目的廢水、廢氣、噪聲、固廢等環保設施建設不到位，相關的防滲措施、排污口不夠規范等；排污許可證、應急預案、清潔生產資料不完整；設備調試運行記錄、日常監測情況等臺賬未建立；忽視了環保設施驗收和環保設施處理效率的評估等，例如，存在預估濃度或經驗值預測建設項目的進口濃度，替代通過管道口徑、風量等綜合計算的進口濃度，建設項目環保設施效率評估質量不高[1]。

2.5 編制驗收監測報告

驗收編制報告介紹項目工況不夠充分（如缺少生產穩定性、生產周期等生產工況特點的詳細介紹）；建設項目監測內容表達不完整（如監測點位缺少必要的示意圖；驗收監測結果缺少相應的分析評價）；確定的監測評價標準不夠準確；未按規定和要求向社會公布，或者公布的時間未達到要求；驗收監測報告編寫不符合規范等。

3 竣工環保自主驗收存在問題的原因

3.1 主觀上，責任意識不強

《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》的頒布和實施，推出了項目建設單位環保自主驗收的主體責任，一些建設單位在主觀上對此認識不足，對新的驗收管理規定學習、理解和貫徹執行上還存在主動性、積極性不高等問題。尤其是一些小型企業，法治觀念淡薄，重生產輕環保的意識依然存在，自主驗收的要求和程序掌握不透，專業知識一知半解，缺乏相應的管理人員，將自主驗收寄希望于第三方服務機構，建設單位自主驗收參與的深度不夠，甚至建成后一直未進行驗收，給項目環保竣工驗收工作留下隱患。

3.2 客觀上，監管剛性不足

建設項目竣工環保驗收是一項系統性工作，需要建設項目單位、第三方服務機構以及政府環境行政主管部門共同推動。但從現實來看，環境行政主管部門的監督剛性不足。例如，環境主管部門將部分監測管理權限放開后，推動了社會化第三方監測機構的快速發展，但環境部門的監管職責未能跟進，對建設單位項目竣工環保驗收違規情況的執法力度偏軟。

3.3 執行上，制度落實不力

2017年、2018年以來，環境部門陸續頒布《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》等法規和技術規范，但在制度的執行上還存短板。例如，根據規定，建設項目竣工環保驗收時應將建設項目內容、公示渠道、公示時間要求等都做出明確規定，但由于各種因素，建設單位在執行信息公開制度時不到位，甚至出現了為躲避監管而有意不公開相關項目信息的情形[2]。

4 竣工環保自主驗收對策建議

4.1 提高環保責任意識

環境保護是全社會的共同責任。加大環保宣傳力度，建設單位管理者應自覺增強環保責任意識，種好建設項目環保自主驗收“責任田”，建立健全內部環保管理體制機制，專門設立環境保護管理部門并配備專職環境保護管理人員，完善環保制度，尤其是生產、運營過程中各項環保設施的運行和維護，加大經費投入力度[3]。若經濟或人員力量所限，應委托有專門資質的第三方開展項目環保自主驗收，提升驗收工作的質量和效率。此外，應積極與環保主管部門保持密切溝通，了解國家環保法律法規及環保要求，增強企業環保自律性[4]。

4.2 加大監督監察力度

環境保護行政主管部門應牽頭市場、安監、工商、公安等部門，認真開展建設項目竣工自主驗收跟蹤、監督和監察，做好環保審批、項目審核以及環境監測，建立多部門監督聯動機制，尤其是要做好建設項目環評報告審批后的跟蹤監督監察，重點檢查建設項目環保設施建設、運行，以及環境風險防范措施是否滿足標準和要求[5]。同時，要加大違法行為的懲處力度，增強制度剛性約束。

4.3 增強監測業務水平

監測單位作為建設項目竣工環保驗收的重要參與者，應提升其專業能力和技術水平。要嚴格遵守建設項目環評報告書（表），并將其作為項目驗收的重要依據。參與建設項目竣工自主驗收的單位要組織驗收人員加強日常學習，掌握新近發布的相關環保標準和技術規范。在既往開展的驗收項目中總結環保自主驗收工作成功經驗，注重經驗提煉。