網(wǎng)絡借貸平臺的監(jiān)管困境及規(guī)制路徑

潘賽楠

（北京市君合律師事務所，北京100005）

一、問題的提出

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”與國民經(jīng)濟各領域的深度融合，人們的生活方式和消費觀念從根本上改變甚至顛覆。網(wǎng)民數(shù)量的增長、互聯(lián)網(wǎng)電子商務的井噴式發(fā)展，個性化、特色化、小眾化的金融需求不斷生成。以小額網(wǎng)絡借貸和第三方支付為代表的新型互聯(lián)網(wǎng)金融應運而生。 在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術的推動下，互聯(lián)網(wǎng)金融在近十年呈現(xiàn)出持續(xù)的爆發(fā)式增長。發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，是提高包容性經(jīng)濟增長的重要手段和工具，也是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的應有之義。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代語境下，發(fā)展網(wǎng)絡借貸平臺，對于緩解小微企業(yè)的資金缺口和一些個人用戶的短期流動性消費需求具有重要意義。金融科技與互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展則是為完善現(xiàn)有金融體系、促進金融扶貧，提升金融普惠性，實現(xiàn)“獲得信貸”的重要工具[1]。

網(wǎng)絡借貸平臺，即為實現(xiàn)個體（該等個體包括自然人、法人及其他組織）與個體借貸的線上網(wǎng)絡平臺，其主要的收入類型為貸款服務費，屬于第三方中介的范疇，具有部分金融機構屬性，為準金融機構[2]。線上借貸平臺具有商業(yè)性和公益性的雙重屬性。商業(yè)性主要是從借貸的金融屬性出發(fā)，線上借貸平臺從事的借貸行為是一種商業(yè)行為，以借貸行為的可持續(xù)性和盈利能力為考量指標；公益性則是指網(wǎng)絡借貸參與機構應當承擔一定的社會責任，即為公眾提供借貸支持，使得盡可能多的人群可以獲得平等的金融服務機會。

受益于中國廣大的用戶群體以及互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷提高，網(wǎng)絡借貸平臺亦相應地迅速發(fā)展，涌現(xiàn)出例如“積木盒子”等輔助民間借貸的網(wǎng)絡借貸信息中介平臺（即一般意義上的“P2P平臺”），以及“借唄”等協(xié)助持牌金融機構獲取流量、進行貸后管理的金融借貸助貸平臺。這些網(wǎng)絡借貸平臺在盤活市場閑散資金、滿足資金需求，進而提高經(jīng)濟活力等方面起到了積極的作用。然而，網(wǎng)絡借貸平臺在發(fā)展中亦醞釀形成了信用風險、流動性風險和非法吸收公眾存款等風險[3]，某些網(wǎng)絡借貸平臺單純追求商業(yè)利益的最大化，漠視市場規(guī)則和法律規(guī)定，出現(xiàn)了高利貸和暴力催收等問題，這些問題隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺的快速傳播，極易造成較大規(guī)模的群體性恐慌事件，嚴重侵害公眾的基本利益，必須采取切實有效措施加大監(jiān)管力度，促進網(wǎng)絡借貸平臺健康、有序發(fā)展。

二、網(wǎng)絡借貸平臺的監(jiān)管困境

網(wǎng)絡借貸平臺屬于新生事物，由于其問世時間短，存在監(jiān)管主體缺位和缺乏法律上的明確規(guī)定和引導的風險[4]，有鑒于此，政府主管部門已經(jīng)出臺了一些監(jiān)管文件，例如《關于進一步做好互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治清理整頓工作的通知》《關于規(guī)范整頓“現(xiàn)金貸”業(yè)務的通知》等，以應對網(wǎng)絡借貸平臺的利率和杠桿率過高所可能導致的潛在系統(tǒng)性金融風險。然而，受制于解決網(wǎng)絡借貸平臺經(jīng)過一段時間迅猛發(fā)展形成的市場泡沫的急迫性，現(xiàn)階段的監(jiān)管措施主要側(cè)重強調(diào)網(wǎng)絡借貸平臺的金融風險防范，但風險控制僅是監(jiān)管的手段之一，必須從更長遠的視野出發(fā)，加強監(jiān)管的有效性、可持續(xù)性、針對性。

（一）監(jiān)管制度體系不完善。監(jiān)管制度是政府規(guī)制的重要手段，作為“看得見的手”，政府規(guī)制是“行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”[5]，政府有關部門先后出臺了《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》《網(wǎng)絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》《網(wǎng)絡借貸資金存管業(yè)務指引》《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動信息披露指引》，即監(jiān)管的“1+3”制度框架，初步形成了以《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）為主體的監(jiān)管制度體系[6]。但是，從具體的執(zhí)行和實施來看，由于《暫行辦法》屬于部門規(guī)章，其執(zhí)行效力低于法律，這將導致其在實施中的效力不高，影響監(jiān)管執(zhí)行效果。從制度的內(nèi)容來看，目前相關制度往往停留在原則層面，缺乏深入細致的具體規(guī)定，在實踐層面上陷入“無法可依”“無章可循”的尷尬。

（二）風險預警和處置機制缺失。有效監(jiān)管的前提和基礎是網(wǎng)絡借貸平臺主動充分的信息披露，而監(jiān)管部門與平臺之間存在信息不對稱的難題。網(wǎng)貸平臺在信息披露時不主動、不充分、不真實，其出于自身商業(yè)利益考慮，對運營的過程、關鍵環(huán)節(jié)、重點領域、重大風險等關鍵性信息不予公布或公布不實數(shù)據(jù)，使監(jiān)管部門無法準確掌握平臺實際運營情況，遑論在此基礎上的風險預警和處置機制了。公眾由于對網(wǎng)貸平臺的真實經(jīng)營情況不夠了解，稍有風吹草動，就會陷入集體恐慌，市場容易發(fā)生擠兌風潮，影響互聯(lián)網(wǎng)金融健康有序的運行秩序。

（三）維權機制不健全。為有效防范化解風險，必須暢通維權管道，建立健全維權機制。互聯(lián)網(wǎng)是目前最為開放的網(wǎng)絡，任何一個客戶或非客戶只要具備一定的設備、滿足一定的基礎性條件都可以進入互聯(lián)網(wǎng)進行瀏覽互聯(lián)網(wǎng)平臺[6]，隨著技術水平的不斷發(fā)展，進入互聯(lián)網(wǎng)平臺的設備與基礎性條件要求不斷降低，貧困地區(qū)以及弱勢群體瀏覽和適用互聯(lián)網(wǎng)平臺的難度已經(jīng)很小；網(wǎng)絡借貸平臺具有人數(shù)眾多的“碎片化”特征，一旦平臺運營出現(xiàn)問題和風險事件，投資者往往采取自發(fā)式的上訪維權等手段，維權成本較高，維權方式不合理，極易造成不良社會影響。

三、網(wǎng)絡借貸平臺監(jiān)管的規(guī)制路徑

網(wǎng)絡借貸平臺存在的監(jiān)管困境呼吁監(jiān)管主體采取切實有效措施，在規(guī)制路徑上必須堅持問題導向，采取鼓勵和規(guī)范并重、培育和防險并舉，維護良好的競爭秩序、促進公平競爭，構建包括市場自律、司法干預和外部監(jiān)管在內(nèi)的三位一體的安全網(wǎng)[7]，維護金融體系穩(wěn)健運行。

（一）鼓勵支持行業(yè)自律組織的發(fā)展。在銀保監(jiān)會及其相關派出機構、官方專門金融服務辦公室承擔對于網(wǎng)絡借貸平臺業(yè)務風險總體把握責任的前提下，國家可鼓勵建立行業(yè)自律組織并適當?shù)馁x權。行業(yè)自律是行業(yè)內(nèi)部的一種自我約束、自我監(jiān)督機制[8]，其靈活性與網(wǎng)絡借貸平臺本身的“草根性”存在契合性。行業(yè)自律組織可以迅速了解行業(yè)發(fā)展、及時應對風險和變化、并極大減少監(jiān)管部門管理和執(zhí)法成本。中國證券投資基金業(yè)協(xié)會（又稱“基金業(yè)協(xié)會”）即為較好的行業(yè)范例，基金業(yè)協(xié)會目前通過一整套對于基金從業(yè)人員準入、基金設立備案等制度對于行業(yè)風險進行控制，在高效規(guī)范整個行業(yè)的同時減少了主管部門如證監(jiān)會的監(jiān)管難度。此外，行業(yè)自律組織亦可有效地整合會員單位的資源，使得網(wǎng)絡借貸平臺間可以相互交流其平衡商業(yè)目的和公益目的的經(jīng)驗，正面促進行業(yè)發(fā)展。

（二）適當進行分類管理。目前的網(wǎng)絡借貸平臺運營形式和特點多樣，部分主要關注發(fā)掘其經(jīng)濟效益，而部分主要側(cè)重于公益性，例如深耕農(nóng)村扶貧的“鄉(xiāng)信”平臺等。對于這些運營目的不一的網(wǎng)絡借貸平臺，不宜采取“一刀切”的監(jiān)管思路，應精準施策、分類施策。就服務于基層農(nóng)村等弱勢群體的網(wǎng)絡借貸平臺應當給予一定程度的支持，鼓勵促進網(wǎng)絡借貸服務于弱勢群體。例如，在控制風險的前提下，適當給予部分稅收優(yōu)惠，適當放寬針對農(nóng)村及小微企業(yè)放貸主體的杠桿率要求等。采用此種監(jiān)管思路的優(yōu)勢在于既保證了相關平臺原有的服務對象獲取金融服務的機會，又在一定程度上鼓勵和支持了平臺的轉(zhuǎn)型，即通過正向激勵的方式鼓勵平臺運營方承擔起社會責任，助力網(wǎng)絡借貸平臺進一步實現(xiàn)其社會目的。當然，為分類管理的可行性，相關的配套制度亦必不可少，例如加強農(nóng)村地區(qū)征信體系和互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設進度，控制履約風險。

（三）不失時機靈活介入。網(wǎng)絡借貸平臺依托于互聯(lián)網(wǎng)技術產(chǎn)生，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展亦不斷產(chǎn)生變化和新的調(diào)整。自上而下的監(jiān)管體制因其滯后性，難以應對不斷變化的網(wǎng)絡借貸平臺，因此采取相對靈活的制度為改善滯后性的一大突破口。對于與網(wǎng)絡借貸類似的持續(xù)在創(chuàng)新的行業(yè)監(jiān)管，世界各國已經(jīng)采取了頗有借鑒意義的監(jiān)管方式，例如英國在2015 年提出并著手實驗的沙盒監(jiān)管方式。簡而言之，沙盒為一個安全的實驗空間，在其中企業(yè)能夠測試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務、商業(yè)模式及交付機制而不會立即招致從事有關活動的所有正常監(jiān)管后果[9]。從某種意義上，沙盒監(jiān)管類似于我國傳統(tǒng)監(jiān)管語境下的試點制度，不過其具有兩大優(yōu)點，一是試點的范圍不僅局限于地理劃分，原則上創(chuàng)新性公司均可申請測試；二是主要鼓勵企業(yè)發(fā)揮主觀能動性就新型業(yè)務模式進行探索從而自下而上地提供監(jiān)管的思路和方針，而非僅充當以擬定法規(guī)的檢驗品等特點。英國的沙盒制度較為有效地強調(diào)了企業(yè)本身在業(yè)務中的實踐對于金融監(jiān)管的推動，對于防范和化解重大風險、提升治理能力有借鑒意義。

四、結 語

網(wǎng)絡借貸平臺作為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代出現(xiàn)的新生事物，一度野蠻生長，存在著監(jiān)管缺位、自律缺失等嚴重問題，處于輿論的風口浪尖。有關管理部門應轉(zhuǎn)變觀念，科學認識網(wǎng)絡借貸平臺的盈利性和公益性的雙重屬性，在探索有效的體制機制上深度耕耘，不斷探索，使監(jiān)管有法可依，有章可循，有的放矢；與此同時，應不斷深化監(jiān)管的治理體系和治理能力的改革，遵循行業(yè)監(jiān)管的規(guī)律，分類施策，精準施策，積極鼓勵支持行業(yè)自律組織的發(fā)展，適當進行分類管理，在監(jiān)管介入的時機上做到靈活高效、科學有序。